Що вас цікавить?

Венеційська комісія позитивно оцінила ініціативу народних депутатів щодо конституційної процедури

05.04.2021
Конституціоналізм /
Конституційний Суд

В цілому, Комісія привітала численні пропозиції щодо вдосконалення конституційного провадження, які мають на меті зробити діяльність КСУ більш відкритою (транспарентною) та зрозумілою для суспільства


22 березня Європейська комісія “За демократію через право” (Венеційська комісія) оприлюднила Висновок CDL-AD(2021)006-e щодо законопроєкту про конституційну процедуру (реєстр. № 4533) та альтернативного законопроєкту про процедуру розгляду справ і виконання рішень Конституційного Суду України (реєстр. № 4533-1), схвалений на 126-ому пленарному засіданні Комісії (19-20 березня 2021 року, онлайн). Висновок був наданий за запитом Голови Верховної Ради України (лист від 26 січня 2021 року).

В цілому, Комісія привітала численні пропозиції щодо вдосконалення конституційного провадження, які мають на меті зробити діяльність КСУ більш відкритою (транспарентною) та зрозумілою для суспільства, зокрема:

  •  запровадження автоматизованої системи документообігу КСУ (пункти 27-31);
  •  вдосконалення процесу взаємодії КСУ та громадян щодо подачі конституційних скарг до КСУ (пункти 32-22);
  •  деталізацію законодавчих правил щодо відводу та самовідводу суддів КСУ (пункти 34-36, 39); 
  •  імплементація принципу non ultra petita, відповідно до якого КСУ не може виходити за межі питань, піднятих у конституційному провадженні (пункт 40);
  •  впорядкування підстав та процедури притягнення суддів до дисциплінарної відповідальності, а також визначення суб’єктів ініціювання такого провадження відповідно до попередніх рекомендацій Комісії (пункти 41-43, 48);
  •  імплементацію попередніх рекомендацій Комісії щодо зміни порядку визнання актів (їх окремих положень) неконституційними сенатом КСУ (пункти 53-55);
  •  визнання законопроєктом необхідності додаткової регламентації окремих процедурних питань діяльності КСУ на рівні актів самого КСУ (пункт 56);
  •  вимоги щодо удосконалення мотивування рішень КСУ (пункти 71-74).

Також Венеційська комісія привітала відкликання Президентом України законопроєкту № 4288 щодо припинення повноважень усіх суддів КСУ, який був внесений 29 жовтня 2020 року.
Однак, проводячи аналіз законопроєктів № 4533 і 4533-1, Венеційська комісія все-таки звернула увагу на те, що жоден з документів не пропонує:

  •  вдосконалення процедури призначення суддів КСУ через запровадження конкурсного відбору та створення спеціальної незалежної інституції для цього (пункти 20-22), — а саме на цьому  Комісія наголошувала у своєму попередньому Висновку CDL-AD(2020)039 щодо реформи КСУ. Венеційська комісія повторила рекомендацію, висловлену раніше, щодо необхідності заповнення вакантних місць в КСУ лише після вдосконалення конкурсної процедури призначення суддів, що можливо на законодавчому рівні без внесення будь-яких змін до Конституції України (пункти 25-26);
  •  можливості перегляду уже ухваленого рішення КСУ, якщо суддя, що голосував за таке рішення, є обвинуваченим у кримінальні справі за вчинення корупційного діяння у зв’язку з ухваленням такого рішення (пункти 51-52).

