Україна: Стратегія Реформ

19-21 липня відбулася міжнародна практична конференція «Україна: Стратегія Реформ». Кабінет Міністрів та Адміністрація Президента України у співпраці з Міжнародним фондом «Відродження» провели цю міжнародну практичну конференцію з метою започаткувати ефективний механізм взаємодії влади, громадського суспільства та міжнародних донорів задля впровадження життєво важливих для України реформ.

Наводимо вам деякі матеріали конференції, які готувалися експертами Центру політико-правових реформ.

 

Виклики та можливості для адміністративної реформи в Україні

Ігор Коліушко,

Голова правління Центру політико-правових реформ

 

Українській системі урядування, яка стихійно виросла з пострадянських владних структур, притаманно цілий ряд проблем:

1. Публічна адміністрація спрямована на обслуговування політичних лідерів та приватних бізнес інтересів, а не на виконання законів та служіння суспільним інтересам. Влада, розглядається багатьма як один з видів діяльності для особистого збагачення.
2. Надмірна централізація влади, місцеве самоврядування слабке і залежне від виконавчої влади, регіональне самоврядування відсутнє взагалі як інститут.
3. Політика та адміністрування не розмежовані повною мірою ні функціонально, ні інституційно, ні кадрово. Немає належного інституційного забезпечення для аналізу та вироблення державної політики, для боротьби з корупцією, для євроінтеграції та багатьох галузевих реформ.
4. Державна служба непрофесійна, низько оплачувана, корумпована і політично залежна.
5. Податкова і бюджетна системи спрямовані виключно на перерозподіл фінансових ресурсів, а не на регулювання суспільних відносин та стимулювання ефективності.
6. Адміністративні процедури дуже поверхово врегульовані законом, непрозорі, бюрократичні.
7. Відсутність на практиці керування верховенством права. Залежні, некваліфіковані та корумповані суди.

Така система публічної влади не спроможна втілювати реформи, забезпечити розвиток країни та зростання добробуту громадян.

Напрямки реформування публічної адміністрації, яких гостро потребує Україна для наближення до стандартів належного урядування:

1. Провести адміністративно-територіальну реформу та децентралізувати владні повноваження і фінанси.
2. Розмежувати політичні та адміністративні функції, а відтак – інституції та посади в системі органів виконавчої влади.
3. Визначити місію кожного міністерства, скоротити та реструктуризувати їхні апарати,  налагодити їхню діяльність на засадах аналізу політики.
4. Вдосконалити процедури підготовки, узгодження та прийняття урядових рішень.
5. Скоротити кількість адміністративних функцій державної виконавчої влади, враховуючи децентралізацію, усунути поєднання в одних органах функцій, які мають конфлікт інтересів.
6. Створити патріотичну, професійну та політично нейтральну державну службу, скоротивши її чисельність та суттєво підвищивши рівень оплати праці.
7. Створити систему протидії корупції.
8. Створити систему підготовки кадрів для державної служби та підвищення їх кваліфікації.
9. Посилити якість та глибину правового регулювання адміністративних процедур.
10. Прискорити розвиток і впровадження електронного урядування.
11. Реформувати систему бюджетування в діяльності виконавчої влади.
12. Забезпечити ефективну діяльність на засадах верховенства права Конституційного Суду та адміністративних судів.

Складність впровадження адміністративної реформи полягає в необхідності за короткий проміжок часу здійснити зміни законодавства, реорганізувати інституції, посилити кадровий потенціал і зменшити корупцію, бо тільки всі ці заходи разом взяті можуть забезпечити видимий прогрес в державному урядуванні.

