Впровадження судової реформи в Україні: прогрес чи змарновані можливості?

Боротьба суспільства за судову реформу стала наслідком несправедливості української системи правосуддя, яка особливо очевидно проявилася під час Революції Гідності. Хоча й до того рівень довіри громадян до судів був мізерний. Низький рівень довіри зумовлений принаймні трьома проблемами.

Перша – це кругова порука і корупція, що, на жаль, вразили і суддівський корпус. Друга – це політична залежність суддів, що виявляється у системі неформальних практик впливу. Багато суддів звикли до цієї системи і бачать свою роль в обслуговуванні інтересів політичної влади. Третя проблема – це неефективність діяльності судів, що потребує оптимізації людських та матеріальних ресурсів, спрощення судової системи і процедур.

Монополістом у напрацюванні документів реформи стала політична влада, яка, з одного боку, намагається демонструвати роботу на користь суспільства, а з іншого – переслідує свої інтереси, які полягають у збереженні контролю за судами.

У минулому році на конституційному рівні закладено непогані можливості для проведення повноцінної судової реформи. Півтори роки після внесення конституційних змін дозволяють побачити, що зроблено для їх реалізації, та підвести проміжні підсумки щодо успішності змін.

Реформовано Вищу раду правосуддя

Змінена минулого року Конституція України розширила повноваження цього органу, щоб зміцнити незалежність суддів та подолати політичні впливи. Також було визначено поступовий (протягом трьох років) перехід до моделі, коли 11 її членів з 21 будуть суддями, що обрані суддями (до того лише 4 з 18 її членів були суддями, яких обирали судді). Такі зміни були проведені під впливом Венеційської комісії.

У січні 2017 р. набрав чинності Закон України «Про Вищу раду правосуддя», необхідний для імплементації конституційних змін.

Вища рада правосуддя (ВРП) вносить Президенту подання щодо призначення на посаду судді на підставі рекомендацій Вищої кваліфікаційної комісії суддів (ВККС), яка більш як наполовину складається із суддів і проводить добір майбутніх суддів.

ВРП перебрала від Президента і Парламенту повноваження звільняти суддів з посади. Також вона уповноважена вживати заходи для захисту незалежності суддів.

На підставі нового закону у складі ВРП створено три дисциплінарні палати для вирішення дисциплінарних справ відносно суддів (раніше дисциплінарним органом щодо суддів була також ВККС).

ВРП створено з членів попередньої Вищої ради юстиції. У новому складі її має бути сформовано у 2019 р.

До чинного складу є серйозні питання стосовно їх незалежності та безсторонності. Так, відомо, що під час роботи у ВРП щонайменше три члени ВРП отримали від Президента України державні нагороди. Так, голову ВРП І. Бенедисюка, який одночасно є суддею, нагороджено іменною зброєю, членів ВРП О. Маловацького і Т. Малашенкову – почесним званням «Заслужений юрист України».

Прийнявши державну нагороду Бенедисюк, не дотримався вимоги закону, яка забороняє суддям приймати державні нагороди. Прийняття іншими двома членами ВРП державних нагород також об’єктивно породжує сумніви у їхній незалежності, хоч, на відміну від суддів, закон їм не забороняє це.

Сумніви посилюються також тим, що під час позачергових виборів Президента України у 2014 р. Маловацький працював заступником керівника юридичної служби П. Порошенка. Тоді ж він і Малашенкова балотувалися до Парламенту від "Блоку Петра Порошенка". Бенедисюка і Малашенкову призначив до складу Вищої ради юстиції (тепер ВРП) Президент України, а Маловацького – Парламент за пропозицією депутатської фракції «Блок Петра Порошенка».

Також у складі ВРП є член, якого звинувачено у вчиненні шахрайства в особливо великих розмірах (П. Гречківський). Хоч Гречківський і заперечує свою вину, однак повноваження члена ВРП не склав або участі у її роботі не зупинив. Навіть більше, він брав участь у розгляді подань про призначення суддів до нового Верховного Суду.

