Всеукраїнський референдум: готуємося до публічного діалогу з громадянами

27 та 28 квітня експерти Центру політико-правових реформ провели вебінари про поняття національного референдуму та його правове регулювання в Україні для координаторів та активістів ВГО «Інститут «Республіка». Заходи відбулися за підтримки Національного демократичного інституту міжнародних відносин (NDI) та Міжнародної фундації виборчих систем (IFES).

У вітальному слові Олена Боцко, директорка програми «Залучення громадян» Національного демократичного інституту міжнародних відносин, наголосила, що ці вебінари передують низці публічних обговорень законопроекту про всеукраїнський референдум, які відбудуться в травні-червні 2020 року та є своєрідним продовженням публічних форумів, під час яких минулого року представники громадськості та політики обговорювали конституційні зміни. Організатори сподіваються, що під час анонсованих обговорень учасники отримають розуміння того, що таке референдум та як він проводиться, і ділитимуться цими знаннями з іншими громадянами.

Загалом під час вебінару експерти Центру політико-правових реформ розповіли про правове регулювання референдуму в України, а також детально розкрили основні положення законопроекту «Про всеукраїнський референдум», розробленого парламентською робочою групою в 2020 році: предмет, суб’єкти референдуму, агітація, робота комісій, фінансування тощо. Ділимося основними тезами виступів.

Ігор Коліушко, голова правління Центру політико-правових реформ, зупинився на самому понятті референдуму та його регулюванні в українському законодавстві в минулому і зараз.

• Референдум в одних країнах може бути інструментом народовладдя, а в інших – диктатури. Це залежить від низки показників: предмета референдуму, хто його може ініціювати, агітувати, як гарантується точність підрахунку голосів і встановлення результатів тощо.
• Перший закон про всеукраїнський та місцеві референдуми було ухвалено в липні 1991 року. За ним всеукраїнський референдум відбувся двічі. Так, 1 грудня 1991 року україніці на референдумі підтримали проголошення незалежності Україні. У 2000 році президент Леонід Кучма проголосив консультативний референдум начебто з народної ініціативи, який стосувався реформування державного управління. Фактично він був зманіпульований тодішньою владою.
• У Конституції України закріплено право громадян на участь у всеукраїнському та місцевому референдумах.
• Конституція України передбачає три випадки проведення всеукраїнського референдуму: 1) при внесенні змін до І, ІІІ та ХІІІ розділів Конституції України; 2) при зміні території держави; 3) за народною ініціативою.
• У 2010 році за президенства Віктора Януковича була спроба ухвалити новий закон про всеукраїнський референдум. У разі його ухвалення референдум перетворився б на інструмент утвердження диктатури, адже на референдумі можна було б вносити зміни до Конституції України, ухвалювати будь-які закони тощо. Проте законопроект не знайшов підтримки народних депутатів у першому читанні, а після усунення з нього неконституційних положень став нецікавим владі.
• У 2012 році на одному з останніх засідань Парламенту VI скликання народні депутати ухвалили законопроект 2010 року в початковій редакції, що містила неконституційні положення. У 2018 році Конституційний Суд України визнав цей закон неконституційним, і з того часу в Україні немає закону, який би регулював процедуру проведення всеукраїнського референдуму.

Юлія Кириченко, керівниця проектів з конституційного права Центру політико-правових реформ, розповіла про роботу над новим законопроектом про всеукраїнський референдум та зупинилися на таких поняттях, як предмет, суб’єкти, ініціювання та правові наслідки референдуму.

• У Парламенті IX скликання було створено робочу групу з розробки проектів законів з питань народовладдя, першим з яких став законопроект про всеукраїнський референдум. За основу було взято проект закону, підготовлений у 2015 році за участі експертів Центру політико-правових реформ. Від початку робоча група була налаштована виписати референдум як демократичний інструмент для народу, а не влади, яка може використати його, щоб «прикрити» свої рішення.
• Предмет референдуму за народною ініціативою: а) скасування закону або окремого положення закону; б) вирішення питань загальнодержавного значення.
• Суб’єкти референдуму: виборці, Центральна виборча комісія, комісії з всеукраїнського референдуму, ініціативна група, політичні партії, громадські організації, офіційні спостерігачі.