Теперішні можливості України пов’язані з особливим постмайданним станом великої частини суспільства та геополітичним значенням нашої країни в світі. Це виражається у таких тенденціях:

1. Визначеність вектора геополітичної орієнтації України – європейська інтеграція.
2. Майдан сформулював вимоги служіння влади суспільству, мінімізації корупції, прозорості влади та мобілізував готовність громадян її контролювати.
3. Московська агресія консолідувала українську політичну націю, пробудила розуміння необхідності на державних посадах патріотизму та служіння національним інтересам.
4. За попередні 10-15 років напрацьовані концептуальні та законодавчі матеріали для проведення всього комплексу адміністративних реформ, наявні носії знань для їх впровадження в життя.
5. Психологічна готовність значної частини суспільства до радикальних змін з метою впровадження реформ і досягнення можливостей для зростання.
6. Готовність Європейської Унії, багатьох її країн, США, міжнародних фінансових та експертних інституцій підтримувати реформи в Україні фінансово, експертно-аналітично, твінінгом тощо.

Разом з цим поточна ситуація в Україні характеризується і численними ризиками та загрозами:

1. Відсутність у політичної верхівки країни заздалегідь продуманого та узгодженого стратегічного плану розвитку України.
2. Зневага політиків до інтелекту, недооцінка впливу громадської думки та переоцінка впливу менеджменту і зарубіжної допомоги на успішність реформування.
3. Необхідність ведення воєнних дій та порятунку від соціально-економічної кризи відволікає від реформування публічної адміністрації.
4. Збереження при владі людей для яких влада це бізнес, не обов’язково з метою самозбагачення, але точно для самозбереження та самовідтворення.
5. Низький рівень зарплат публічних службовців, високий рівень корупції, велика плинність кадрів у всій публічній адміністрації.
6. Нестача фінансових ресурсів на реформування адміністративної системи.
7. Загроза значної політичної нестабільності та соціальних бунтів уже через кілька місяців.
8. Відсутність адекватної і в достатній кількості освіти у сфері права та публічного управління.

Виходячи з цього, має бути підготовлений і реалізований план короткострокових заходів (кілька місяців), які насамперед, зроблять подальшу адміністративну реформу невідворотною та створять внутрішні мотивації та механізми для її подальшого розвитку і впровадження.

При цьому чимало можливостей уже безповоротно упущено через неправильні підходи до процесу формування Уряду в березні 2014 року (варто було створювати технічний уряд реформаторів, а не міжпартійний розподіл посад) та нереалізацією в той момент радикальних структурних реорганізацій (зокрема ліквідація деяких органів виконавчої влади та створення замість них нових на принципово інших засадах).

Елементами такого плану мають бути:

1. Схвалення нової Концепції адміністративної реформи.
2. Внесення змін у Конституцію України щодо децентралізації, порядку формування Уряду, системи органів виконавчої влади та державної служби.
3. Внесення змін до законів України про Кабінет Міністрів, про центральні органи виконавчої влади та деякі пов’язані з ними закони.
4. Прийняття в новій редакції Закону про державну службу.
5. Реорганізація системи органів виконавчої влади.
6. Інституційне забезпечення реалізації політики європейської інтеграції.
7. Прийняття Адміністративно-процедурного кодексу.
8. Створення Антикорупційного бюро розслідувань та системи протидії корупції в органах виконавчої влади.
9. Ухвалення Концепції розвитку електронного урядування.
10. Запуск примусового навчання державних службовців аналізу політики (в апаратах міністерств) і стандартам адміністративних процедур (в інших органах виконавчої влади).

Цей перелік не включає завдань, пов’язаних з реформуванням місцевого самоврядування та судової влади, які повинні вирішуватися паралельно іншими робочими групами чи органами.

Для початку реалізації адміністративної реформи в Україні необхідно всього дві умови:

1. Політична воля вищих керівників держави – Президента і Прем’єр-міністра.
2. Створення робочого органу з впровадження адміністративної реформи на чолі з віце-прем’єр-міністром України з питань адміністративної реформи із залученням до його складу повноважних представників усіх ключових органів державної влади та незалежних науковців і експертів, у тому числі іноземних.

 

 

Ключові виклики у сфері правосуддя в Україні

 

Роман Куйбіда,

заступник голови правління

Центру політико-правових реформ

 

Судова система України після повалення режиму Януковича не зазнала суттєвих змін, незважаючи на те, що вона була ключовим його інструментом для узурпації влади.