Попри формальне наближення до стандартів, які просуває Рада Європи для центрально- та східноєвропейських держав, є великий ризик консервації проблем у системі правосуддя через цей орган. Ймовірність такого негативного сценарію підтверджується подіями 2017 р.

Сформовано новий Верховний Суд

Створення нового Верховного Суду мало стати першим масштабним заходом у межах судової реформи, розпочатої минулорічними конституційними змінами. Сформувати цей суд з нуля на конкурсних засадах відпочатку було вимогою суспільства, яку підтримала політична влада.

Єдиний Верховний Суд утворюється замість трьох вищих судів і діючого Верховного Суду. Україна врахувала рекомендації Венеційської комісії щодо необхідності переходу від чотирирівневої судової системи (місцеві, апеляційні, вищі суди, Верховний Суд) до трирівневої (місцеві, апеляційні суди, Верховний Суд).

Найвища інстанція вперше формувалася на конкурсних засадах. Також вперше до участі у конкурсі поряд із суддями запросили адвокатів та науковців. На початку конкурсу на кожну посаду у Верховному Суді претендувало приблизно 8 осіб.

Кандидати пройшли складні випробування: анонімне тестування знань права, виконання практичного завдання (підготовка проекту судового рішення), спеціальну перевірку, психологічне тестування і відкриті співбесіди у ВККС і ВРП.

У співбесідах з кандидатами у ВККС також брали участь представники Громадської ради доброчесності (ГРД). Цей орган хоч і визначений законом, але повністю сформований громадськими організаціями. ГРД збирала і опрацьовувала інформацію з відкритих джерел та від громадян, і могла затвердити висновки про недоброчесність кандидатів або ж надати іншу інформацію про кандидатів. Висновки ГРД мали для ВККС виключно дорадчий характер, але для їх подолання потрібно було 11 голосів з 16 членів ВККС. ГРД надала негативні висновки приблизно щодо кожного третього кандидата.

У липні ВККС оголосила результати конкурсу до нового Верховного Суду. 120 кандидатів рекомендовані до призначення в новий Верховний Суд. У вересні ВРП розглянула ці рекомендації і внесла Президенту подання щодо призначення 111 кандидатів із числа рекомендованих, трохи згодом внесла подання ще щодо трьох кандидатів. У листопаді Президент видав укази про призначення 113 суддів нового Верховного Суду (один кандидат начебто сам попросив його не призначати до перевірки законності його дій щодо звільнення з-під варти високопосадовця МВС, який після того переховувався від слідства і суду, а пізніше був засуджений за вбивство журналіста). З числа суддів нового Верховного Суду 78% – вихідці із суддівського середовища, 14% науковці, 8% адвокати. 42 % –  колишні судді Верховного Суду України і вищих судів, які мають бути ліквідовані з початком діяльності нового Верховного Суду, ще 36 % – судді місцевих та апеляційних судів.

Як бачимо, судді судів вищого рівня, які буде ліквідовано, у новому Верховному Суді кількісно переважають представників інших груп.

Більше того, 24 % суддів нового Верховного Суду призначені з числа тих, кого ГРД закликала не призначати – за нехтування рішеннями Європейського суду з прав людини, що призвело до повторних програшів України в цьому суді; за участь у політичних переслідуваннях; за участь у політичних переслідуваннях; за неправдиві відомості у майнових деклараціях і деклараціях доброчесності тощо. Парадоксально, але до нового Верховного Суду увійшов суддя, що брав участь у засудженні Ю. Луценка, який сьогодні обіймає посаду Генерального прокурора. Свого часу це засудження і Парламентська Асамблея Ради Європи, і Європарламент назвали політично вмотивованим. Інший суддя з цієї ж колегії – це той, якого також було рекомендовано призначити на цю посаду, але він попросив відстрочити призначення у зв’язку з іншою резонансною справою.