Комісії – схожі на виборчі, проте формуються паритетно з прихильників та опонентів питань, винесених на референдум.

Політичні партії та громадські організації, щоб мати можливість агітувати, повинні зареєструватися як прихильники або опоненти питань, винесених на референдум, при цьому обґрунтувавши свою позицію. Після реєстрації вони створюють фонд з всеукраїнського референдуму, з якого фінансують свою агітаційну діяльність.

Громадські організації вперше можуть бути не тільки офіційними спостерігачами, а й брати активну участь, агітувати, попередньо зареєструвавшись.

Офіційні спостерігачі – українські та міжнародні.

• Не можуть бути предметом референдуму: питання, що суперечать положенням Конституції України, Загальної декларації прав людини і можуть призвести до порушення зобов’язань України, визначених Міжнародним пактом про громадянські і політичні права, Міжнародним пактом про економічні, соціальні і культурні права, Конвенцією про захист прав людини і основоположних свобод та протоколами до неї; спрямовані на ліквідацію незалежності України, порушення суверенітету і територіальної цілісності України, створення загрози національній безпеці України, розпалювання міжетнічної, расової, релігійної ворожнечі; щодо податків, бюджету, амністії; віднесені Конституцією України і законами України до відання органів правопорядку, прокуратури чи суду. Також на один референдум не можна виносити більше трьох питань.
• Процедура ініціювання референдуму за народною ініціативою: 1) збори громадян – щонайменше 300 виборців, на яких формулюються питання референдуму та формується персональний склад ініціативної групи; 2) збір 3 млн підписів виборців у паперовому (займається ініціативна група) або електронному вигляді (організовує ЦВК) протягом 60 днів з дня реєстрації ініціативної групи; 3) видання указу Президента про проголошення референдуму в останню неділю 60-денного строку з дня видання цього указу.
• У разі, якщо КСУ перевіряє конституційність питань, винесених на референдум, референдумний процес зупиняється. Якщо питання визнані конституційними – процес відновлюється, якщо ні – він скасовується.
• Участь ГО як спостерігачів: спостерігачами можуть бути лише ті організації, статутна діяльність яких охоплює виборче або референдумне право, дотримання і захист виборчих прав, спостереження за виборчим процесом чи процесом референдуму. ГО, яка зареєстрована як прихильник або опонент питання, винесеного на референдум, не може мати офіційних спостерігачів.
• Правові наслідки всеукраїнського референдуму: 1) якщо на референдумі підтримано зміни до І, ІІІ та ХІІІ розділів Конституції України або рішення про зміну території України, такий закон набирає чинності з дня офіційного оголошення ЦВК результатів голосування; 2) якщо на референдумі підтримано скасування закону або положення закону, вони вони втрачають чинність з дня офіційного оголошення ЦВК результатів голосування; 3) якщо на референдумі підтримано питання загальнодержавного значення, відповідний орган державної влади повинен обов’язково їх розглянути та ухвалити рішення.

Експерт Центру політико-правових реформ Олександр Марусяк зупинився на положеннях законопроекту про всеукраїнський референдум, які стосуються інформаційного забезпечення та агітації.

• Потрібно розрізняти інформаційне забезпечення та агітацію. Інформаційне забезпечення – це поширення об’єктивної інформації про перебіг референдумного процесу. Агітація має на меті спонукати виборців проголосувати за чи проти питань, винесених на референдум.
• Інформаційне забезпечення буває загальне та спеціальне. Загальне – об’єктивне поширення інформації про референдум загалом (наприклад, право участі, як це право реалізувати, місцезнаходження окружної та дільничної комісій тощо); спеціальне – стосується конкретного референдуму (початок і кінець референдумного процесу, рахунки фондів, обґрунтування ініціативної групи тощо).
• Слід розрізняти агітацію під час збору підписів на підтримку проведення референдуму, а також агітацію, коли референдум уже оголошено, за або проти питань, винесених на нього.
• Агітація під час всеукраїнського референдуму здійснюється лише за кошти фонду ініціативної групи, політичних партій або ГО, зареєстрованих як прихильники або опоненти.
• Офіційна позиція Президента України, Верховної Ради України про проведення референдуму з питань внесення змін до І, ІІІ та ХІІІ розділів Конституції України або зміни території України не є агітацією.
• Форми агітації: перелік невичерпний – від зборів громадян до публічних закликів, головне, щоб форми агітації не суперечили Конституції та законам України.
• Ініціативна група має право починати агітацію з першого дня референдумного процесу. Політичні партії та ГО – з дня реєстрації прихильниками або противниками. Агітація закінчується о 24:00 останньої п’ятниці перед днем голосування.