Такій узурпації влади сприяли:

• кулуарне переведення суддів, у тому числі до судів вищого рівня;
• призначення на адміністративні посади в судах цілком лояльних до влади суддів,
• вибіркове застосування до суддів механізмів дисциплінарної відповідальності.

Усе це відбувалося за допомогою контрольованих режимом Януковича Вищої ради юстиції, Вищої кваліфікаційної комісії суддів та органів суддівського самоврядування.

 

1. Низький рівень довіри до судової влади

Довіра до судової влади залишається на вкрай низькому внаслідок залежності суддів, враження судової системи корупцією, безкарності суддів, а також відсутності будь-яких позитивних сигналів з боку політичної влади і самих суддів щодо необхідності судової реформи.

Незважаючи на величезний суспільний запит, Верховна Рада у нинішньому її складі, а так само і суддівський корпус не демонструють бажання кардинально реформувати судову систему. Стан залежності є цілком комфортним для суддів, оскільки вони відчувають себе захищеними з боку політичної влади. Водночас після подій на Київському Майдані громадські активісти досить активно почали тиснути на суддів за допомогою пікетів, заявлення вимог до суддів тощо. Це змушує суддів знову звертатися за покровительством до Президента, хоч формально він не має конституційних повноважень реагувати на такі речі.

 

2. Невідповідність судової системи європейським стандартам

Понад 60 рекомендацій і вимог органів Ради Європи залишаються нереалізованими. Ключовими рекомендаціями є:

•  усунути політичні органи, передусім парламент, від формування суддівського корпусу;
• сформувати органи з більшістю у їх складі суддів, які були б обрані суддями, і які б відповідали за добір суддів і притягнення їх до відповідальності;
• проводити добір суддів за об’єктивними критеріями;
• зменшити випробувальний термін на посаді судді або ще краще взагалі відмовитися від нього;
• визначити чіткі підстави та механізми дисциплінарної відповідальності суддів.

Перешкодою для втілення цих вимог є те, що деякі з них вимагають внесення змін до Конституції. Водночас є труднощі у моделюванні таких змін. Адже в умовах недовіри до суддів важко розраховувати на суспільне сприйняття нових органу добору і дисциплінарного органу, якщо більшість у них становитимуть судді, обрані суддями, до яких немає довіри. Важко уникнути ситуації, коли стара система відновить себе у новій системі.

 

3. Посилення впливу парламенту на суддів

23 лютого 2014 р. Верховна Рада ухвалила закон, яким на Верховну Раду і, зокрема, на парламентський комітет з питань верховенства права і правосуддя було покладено значні повноваження щодо вирішення кадрових питань у судовій системі.

Закон передбачив, що Вища рада юстиції може ухвалювати рішення з питань, віднесених до її повноважень, лише за наявності попередніх висновків парламентського комітету з питань верховенства права і правосуддя, які є обов’язковими. Парламентському комітету з питань верховенства права і правосуддя повернуто повноваження попередньо розглядати питання обрання суддів і їх звільнення перед винесенням їх до сесійної зали парламенту (комітет втратив це повноваження у 2010 р., щоб забезпечити церемоніальну роль парламенту у вирішенні питань обрання суддів і їх звільнення).

Більшість у складі цього комітету мають представники колишньої партії влади на чолі з головою комітету Ківаловим. Отже, колишня партія влади зберегла контроль над судами.

 

4. Саботаж заходів щодо відновлення довіри до судової влади

11 квітня 2014 р. Верховна Рада прийняла закон «Про відновлення довіри до судової влади в Україні».

З набранням чинності законом усі голови судів, їхні заступники втратили ці посади, хоч і залишилися суддями. Збори суддів у кожному суді отримали право самі обирати голову суду і його заступників. Водночас закон не встановив запобіжників, щоб звільнені голови судів, їхні заступники не повернулися на ці посади.

На жаль, після набрання чинності у біля 90 відсотках судах на посади голів судів і їх заступників збори суддів обрали тих самих осіб, що й до цього обіймали ці посади і були креатурою попередньої політичної влади.