Сам процес конкурсу, незважаючи на онлайн-трансляції співбесід, організовано недостатньо прозоро. Зокрема, ВККС всупереч закону не оприлюднила 48% досьє кандидатів, 68% рішень щодо підтвердження кандидатом здатності здійснювати правосуддя в касаційній інстанції і лише 30 рішень з понад ста за результатами розгляду висновків ГРД. Також не спостерігається кореляція між відкритою частиною конкурсу та його результатами. ВККС не була послідовною у застосуванні встановленої нею ж методології конкурсу. Під час психологічного тестування одним із параметрів оцінювання була лояльність.

З огляду на факти, які можуть свідчити про нечесність відбору, Центр політико-правових реформ закликав провести міжнародний аудит процесу відбору суддів нового Верховного Суду.

Антикорупційний суд: боротьба триває

Минулого року в Законі України «Про судоустрій і статус суддів» Парламент передбачив створення Вищого антикорупційного суду, але для його впровадження необхідно прийняти окремий закон. Ідея створення антикорупційного суду вийшла з громадського експертного середовища, згодом її підтримали Європейський Союз, Рада Європи, ОБСЄ, Міжнародний валютний фонд. Необхідність цього суду обґрунтовується неефективністю кримінального переслідування високопосадовців за корупцію, оскільки звичайні суди, які все ще залишаються нереформованими, зволікають розгляд справ про злочини, що розкриті Національним антикорупційним бюро.

Народні депутати ще в лютому цього року внесли законопроект «Про антикорупційні суди». Згідно з проектом, систему цих судів складають Вищий антикорупційний суд і Антикорупційна палата у складі нового Верховного Суду. До підсудності віднесено кримінальні справи про високопосадову корупцію, які розслідує Національне антикорупційне бюро. Законопроект передбачив створення окремої конкурсної комісії для відбору антикорупційних суддів – за участю фахівців, рекомендованих міжнародними організаціями і країнами, що надають Україні допомогу у подоланні корупції.

Президент вирішив відмовитися від створення окремого суду, натомість підтримав ідею запровадження антикорупційних палат в існуючих судах (втілена в іншому законопроекті). Однак це не вирішує проблему, оскільки діючі суди й так саботують розгляд справ, які передає до них Спеціалізована антикорупційна прокуратура.

Обидва законопроекти стали предметом розгляду Венеційської комісії у жовтні. Комісія підтримала ідею створення окремого антикорупційного суду в Україні. Також звернула увагу на доцільність участі представників міжнародних структур у відборі суддів до цього суду. Комісія запропонувала народним депутатам відкликати свій законопроект, а Президенту внести свій законопроект, який би відповідав її рекомендаціям і зміг консолідувати Парламент.

У тоді ж під Парламентом відбулися кількатисячні мітинги з вимогами відмовитися від депутатської недоторканності, змінити виборче законодавство та створити антикорупційний суд.

Після оцінки Венеційської комісії Президент підтримав створення антикорупційного суду, але переклав відповідальність на депутатські фракції у Парламенті, запропонувавши їм підготувати законопроект, який він готовий буде внести.

Прийнято масштабні зміни до процесуальних кодексів

У жовтні цього року Парламент законопроект «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів». По суті це широкомасштабна реформа судового процесу – зазначені три кодекси викладено в новій редакції, хоча концепція цих кодексів не зазнала особливих змін, за винятком оскарження судових рішень.

Зміни зумовлені потребою забезпечити перехід від чотирирівневої судової системи до трирівневої. Буде запроваджено новий інститут касації. Без цих змін не зможе розпочати роботу новий Верховний Суд. Також передбачені зміни щодо запровадження електронного правосуддя, спрощення судового процесу, запуску присудової медіації тощо.

Незадовго до голосування ці положення зазнали серйозної критики з боку громадськості через звуження прозорості судочинства. Так, законопроект містив положення, які давали можливість суду обмежити доступ до залів судових засідань за відсутності вільних місць, а також заборонити присутнім особам проводити відеозапис у відкритому судовому засіданні. Це розглядалося як наступ на здобутки українського суспільства за останні два роки. Під час остаточного голосування Парламент все-таки вилучив ці положення.

