У сьогоднішніх умовах Парламент не повинен зупиняти свою роботу – експерти

1 квітня під час конституційного бранчу онлайн народні депутати, їхні помічники та експерти з конституційного права обговорили форми діяльності Парламенту в умовах надзвичайної ситуації та надзвичайного стану, а також можливість проведення засідань депутатів у форматі відеоконференції.

Ігор Коліушко, голова правління Центру політико-правових реформ нагадав, що порядок роботи ВРУ регулюється Конституцією України, а також окремими законами, зокрема Законом України «Про комітети Верховної Ради України».

Законодавство України містить поняття підвищеної готовності, надзвичайної ситуації та надзвичайного стану. Ігор Борисович детальніше зупинився на особливостях останніх двох. Так, порядок запровадження надзвичайного стану визначено в Конституції України, таке повноваження має Президент України; надзвичайну ситуацію можуть запроваджувати Кабінет Міністрів України, інші органи виконавчої влади, органи місцевого самоврядування.  Режим надзвичайної ситуації не передбачає жодних обмежень прав людини, натомість в умовах надзвичайного стану такі права можуть обмежуватися – тимчасово і для усунення загрози, яка виникла. «Проте обмеження прав людини без запровадження надзвичайного стану – це порушення Конституції України», – наголосив Ігор Коліушко.

Станом на сьогодні склалася ситуація, коли фактично права людини обмежені, проте таких обмежень люди дотримуються добровільно, наприклад, перебуваючи на самоізоляції.

Окрім того, експерт коротко проаналізував законопроект №3250 «Про підстави та порядок проведення пленарних засідань Верховної Ради України та засідань комітетів Верховної Ради України в режимі відеоконференції на період здійснення заходів, спрямованих на запобігання виникненню і поширенню короновірусної хвороби (COVID-19)».

На думку Ігоря Коліушка, цей законопроект є неконституційним. Він звертає увагу, що в ст. 84 Конституції України чітко сказано: рішення Верховної Ради України приймаються виключно на її пленарних засіданнях шляхом голосування. Тому пропозиція проводити пленарні засідання у форматі відеоконференції – це по суті підміна понять, що неприпустимо.

Який вихід з цієї ситуації? Експерт рекомендує: а) Верховній Раді України – розглянути можливість проведення засідань в іншому приміщенні; б) народних депутатам України – дбати про ефективні засоби захисту.

Не зовсім коректно ставити питання про підвищений рівень загрози в роботі депутатів, адже сьогодні так само працюють і лікарі, і поліція, й інші органи та служби. Завдання депутатів – ухвалювати закони, вони зобов’язані приходити на роботу та брати участь у роботі Парламенту.

Юлія Кириченко, керівниця проектів з конституційного права ЦППР, нагадала про рішення Конституційного Суду України, у яких він тлумачив статті Конституції України що стосуються роботи Парламенту (№ 11-рп/98; № 17-рп/2002; № 16-рп/2003). На жаль, вони не дають відповіді на теперішні актуальні питання, адже на той час навіть не могло йтися про онлайн-засідання, оскільки не було технічного забезпечення для цього.

Експертка зазначила, що Центр політико-правових реформ підготував низку рекомендацій для парламентарів, як діяти в теперішній ситуації. Одна з них – звернутися до Конституційного Суду України щодо офіційного тлумачення положень ч. 2 ст. 84 Конституції України в аспекті дистанційного проведення пленарних засідань Верховної Ради України

Експерт ЦППР Денис Гартвіг коротко розповів про міжнародний досвід використання онлайн-інструментів у роботі парламентів.

Так, усі країни можна об’єднати в три групи: а) ті, які вже раніше запровадили подібні форми роботи (Бразилія); б) ті, які тільки зараз це роблять у зв’язку з пандемією (наприклад, відповідні зміни до законодавства вже внесла Грузія, але поки що не випробувала їх на практиці); в) ті, які запроваджують інші заходи в роботі парламентів (наприклад, парламент Італії не припинив роботу, але на засідання збираються лише голови фракції, які віддають голоси всіх членів фракцій).

