Висновки для України зі звіту ОЕСР про реформування органів з інспекційними повноваженнями

Правова система України знаходиться в стані постійного реформування. Сенс цього вислову  особливо помітний в регулюванні бізнесу. Україна ухвалила багато законів у цій сфері (наприклад, Закон про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, Закон про містобудівну діяльність, Податковий кодекс, Митний кодекс тощо), але мало зробила в напрямку реформ застосування цих регуляторних реформ. В цій статті, вже другій, щодо звіту Організації економічної співпраці та розвитку (ОЕСР), написаного Флорентином Бланком під назвою “Інспекційні реформи: Чому, Як та З якими результатами (Inspection reforms: Why, How and With what results?)”, я б хотів підкреслити декілька висновків цього звіту та рекомендацій Бланка щодо реформування органів з інспекційними повноваженнями.

Мета звіту не в тому, щоб лаяти політиків, а радше надихнути їх ідеями справжніх змін. Найбільшою цінністю звіту є ідея, що замало уваги було приділено дійсним відносинам між державою та бізнесом. Цей вид відносин важче змінити, він потребує революції в суспільному житті. Але не раптової революції, а поступової, яка приведе до економічного розвитку та сталого розвитку правової системи.

На думку Бланка та ОЕСР, першим кроком реформування є діагностика стану справ у системі органів з інспекційними повноваженнями. Кожна країна має власні проблеми, властиві лише їх системі. Найкращі проекти діагностики поєднують якісну та кількісну оцінку, а також консультації з усіма важливими зацікавленими сторонами. Звіт наводить три приклади кількісної оцінки, оскільки державам з найбільшою потребою в реформах часто бракує хороших кількісних даних, а хороші первинні дані дозволять тим, хто проводить реформи відслідковувати успішність реформи.

Перший спосіб оцінки відомий як «модель стандартних витрат» (StandardCostModel). Цей спосіб заснований на ідеї, що можливо визначити «типове» підприємство і з цього робити висновок про тиск на бізнес в цілому. Другий спосіб заснований на опитуванні бізнесу. Цей спосіб, напевно, найдорожчий і найважчий у виконанні, але його результати зазвичай дають найточніші дані, на  думку Бланка. Цей спосіб можна порівняти з третім способом: дані офіційних перевірок.Напевно, це найдешевший спосіб, але йому притаманні найбільше внутрішніх проблем. Наприклад, органи з інспекційними повноваженнями можуть бути схильні занижувати показники за деякими видами своєї діяльності, а про деякі не звітувати зовсім.

Перш ніж оцінювати перевірки, їх потрібно визначити. Це не так легко, як може здатися. Не існує єдиного визначення органів з інспекційними повноваженнями, не кажучи вже про те, що саме перевірка передбачає в кожному окремому випадку. Це стосується відмінностей як між державами, так і всередині кожної країни. Можливо узагальнити лише категорії перевірок. Ф. Бланк класифікує їх на чотири групи: технічні, податкові/митні, на вимогу бізнесу та непрямі перевірки. Також існує внутрішній конфлікт в самій природі перевірок. Багато підприємців вважають перевірки тягарем незалежно від того, наскільки вони ефективні. Це стосується не тільки України, а й багатьох інших країн.

Після оцінки перевірок, наступним кроком може бути оцінка загального ставлення до реформування інспекцій в суспільстві. Важко проводити зміни, якщо є спротив реформам серед ключових сегментів населення, попри докази неефективності функціонування перевірок. Власне, Ф. Бланк наводить Україну як приклад країни, де певні представники бізнесу негативно сприймають інспекційну реформу та, через сильні політичні зв’язки, говорять від імені всього бізнесу, відкидаючи реформу. Ці представники бізнесу добре розуміють нинішню інспекційну систему і вміють перегравати її. Тобто, навіть якщо реформа і має створити переваги для бізнесу, насправді бракує певності в тому, що підприємці дійсно зацікавлені у ній.

Навіть якщо реформа має суспільну підтримку, вона не може бути проведена без політичної волі. Політики можуть бути примушені до проведення реформ (наприклад, через тиск міжнародної спільноти), а також вони можуть бути змушені їх провести через інші обставини (наприклад, через економічну кризу, яка вимагає скорочення витрат). Також може бути проблема того, що навіть якщо інспекційні реформи і викликають підтримку, то недовіра до уряду не дає ходу реформі. І знову Україна наводиться для прикладу. Спроба інспекційної реформи 2006 року (Закон про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності) була зірвана тим, що особи, зацікавлені в збереженні чинної системи, виставили реформу небезпечною для здоров’я громадян в очах громадськості, використовуючи співчутливі засоби масової інформації. Громадська підтримка зросла лише після того, як сторони, які підтримували реформу, донесли своє бачення до громадськості. 