Водночас внесено зміни до Кримінального процесуального кодексу, які можуть паралізувати розслідування багатьох кримінальних справ та знижують змагальність кримінального судочинства. Так, зміни передбачили, що клопотання слідчих і прокурорів про арешт майна; затримання особи; особисте зобов’язання; застава; домашній арешт; тримання під вартою та ін. подаватимуться до суду, де зареєстрований орган розслідування як юридична особа. У поліції найнижчий рівень зареєстрованих територіальних органів – це обласні управління. Більшість слідчих поліції буде змушена постійно їздити до обласних центрів за десятки чи навіть сотні кілометрів і не розслідувати в цей час справи. Так само слідчі судді цих судів будуть завалені роботою і не зможуть своєчасно розглядати такі клопотання.

Також зміни передбачили, що лише суд зможе призначати судову експертизу. Це означає, що сторона захисту позбавляється свого змагального права самостійно залучати експертів, а сторона обвинувачення кожного разу буде змушена чекати на дозвіл суду, щоб провести необхідну експертизу, зокрема для встановлення причин смерті особи. При цьому монополію у здійсненні судових експертиз матимуть лише державні спеціалізовані установи. Це призведе до істотного звуження права на захист та конституційного принципу змагальності сторін.

Через це громадські організації закликали Президента ветувати закон. Органи розслідування, зокрема Національне антикорупційне бюро, також розкритикували зміни до цього Кодексу.

Юридична освіта: втрати і здобутки

У липні 2017 р. Уряд затвердив обсяги державного замовлення навчальним закладам на підготовку фахівців. Навчальні заклади МВС збільшать обсяг вступників на спеціальність «бакалавр права» до 2 969 бюджетних місць, а заклади Міністерства освіти і науки скоротять до 2 140 бюджетних місць. Іншими словами мілітаризовані навчальні заклади отримали більше державного замовлення на підготовку юристів, ніж класичні університети та інші заклади системи Міністерства освіти і науки.

Експерти назвали це черговою спробою зірвати реформу правничої освіти. У вишах МВС досі готують юристів, вимагаючи від абітурієнтів, які пройшли зовнішнє незалежне оцінювання, додатково пройти «творчий» конкурс «Майбутня професія – поліцейський». Натомість силові структури не мали би бути місцем роботи представників правничої професії – суддів, прокурорів, адвокатів, нотаріусів. На жаль, Уряд не дослухався до вимог експертів не замовляти підготовку юристів у вищих навчальних закладах силових структур.

Поряд з цим відбулася інша подія. Цього разу позитивна. У серпні проведено єдине вступне випробування з використанням зовнішнього незалежного оцінювання (ЗНО) для бакалаврів права, які виявили бажання навчатися на правничій магістратурі будь-якого вищого навчального закладу. Випробування складалося із тестів з права, загальних навчальних правничих компетентностей та іноземної мови.

Запровадження єдиного вступного випробування для вступу на правничу магістратуру зумовлено необхідністю подолання корупції при відборі в магістратуру, створення справедливих і рівних умов доступу до здобуття юридичної професії, підвищення якості юридичної освіти. За рік перед тим технологію відбору в магістратуру за допомогою ЗНО успішно апробовано на базі 9-ти навчальних закладів, які погодилися взяти участь в експерименті.

За результатами випробування вибув з конкурсу майже кожен четвертий абітурієнт. Найгірші результати показали випускники бакалаврату аграрних, правоохоронних (передусім системи МВС) та приватних навчальних закладів. Абітурієнти, які успішно пройшли випробування і отримали високий бал, здобули більше шансів потрапити в обраний ними навчальний заклад і навчатися за рахунок держави.

Рівень довіри до такого механізму, за оцінками експертів, дуже високий. Очікується, що з часом єдиний іспит з використанням ЗНО буде запроваджено також для атестації випускників магістратури.

