Відбувся Національний круглий стіл щодо нагляду за законністю рішень органів місцевого самоврядування

13 серпня в Києві відбувся Національний круглий стіл «Нагляд за законністю рішень органів місцевого самоврядування: кращі практики і перспективи законодавчого регулювання в Україні», який організували Коаліція Реанімаційний Пакет Реформ разом із Центром політико-правових реформ у межах проєкту USAID «ГОВЕРЛА».

Під час заходу відбулося обговорення проєкту закону про внесення змін до Закону України «Про місцеві державні адміністрації» та деяких інших законодавчих актів України щодо реформування територіальної організації виконавчої влади в Україні (законопроєкт № 4298). До участі долучилися представники органів державної влади, асоціацій органів місцевого самоврядування, експерти громадянського суспільства.

У першій частині круглого столу Ігор Коліушко, голова правління Центру політико-правових реформ, координатор експертної групи, та Анатолій Заєць, доктор юридичних наук, професор, член експертної групи, представили попередні результати дослідження.

За словами Анатолія Зайця, Україна — єдина європейська держава, у якій відсутній інституційний адміністративний нагляд (нагляд за законністю в діяльності органів місцевого самоврядування). Закони «Про місцеве самоврядування в Україні», «Про місцеві державні адміністрації» та галузеві закони не містять детально виписаних процедур здійснення нагляду за законністю діяльності ОМС та адміністративного нагляду загалом.

Ігор Коліушко у своєму виступі зазначив, що законопроєкт № 4298 про місцеві державні адміністрації має дуже довгу історію: «В рамках розвитку реформи місцевого самоврядування відповідно до Концепції 2014 року цей Закон мав шанси досить швидко бути ухваленим ще у 2021 році. В силу певних, вочевидь політичних, причин робота над ним була зупинена, його почали переписувати то в один бік, то в інший, у результаті на сьогодні його історія нараховує щонайменше чотири різні редакції».

Ухвалення законопроєкту № 4298 є однією з вимог Європейської комісії до України в контексті європейської інтеграції, а також документу під назвою Ukraine Facility, тобто завдання, яке Україна взяла на себе для реалізації фінансової допомоги, що надається Європейським Союзом. Водночас щодо змісту зазначеного законопроєкту продовжують точитися дискусії.

За словами пана Ігоря, досягненням останньої редакції законопроєкту № 4298 є те, що в ньому відновили статус державних службовців для голів МДА та їхніх заступників. Проте при цьому появилися нові проблемні положення. У своєму виступі Голова правління ЦППР зупинився на шести таких недоліках.

1. Згідно з Концепцією реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади перед Україною стоїть завдання перетворити місцеві державні адміністрації в органи так званого «префекторального» типу. Це означає у європейському контексті, що ці органи не повинні бути безпосередньо відповідальні за реалізацію державної політики — виконання програм, завдань, надання послуг тощо. Вони існують у системі зворотного зв’язку. Тому всі повноваження щодо реалізації державної політики мають бути в територіальних підрозділів центральних органів виконавчої влади, а місцеві державні адміністрації повинні здійснювати координацію територіальних структур ЦОВВ і нагляд за законністю в їхній діяльності.

Друге завдання органів префекторального типу — це нагляд за законністю в діяльності ОМС. Він може бути ширший, вужчий, в даному випадку законопроєкт № 4298 звужує цю функцію до нагляду за законністю актів, що в сьогоднішніх умовах є правильним.

Конституція України змушує мати в Законі третю групу повноважень — це виконання окремих повноважень місцевого самоврядування, які делегуються місцевим державним адміністраціям відповідними районними та обласними радами.

На сьогодні в редакції законопроєкту ці повноваження суттєво розширені: вони доповнені тринадцятьма статтями з чинного Закону «Про місцеві державні адміністрації» з так званими галузевими повноваженнями. «У цій частині, на наш погляд, здійснений відхід від завдання перейти до органів префекторального типу», — зазначив пан Ігор.

2. Закон «Про місцеві державні адміністрації» буде значною мірою визначати регіональну політику в Україні — як буде функціонувати держава в регіональній політиці, як будуть функціонувати самі регіони. Звісно цей Закон не дає відповіді на всі питання, але він надзвичайно важливий сукупно з трьома-чотирма законами, які будуть у комплексі визначати державну регіональну політику загалом.

З цього погляду викликають певну стурбованість тенденції, які з’явилися в останній редакції законопроєкту, спрямовані на концентрацію всіх повноважень на рівні обласних державних адміністрацій.