Закон припинив діяльність Вищої ради юстиції і Вищої кваліфікаційної комісії суддів та передбачив формування цих органів заново. Однак станом на середину липня вони досі не сформовані, а чимало призначень до цього органу заблоковані в судах за допомогою позовів окремих членів парламенту. Без сформування цих органів ніхто не може бути призначеним (обраним) на посаду судді, притягнутим до дисциплінарної відповідальності, звільненим з посади судді.

Закон заклав нові можливості для суддівського самоврядування. Водночас з’їзд суддів, який відбувся за новими правилами у червні 2014 р., сформував лише Раду суддів України, але не призначив свою квоту членів у Вищій раді юстиції та Вищій кваліфікаційній комісії. У роботі з’їзду оголошено перерву на невизначений час. Тобто у суддівському корпусі не виявилося критичної маси суддів, які бажали би працювати за новими правилами та змінювати судову систему з середини.

Законом також передбачено створення Тимчасової спеціальної комісії з перевірки суддів судів загальної юрисдикції, які були причетні до заборон мирних зібрань та репресій до їхніх учасників. З часу ухвалення закону Комісія провела лише своє перше організаційне засідання на початку липня 2014 р. Із 15 членів призначено лише 9.

Члени парламенту від Партії регіонів та Комуністичної партії оспорили Закон «Про відновлення довіри до судової влади в Україні» в Конституційному Суді, а також намагаються нівелювати деякі його досягнення за допомогою окремих законопроектів.

Якщо ж певна кількість суддів буде звільнена з посад, то без реформування системи дисциплінарної відповідальності, вони можуть за допомогою судових рішень поновитися на цих посадах.

 

5. Конституційний Суд залишається підконтрольним колишній політичній владі

Верховна Рада звільнила декількох суддів Конституційного Суду з посад і рекомендувала це зробити Президенту і з’їзду суддів. Однак Президент і з’їзд суддів не зробили цього. Більше того, Вищий адміністративний суд поновив на посаді двох із звільнених суддів Конституційного Суду.

Контрольованість Конституційного Суду колишнім політичним режимом може стати перешкодою для проведення реформ.

 

6. Відсутність чіткої перспективи судової реформи

Нова влада не продемонструвала жодного бачення подальшої судової реформи.

Незважаючи на те. що підготовка нової редакції Закону «Про судоустрій і статус суддів» запланована Програмою діяльності нового уряду Яценюка, проект такої редакції не внесено навіть на розгляд уряду.

Новий Президент Порошенко озвучив ідею про необхідність проведення переатестації усіх суддів і доручив Міністерству юстиції підготувати відповідний законопроект, однак в умовах чинної Конституції проведення переатестації суддів з можливістю їх звільнення виглядає сумнівною.

Зміни до Конституції, у тому числі щодо судової влади, розробляла Тимчасова парламентська комісія з підготовки таких змін, але її напрацювання так і не стали офіційним законопроектом.

3 липня Верховна Рада відхилила законопроект про внесення змін до Конституції щодо посилення гарантій незалежності суддів, внесений колишнім Президентом Януковичем.

Верховний Суд здебільшого захопився пропозиціями щодо переділу повноважень та розширення ролі цього суду в судовій системі. У цю дискусію втягнулися вищі спеціалізовані суди, але вона мало цікавить громадянське суспільство.

 

Результати спільного засідання трьох робочих груп

(з питань належного урядування, верховенства права та протидії корупції)

1. Висловлюємо подяку Інституту відкритого суспільства за організацію та проведення даного Форуму. Разом з цим висловлюємо жаль, що зважаючи на складність поточної політичної та оперативної ситуації в Україні, Президент України та Прем’єр-міністр України не змогли появитися тут хоч би на 5 хвилин, щоб задекларувати своє бачення стратегії реформ і висловити готовність впроваджувати в життя наші напрацювання.

2. Розуміючи всю складність ситуації, в якій перебуває Україна та її влада, все ж нам видається, що зусилля спрямовані на початок реалізації реформ явно не достатні і досягнуті результати на сьогодні могли б бути значно більшими.