Окрім того, Олександр Марусяк детальніше розповів про формування комісій з референдуму:

• Система комісій: ЦВК як головна комісія з всеукраїнського референдуму, окружні, дільничні комісії, дільнична комісія з електронного голосування з всеукраїнського референдуму.
• Кандидатури до окружних та дільничних комісій можуть подавати: ініціативна група, політична партія, яка утворила депутатську фракцію в Парламенті поточного скликання; політична партія, яка зареєстрована як прихильник або опонент. Виборець може входити до складу лише однієї комісії.
• Також законопроект визначає перелік тих, хто не може входити до складу окружних та дільничних комісій.

Денис Гартвіг, експерт Центру політико-правових реформ, розкрив питання фінансування референдумного процесу:

• Витрати на підготовку та проведення здійснюються лише з коштів Державного бюджету України та коштів фондів суб’єктів процесу всеукраїнського референдуму.
• Ініціативна група, політичні партії та ГО, зареєстровані як прихильники або опоненти, для фінансування своєї агітації повинні створити власний фонд.
• Такий фонд може мати лише один накопичувальний рахунок в українському банку і не більше одного поточного рахунку в банку в межах територіального виборчого округу.
• Добровільні внески однієї особи до фонду обмежуються розміром максимального внеску на підтримку політичної партії протягом року, встановленим Законом України «Про політичні партії в Україні».
• Розмір фонду не може перевищувати 45 тисяч розмірів мінімальної заробітної плати, встановленої на 1 січня відповідного року.
• Контроль за фондами здійснює ЦВК, НАЗК та банк, у кому відкрито рахунок виборчого фонду.

Загалом у травні-червні заплановано провести шість публічних обговорень, які охоплять основні питання процесу всеукраїнського референдуму. До участі в заходах запрошуємо представників та представниць політичних партій, місцевих рад, депутатських фракцій та груп Верховної Ради України, а також громадянського, експертного та журналістського суспільства. Формат публічного обговорення онлайн передбачає презентації від експертів та експерток та включає модеровану дискусію в малих групах для напрацювання рекомендацій. Рекомендації будуть проаналізовані та передані робочій групі Верховної Ради України з розробки законопроектів у сфері народовладдя.

13 травня – Предмет всеукраїнського референдуму: межі, наслідки
Реєстрація для представників громадськості та для представників політичних партій, органів влади та органів місцевого самоврядування

18 травня – Реалізація права народу ініціювати проведення національного референдуму
Реєстрація для представників громадськості та для представників політичних партій, органів влади та органів місцевого самоврядування

25 травня – Суб'єкти референдумного процесу: права політичних партій, громадських організацій
Реєстрація для представників громадськості та для представників політичних партій, органів влади та органів місцевого самоврядування

27 травня – Всеукраїнський референдум: агітація та інформування
Реєстрація для представників громадськості та для представників політичних партій, органів влади та органів місцевого самоврядування

3 червня – Фінансування референдумного процесу: загрози, обмеження, контроль
Реєстрація для представників громадськості та для представників політичних партій, органів влади та органів місцевого самоврядування

5 червня – Наслідки всеукраїнського референдуму
Реєстрація для представників громадськості та для представників політичних партій, органів влади та органів місцевого самоврядування

Ознайомитися з текстом законопроекту про всеукраїнський референдум можна сайті Верховної Ради України.

Публічні обговорення будуть проведені за фінансової підтримки Агентства США з міжнародного розвитку (USAID), Міністерства міжнародних справ Канади та британської допомоги від уряду Великої Британії. Думки, висловлені під час заходів належать авторам і не обов’язково відображають точку зору USAID, урядів США, Канади або Великої Британії.