У вересні-жовтні на розгляд Парламенту внесено два законопроекти про юридичну освіту і юридичну професію. Перший до професії правника відносить суддю, адвоката, прокурора і нотаріуса, обов’язковою умовою допуску до неї визначає складання єдиного державного кваліфікаційного іспиту після здобуття ступеню магістра права. Також встановлюються високі вимоги до вищих навчальних закладів, які готують юристів. Юридичну освіту не  надаватимуть відомчі навчальні заклади (МВС, фіскальної, пенітенціарної служби тощо). Другий було внесено як альтернативний, щоб залишити в системі юридичної освіти все як є сьогодні.

Чого очікувати далі?

На жаль, на перехідному етапі формальна реалізація європейських рекомендацій щодо запровадження судової ради (у складі якої має бути більшість суддів, обраних суддями), призводять до консервації старої судової системи з усіма її недоліками (кругова порука, слідування вказівкам голови суду, інші прояви корупції). Таким органам складно стати агентами змін.

Виглядає, що сформований ВККС і ВРП Верховний Суд не викликає великих суспільних очікувань. З іншого боку, це його перевага – немає завищених очікувань, не буде й розчарувань. Водночас меншість у його складі (здебільшого судді, які вийшли не з судової системи) за умови проактивності має шанс провести поступові зміни на краще.

Триватиме робота над оновленням суддівського корпусу. Почнеться кваліфікаційне оцінювання діючих суддів (передусім суддів, яких раніше призначили на п’ять років і цей термін закінчився, суддів апеляційних судів) з метою перевірки їх відповідності посаді судді. Низька планка щодо доброчесності, які виставила ВККС під час конкурсу до Верховного Суду, не дає можливості сподіватися, що це кваліфікаційне оцінювання приведе до необхідних звільнень з посади судді.

У судах спостерігається кадровий голод, – деякі з них взагалі залишилися без повноважних суддів, приблизно третя частина судів укомплектована суддями менш як наполовину. Частково цей голод виник внаслідок запровадження процедури кваліфікаційного оцінювання всіх суддів, що стимулювало багатьох суддів звільнитися, не очікуючи його проходження.

Оголошено конкурс на 600 прогнозованих вакансій. У жовтні ВККС провела відбірковий іспит для 4 128 кандидатів у судді місцевих судів. 700 найуспішніших кандидатів пройдуть спеціальну підготовку до роботи на посаду судді і для допуску до професії повинні скласти ще один іспит. Поряд з добором нових суддів можна очікувати й укрупнення судів на місцевому рівні.

Також оголошено конкурс у новий суд – Вищий суд з питань інтелектувальної власності. Хоч у ньому немає такої нагальної потреби, як в антикорупційному суді, але вочевидь, що він почне працювати раніше.

Щодо запровадження антикорупційного суду, то політичну владу можуть влаштувати два сценарії – або зволікати з його створенням, або ж сформувати його у такий спосіб, щоб мати контроль над цим судом. Цьому можуть запобігти лише тиск та залученість до процесу громадськості і міжнародних партнерів.

Правила кримінального процесу потребують подальших змін – і для виправлення помилок, і для запровадження повноцінного суду присяжних. Також потрібно вилучити з компетенції адміністративних судів невластиві їхній природі справи «влада проти особи».

Щодо юридичної освіти, то боротьба за її реформу триватиме між тими, хто розуміє важливість її якості для підготовки майбутніх правників, і представниками існуючої системи, які розглядають її як спосіб заробляння грошей.

На жаль, можливості для проведення швидких та, головне, ефективних змін у системі судівництва на користь українського суспільства втрачено, попри непогану конституційну основу. На цьому етапі можна розраховувати лише на еволюційний поступ й очікувати відкриття нового вікна можливостей.

 

Роман Куйбіда,

заступник голови правління Центру політико правових реформ,

член Громадської ради доброчесності, 

спеціально для "Ukraine-Analysen" Дослідницького центру східноєвропейських студій Бременського університету (ФРН)