Якщо інспекційна реформа є можливою, то вона повинна мати чіткі цілі. Бланк та ОЕСР визначають три можливі цілі: краща ефективність, поліпшення результативності та зменшення обтяжливості. Бланк вважає, що держави, які не страждають від повальних перевірок, зазвичай звертають увагу на ефективність та скорочення витрат. Країни з більшою кількістю проблем, такі як Україна, зазвичай зосереджують увагу на зменшенні обтяжливості. Визначення цілей – це дуже важливо, оскільки цілі визначають пріоритетність заходів реформування.

Успішність заходів у межах реформи можливо оцінити з використанням ключових показників. Ключові показники зазвичай включають рівень обтяжливості, на які спрямована реформа, використання нових інструментів перевірки та сприяння дотриманню законодавства. Якщо реформа спрямована на зменшення адміністративного тиску, тоді на відповідну категорію ключових показників слід звертати найбільше уваги. В такому ключі Світовий Банк працював в Україні декілька років тому. Інші категорії ключових показників, особливо зі сприяння дотриманню законодавства, важче розрахувати, тому їм приділяється менше уваги. Однак саме в цих сферах реформи є найбільш відчутними для підприємців.

Звіт також окреслює деякі ознаки успішної реформи. По-перше, це юридичний документ, в якому визначено принципи, цілі та вимоги до реформування органів з інспекційними повноваженнями. Це зазвичай урядова заява або політична програма. Такий документ зазвичай також передбачає координаційний механізм у формі органу, який не є органом з інспекційними повноваженнями, але має сильну політичну підтримку. Робота цього органу полягає в координуванні реформи, а не проведення власне перевірок.

Успішна реформа також має інші підрозділи зі сприяння. Такі підрозділи зазвичай створюються в уряді з доступом до головних розробників політики. За Бланком, мати таку підтримку в уряді не гарантує успіх, але відсутність такої підтримки гарантує провал.

Остання сфера, на якій я б хотів зосередитися, стосується самого поняття тягаря. Це особливо важливо через міф того, що інспекції сприймаються як тягар самі по собі. Якщо цей міф вдасться розвіяти, то імовірність інспекційних реформ може зрости, бо підприємці побачать її переваги.

Першим тягарем Бланк визначає втрати часу та прямі витрати. Напевне, це найважчий тягар, і його найлегше порахувати. Він включає час на підготовку, час перевірки та час після перевірки. Витрати можуть включати хабарі та невиправдані штрафи, а також зменшення оборотів через зупинення діяльності. Такі систематичні «втрати» також відіграють роль у другому тягарі – негативному впливі на інвестиції. Занадто складне нормативне регулювання обмежує зростання менших підприємств. Перевірки, які не відповідають рівню ризиків підприємства, призводять до того, що підприємці обирають не вкладатися в діяльність, якщо інвестиційні вигоди є обмеженими від самого початку. Це помітно на прикладі органів з інспекційними повноваженнями, які зберігають право контролювати всю діяльність, але не адаптуються до сучасних технологій.

Останнім тягарем Бланк визначає зв’язок дотримання законодавства та безпеки. Неефективні та неспівмірні перевірки не призводять до поліпшення стану дотримання законодавства. Хоча підприємцям загрожують штрафи за порушення законодавства, у них також мало стимулів дотримуватися закону, коли органи, які проводять перевірки не зацікавлені в тому.

Після прочитання тексту Бланка залишається сильний подив від того, наскільки важким може бути шлях інспекційних реформ для кожної країни, незважаючи на рівень розвитку її економіки. Водночас, ця сфера відгукується на мотивовану роботу над упровадженням реформ. Ключем до успіху тут є визначення сфер, які найбільше потребують реформи та які зосереджені на забезпеченні дотримання законодавства. Цей останній момент найважливіший, на мій погляд. Законодавство має призводити до його дотримання. Органи з інспекційними повноваженнями повинні бути зацікавлені в проведенні перевірок лише частково, а на першому місці для них мають бути суспільні блага, бізнес та громадяни.

Грехем Тейлор, Центр політико-правових реформ