Венеційська комісія позитивно оцінила ініціативу народних депутатів щодо конституційної процедури

22 березня Європейська комісія “За демократію через право” (Венеційська комісія) оприлюднила Висновок CDL-AD(2021)006-e щодо законопроєкту про конституційну процедуру (реєстр. № 4533) та альтернативного законопроєкту про процедуру розгляду справ і виконання рішень Конституційного Суду України (реєстр. № 4533-1), схвалений на 126-ому пленарному засіданні Комісії (19-20 березня 2021 року, онлайн). Висновок був наданий за запитом Голови Верховної Ради України (лист від 26 січня 2021 року).

•  запровадження автоматизованої системи документообігу КСУ (пункти 27-31);
•  вдосконалення процесу взаємодії КСУ та громадян щодо подачі конституційних скарг до КСУ (пункти 32-22);
•  деталізацію законодавчих правил щодо відводу та самовідводу суддів КСУ (пункти 34-36, 39); 
•  імплементація принципу non ultra petita, відповідно до якого КСУ не може виходити за межі питань, піднятих у конституційному провадженні (пункт 40);
•  впорядкування підстав та процедури притягнення суддів до дисциплінарної відповідальності, а також визначення суб’єктів ініціювання такого провадження відповідно до попередніх рекомендацій Комісії (пункти 41-43, 48);
•  імплементацію попередніх рекомендацій Комісії щодо зміни порядку визнання актів (їх окремих положень) неконституційними сенатом КСУ (пункти 53-55);
•  визнання законопроєктом необхідності додаткової регламентації окремих процедурних питань діяльності КСУ на рівні актів самого КСУ (пункт 56);
•  вимоги щодо удосконалення мотивування рішень КСУ (пункти 71-74).

Також Венеційська комісія привітала відкликання Президентом України законопроєкту № 4288 щодо припинення повноважень усіх суддів КСУ, який був внесений 29 жовтня 2020 року.

Однак, проводячи аналіз законопроєктів № 4533 і 4533-1, Венеційська комісія все-таки звернула увагу на те, що жоден з документів не пропонує:

•  вдосконалення процедури призначення суддів КСУ через запровадження конкурсного відбору та створення спеціальної незалежної інституції для цього (пункти 20-22), — а саме на цьому  Комісія наголошувала у своєму попередньому Висновку CDL-AD(2020)039 щодо реформи КСУ. Венеційська комісія повторила рекомендацію, висловлену раніше, щодо необхідності заповнення вакантних місць в КСУ лише після вдосконалення конкурсної процедури призначення суддів, що можливо на законодавчому рівні без внесення будь-яких змін до Конституції України (пункти 25-26);
•  можливості перегляду уже ухваленого рішення КСУ, якщо суддя, що голосував за таке рішення, є обвинуваченим у кримінальні справі за вчинення корупційного діяння у зв’язку з ухваленням такого рішення (пункти 51-52).

Крім того, Венеційська комісія негативно оцінила:

•  скасування заборони для осіб, які мають представницький мандат, щодо призначення суддею КСУ, на думку Комісії, порушує вимогу щодо політичної нейтральності суддів КСУ (пункти 23-26);
•  можливість ініціювання главою держави дисциплінарного провадження щодо суддів КСУ (пункти 44-45);  
•  відсутність градації санкцій щодо суддів КСУ в межах дисциплінарного провадження (наприклад, попередження, зменшення заробітної плати тощо), оскільки звільнення судді залишається єдиною санкцію, яку можна застосувати (пункт 47);
•  положення щодо припинення дисциплінарного провадження в разі бездіяльності КСУ, якщо Суд не ухвалює постанову протягом шести місяців після одержання відповідного клопотання, може легко призвести до блокування будь-яких спроб притягнення суддів КСУ до дисциплінарної відповідальності (пункт 50);
•  збільшення кількості голосів суддів для ухвалення рішення може спричинити блокування роботи Великої палати та сенатів КСУ. Комісія вважає, що такі заходи не варто вживати в той час, коли є вакантні місця в КСУ протягом тривалого часу. Зважаючи на те, що в Україні існує специфічна ситуація з КСУ, звісно, тимчасове підвищення такої вимоги можливе, однак, остаточна зміна вимоги до кількості голосів може бути виправданим лише після впровадження нової системи конкурсного відбору суддів (пункти 61-62). 

Також Венеційська комісія рекомендувала:

•  вдосконалити положення статті 15 законопроєкту № 4533 щодо відводу (самовідводу) суддів, оскільки ці положення можуть бути інтерпретовані як абсолютна неможливість висловлення суддею КСУ своєї академічної чи професійної позиції у сфері права навіть поза межами питань конкретної справи (пункт 37);
•  імплементувати пропозицію альтернативного законопроєкту № 4533-1 щодо надання повноважень НАЗК ініціювати в межах своїх повноважень дисциплінарні провадження щодо суддів КСУ (пункт 45);
•  доцільно передбачити вимогу простої більшості голосів суддів КСУ для притягнення до дисциплінарної відповідальності за проступки, крім випадків звільнення судді КСУ (пункт 49);  
•  у справах про дисциплінарну відповідальність суддів КСУ Суд повинен ухвалити відповідне рішення протягом шести місяців, а бездіяльність Суду повинна бути підставою для автоматичного закінчення провадження (пункт 50);
•  задля процедурної економії конституційні провадження у справах про конституційні скарги мають передаватися з сенату на розгляд Великої палати лише на вимогу Президента чи Парламенту (пункти 53-55)[1];
•  доцільно передбачити, що внутрішні акти КСУ мають обов’язково відповідати закону (пункт 56);
•  для регулювання питання кількості голосів щодо ухвалення рішення КСУ доцільно використовувати пропорційний (від фактичної кількості суддів), а не фіксований (від 18 суддів) підхід (пункт 62);
•  не вводити в законодавство України поняття “конституційна доктрина”, якщо його визначення у статті 3 законопроєкту № 4533 залишатиметься суперечливим та незрозумілим. Питання застосування та тлумачення цього поняття мало б більше стосуватися КСУ (пункти 64-66);
•  доцільно передбачити можливість для КСУ активно звертатися за міжнародними amicus curiae висновками (наприклад, від Венеційської комісії) (пункт 70);
•  бланкетні норми, що містяться в статтях 7, 9, 18, 42 і 65 законопроєкту № 4533 про “відповідальність, передбачену законом”, мають містити чіткі відсилання на відповідні акти (пункт 75);
•  термін “особи” у статті 25 законопроєкту № 4533 має бути більш зрозумілим, оскільки не ясно, які саме, наприклад, юридичні особи маються тут на увазі (пункт 76);
•  крім окремих розбіжних думок (dissenting opinions), доцільно передбачити окремі збіжні думки (concurring opinions) (пункт 77);
•  якщо законопроєкт № 4533 буде ухвалений, необхідно переконатися, що всі процедурні норми з чинного Закону України “Про Конституційний Суд України” точно перенесені в новий закон про конституційну процедуру для уникнення колізій у майбутньому (пункт 78).

Таким чином, незважаючи на свої окремі недоліки, законопроєкт № 4533 може принести багато позитивних змін в поточну організацію та діяльність КСУ. Крім того, Венеційська комісія вважає, що КСУ теж має висловити свою думку щодо остаточної редакції цього законопроєкту.

[1] Імплементація цієї рекомендації неможлива без внесення змін до Конституції України.