Крім того, Венеційська комісія негативно оцінила:

  •  скасування заборони для осіб, які мають представницький мандат, щодо призначення суддею КСУ, на думку Комісії, порушує вимогу щодо політичної нейтральності суддів КСУ (пункти 23-26);
  •  можливість ініціювання главою держави дисциплінарного провадження щодо суддів КСУ (пункти 44-45);  
  •  відсутність градації санкцій щодо суддів КСУ в межах дисциплінарного провадження (наприклад, попередження, зменшення заробітної плати тощо), оскільки звільнення судді залишається єдиною санкцію, яку можна застосувати (пункт 47);
  •  положення щодо припинення дисциплінарного провадження в разі бездіяльності КСУ, якщо Суд не ухвалює постанову протягом шести місяців після одержання відповідного клопотання, може легко призвести до блокування будь-яких спроб притягнення суддів КСУ до дисциплінарної відповідальності (пункт 50);
  •  збільшення кількості голосів суддів для ухвалення рішення може спричинити блокування роботи Великої палати та сенатів КСУ. Комісія вважає, що такі заходи не варто вживати в той час, коли є вакантні місця в КСУ протягом тривалого часу. Зважаючи на те, що в Україні існує специфічна ситуація з КСУ, звісно, тимчасове підвищення такої вимоги можливе, однак, остаточна зміна вимоги до кількості голосів може бути виправданим лише після впровадження нової системи конкурсного відбору суддів (пункти 61-62). 

Також Венеційська комісія рекомендувала:

  •  вдосконалити положення статті 15 законопроєкту № 4533 щодо відводу (самовідводу) суддів, оскільки ці положення можуть бути інтерпретовані як абсолютна неможливість висловлення суддею КСУ своєї академічної чи професійної позиції у сфері права навіть поза межами питань конкретної справи (пункт 37);
  •  імплементувати пропозицію альтернативного законопроєкту № 4533-1 щодо надання повноважень НАЗК ініціювати в межах своїх повноважень дисциплінарні провадження щодо суддів КСУ (пункт 45);
  •  доцільно передбачити вимогу простої більшості голосів суддів КСУ для притягнення до дисциплінарної відповідальності за проступки, крім випадків звільнення судді КСУ (пункт 49);  
  •  у справах про дисциплінарну відповідальність суддів КСУ Суд повинен ухвалити відповідне рішення протягом шести місяців, а бездіяльність Суду повинна бути підставою для автоматичного закінчення провадження (пункт 50);
  •  задля процедурної економії конституційні провадження у справах про конституційні скарги мають передаватися з сенату на розгляд Великої палати лише на вимогу Президента чи Парламенту (пункти 53-55)[1];
  •  доцільно передбачити, що внутрішні акти КСУ мають обов’язково відповідати закону (пункт 56);
  •  для регулювання питання кількості голосів щодо ухвалення рішення КСУ доцільно використовувати пропорційний (від фактичної кількості суддів), а не фіксований (від 18 суддів) підхід (пункт 62);
  •  не вводити в законодавство України поняття “конституційна доктрина”, якщо його визначення у статті 3 законопроєкту № 4533 залишатиметься суперечливим та незрозумілим. Питання застосування та тлумачення цього поняття мало б більше стосуватися КСУ (пункти 64-66);
  •  доцільно передбачити можливість для КСУ активно звертатися за міжнародними amicus curiae висновками (наприклад, від Венеційської комісії) (пункт 70);
  •  бланкетні норми, що містяться в статтях 7, 9, 18, 42 і 65 законопроєкту № 4533 про “відповідальність, передбачену законом”, мають містити чіткі відсилання на відповідні акти (пункт 75);
  •  термін “особи” у статті 25 законопроєкту № 4533 має бути більш зрозумілим, оскільки не ясно, які саме, наприклад, юридичні особи маються тут на увазі (пункт 76);
  •  крім окремих розбіжних думок (dissenting opinions), доцільно передбачити окремі збіжні думки (concurring opinions) (пункт 77);
  •  якщо законопроєкт № 4533 буде ухвалений, необхідно переконатися, що всі процедурні норми з чинного Закону України “Про Конституційний Суд України” точно перенесені в новий закон про конституційну процедуру для уникнення колізій у майбутньому (пункт 78).

Таким чином, незважаючи на свої окремі недоліки, законопроєкт № 4533 може принести багато позитивних змін в поточну організацію та діяльність КСУ. Крім того, Венеційська комісія вважає, що КСУ теж має висловити свою думку щодо остаточної редакції цього законопроєкту.


[1] Імплементація цієї рекомендації неможлива без внесення змін до Конституції України.