«На наше переконання, така концентрація повноважень на обласному рівні становить суттєві загрози в майбутньому для регіонального розвитку в Україні. Баланс повноважень між обласними державними адміністраціями й районними державними адміністраціями повинен полягати в тому, що між ними мають бути розмежовані повноваження. Кожен із них повинен виконувати свої функції й бути напряму відповідальний перед Кабінетом міністрів у здійсненні цих повноважень, і Кабінет міністрів із різних питань повинен напряму взаємодіяти як із РДА, так і з ОДА залежно від того, яке це питання. У цій частині хотілося б, щоб законопроєкт № 4298 був доопрацьований», — зауважив експерт.

3. З одного боку, в законопроєкті повернули первісну процедуру призначення на посади голів місцевих державних адміністрацій, але при цьому залишилися окремі речі, які, на переконання пана Ігоря, суперечать Конституції України. Це, наприклад, обов’язок Кабінету міністрів подавати Президенту три кандидатури на посаду голови МДА, при тому, що в Конституції України чітко записана норма — голови МДА призначаються Президентом за поданням Кабінету міністрів, тобто це означає, що готується подання й воно підписується або не підписується з якихось мотивів.

Є ще низка дискусійних положень, пов’язаних із тим, хто має проводити конкурси на посади, наприклад, заступників голів ОДА. Свого часу була пропозиція створити окрему Комісію для призначення на посади державних службовців у МДА саме для того, щоб своїм існуванням і відповідним складом, де мають бути призначені представники різних напрямків із Кабінету міністрів, замінити процедуру погодження призначення заступників голів МДА в Кабінеті міністрів, оскільки вона суперечить процедурам конкурсного відбору на посади державної служби. Сьогодні відійшли від цієї ідеї.

«Тому, на наш погляд, процедури призначення й відповідні норми, а це три-чотири статті, треба ще ретельно обговорити й вивірити з точки зору принципів державної служби, положень Конституції України й потреб місцевих державних адміністрацій», — наголосив Ігор Борисович.

4. У законодавстві про ЦОВВ, в іншому законодавстві є поняття «апарату» — це сукупність усіх структурних підрозділів, які забезпечують функціонування органу. Водночас у 2023 році в законопроєкті № 4298 термін «апарат» визначили як те, що в ЦОВВ визначається як «секретаріат», тобто сукупність «обслуговуючих» структурних підрозділів, і це лише один зі структурних підрозділів у структурі МДА.

Щоб розвантажити голову МДА від багатьох другорядних функцій якраз і пропонувалося частину цих повноважень перекласти на керівника апарату, але при цьому йшлося про керівника всього апарату, а не одного структурного підрозділу.

5. Наразі всі посилаються на те, що в умовах воєнного стану не можна радикально звузити, переглянути повноваження, які здійснює МДА. Тоді ці повноваження треба виписувати в перехідних положеннях Закону як тимчасові норми, а не в основному тілі. І вони мали б припинити своє існування після припинення воєнного стану.

6. Хоча голови МДА та їхні заступники в Законі визнані державними службовцями — по всьому тексту Закону, особливо в другій його частині, продовжує фігурувати така конструкція: «голови місцевих державних адміністрацій, їхні заступники, державні службовці місцевої державної адміністрації». Вочевидь вона залишилася з тієї редакції, коли голови МДА не були державними службовцями.

Підсумовуючи, Ігор Коліушко висловив сподівання, що зазначені напрями, які були виявлені експертами в ході аналізу, будуть вдосконалені.

У другій частині круглого столу відбулася загальна дискусія. Її модератор, Віталій Безгін, Голова підкомітету з питань адміністративно-територіального устрою Комітету Верховної Ради України з питань організації державної влади, місцевого самоврядування, регіонального розвитку та містобудування, запевнив, що нагляд буде впроваджено й він є предметом перемовин винятково між українською владою та владою Європейського Союзу, тому що це зобов’язання України, у яких є чіткий дедлайн ухвалення — не пізніше І кварталу 2025 року.

Переглянути відеозапис круглого столу можна за посиланням.

Цей захід організовується Коаліцією Реанімаційний Пакет Реформ у співпраці із Центром політико-правових реформ в рамках Проєкту «Підтримка законодавчої бази та політичного діалогу щодо національного нагляду», та став можливим завдяки Агентству США з міжнародного розвитку (USAID) та щирій підтримці американського народу через Проєкт USAID «ГОВЕРЛА». Зміст цього заходу не обов’язково відображає погляди USAID та Уряду США.

Чи була ця стаття корисна?