3. За результатами обговорення, яке відбулося на пленарному засіданні вчора, хочемо звернути увагу представників влади, що бізнес-менеджмент не тотожний публічному управлінню. Недопустимо керувати державою як приватним підприємством. Повноваження щодо виконання законів та реалізації державної політики закріплені за відповідними органами державної влади Конституцією України. Навіть в ім’я реформ недопустимо порушувати її норми.

4. Відповідальність за прийняття і виконання рішень щодо проведення реформ лежить виключно на політичних посадовцях і не може бути перекладена на консультативно-дорадчі органи чи окремих експертів.

5. Незважаючи на найвищий рівень співпраці між громадськістю та органами влади, громадські організації повинні залишатися автономними та самостійними в своїй діяльності щодо ініціювання та підтримки реформ. Найкращою запорукою їхньої незалежності є незалежне донорське фінансування на основі конкурсів проектів.  І цей вид підтримки іноземними донорами українського суспільства має залишатися вагомим незалежно від рівня реформаторських ініціатив державної влади.

6. Разом з цим в Україні необхідно впроваджувати ефективні інституційні механізми співпраці влади з громадськістю:

• Робота міністерств за правилами аналізу та вироблення політики, які передбачають консультації з громадськістю щодо «зелених» і «білих» книг;
• Формування всіма міністрами своїх консультативно-дорадчих органів – колегій – з числа фахівців, які є представниками основних реципієнтів політики даного міністерства, проведення регулярних засідань цих колегій з обговоренням на них найважливіших політичних питань;
• Запрошення громадських експертів, які брали участь у підготовці обговорюваних питань, на засідання урядових комітетів Кабінету Міністрів;
• Формування для реалізації міжгалузевих реформ (зокрема таких як адміністративна реформа та європейська інтеграція) робочих груп на чолі з Прем’єр-міністром чи віце-прем’єр-міністром із залученням до їхнього складу науковців, громадських експертів, представників громадських організацій;
• Для загальної координації співпраці органів державної влади з громадськістю доцільно постановою Кабінету Міністрів (можливо за погодженням з Президентом) утворити Національну раду реформ і проводити спільні засідання Кабінету Міністрів та Національної ради реформ для обговорення найважливіших питань впровадження реформ. Склад Національної ради реформ має визначити Прем’єр-міністр на основі пропозицій громадськості та консультацій з іншими представниками влади.

7. Розуміючи, що проведення реформ потребує додаткових фінансових ресурсів, закликаємо Європейський Союз та інших донорів надавати таку підтримку, але тільки у випадку переконливої демонстрації нашою владою волі до впровадження необхідних реформ і попереднього виконання всього того, що не потребує додаткового фінансування.

8. Вітаючи готовність численних зарубіжних експертів брати участь у підготовці та проведенні українських реформ, звертаємо увагу нашої влади, насамперед Прем’єр-міністра України, на те, що в багатьох сферах державної політики є багато високо фахових українських експертів, які мають не лише значний досвід підготовки необхідних реформ, а й готові пропозиції щодо їх впровадження.

9. Уся діяльність державної влади, і особливо пов’язана з підготовкою та впровадженням реформ, має бути максимально прозорою для українського суспільства, яке повинно розуміти необхідність, методологію та очікувані результати реформування. Для цього необхідно використовувати прес-конференції, теле- та радіоканали, інші мас-медіа, інтернет-сайти, призначати спеціальних уповноважених для роз’яснення реформ, застосовувати інші доступні механізми.

10. Вагомим показником готовності влади до впровадження багатьох реформ буде проект Державного бюджету України, який має бути поданий до Уряду уже в середині серпня. Включення чи невключення до нього статей пов’язаних з фінансуванням Антикорупційного бюро розслідувань, заохочення об’єднання громад та міжмуніципального співробітництва… інших реформаторських заходів буде значно переконливішим свідченням реальних намірів влади ніж десятки виступів і промов.