Кандидат юридичних наук, адвокат, експерт мережі UPLAN Дмитро Терлецький підтримав позицію Ігоря Колішука. На його думку, в умовах надзвичайного стану всі вищі органи влади в Україні повинні працювати та виконувати свої функції. Також експерт погоджується, що потрібно отримати офіційне тлумачення ч. 2 ст. 84 Конституції України.

Сергій Кузніченко, перший проректор Одеського державного університету внутрішніх  справ, автор науково-практичного коментаря до Закону України «Про правовий режим надзвичайного стану», наголосив, що в теперішніх умовах без запровадження надзвичайного стану ситуація не буде нормалізуватися. Окрім того, науковець переконаний, що Верховна Рада України сьогодні повинна працювати, а також застеріг, що робота Парламенту в неконституційний спосіб згодом може призвести до багатьох спорів.

Юлія Градова, кандидатка юридичних наук, доцентка кафедри конституційного і муніципального права ХНУ ім. В. Н. Каразіна, експертка мережі UPLAN, звернула увагу на необхідності винесення питання про запровадження особливого правового режиму надзвичайного стану, бо заходи, які вже вжиті державою, фактично відповідають йому.

Також до дискусії долучилися помічники народних депутатів України Андрій Ірклієнко та Микола Марченко, директор Програми USAID Ігор Когут, заступниця Голови Офісу парламентської реформи ЄС-ПРООН Юлія Зайченко, колишній заступник голови Центральної виборчої комісії Андрій Магера.

Між іншим також торкнулися законопроекту №3277 «Проект Закону про внесення змін до Закону України "Про комітети Верховної Ради України», який уже став законом. Він запроваджує відеоконференції та інші онлайн-формати в роботу комітетів Парламенту. Як зазначив експерт ЦППР Олександр Марусяк, з правового погляду – зміни до Закону України «Про комітети Верховної Ради України» внесені в конституційний спосіб, проте виникають інші питання: як забезпечуватиметься доступ депутатів до єдиної автоматизованої системи роботи з документами у Верховній Раді України, відбуватиметься голосування тощо. На переконання Ігоря Когута, до таких змін на рівні комітетів Верховна Рада України була більше готова, ніж на пленарному рівні.

Експерти ЦППР підготували аналітичний документ, у якому викладені основні форми роботи Парламенту, особливості роботи Верховної Ради України в умовах надзвичайної ситуації та надзвичайного стану, досліджено можливості запровадження відеоконференції в роботі парламентарів, а також подібний міжнародний досвід.

Окрім того, наші експерти підготували низку рекомендацій для парламентарів:

• Використовувати винятково конституційні юридичні процедури в роботі ВРУ, навіть в екстраординарних обставинах.
• Відкликати законопроект №3250 та в разі потреби розробити законопроект про внесення змін до Регламенту ВРУ, який відповідає принципам пропорційності, правової визначеності та переслідує легітимну мету.
• Дотримуватися принципу особистого голосування при розгляді та ухваленні будь-яких рішень ВРУ.
• Виходячи з принципу верховенства права, ВРУ не повинна використовувати свої законодавчі повноваження з метою забезпечення підвищеної безпеки для народних депутатів України шляхом зміни умов роботи без легітимної мети та неможливості забезпечити роботу Парламенту через запровадження інших заходів, зокрема персонального захисту від зараження вірусом.
• Після подолання пандемії розробити комплексні конституційні зміни з метою балансу гілок влади та насамперед у контексті розглянутої проблеми змінити порядок ухвалення законів (крім законів про внесення змін до Конституції України) та постанов ВРУ – більшістю голосів не від конституційного складу ВРУ, а від присутніх народних депутатів (при дотриманні кворуму).
• Невідкладно звернутися до Конституційного Суду України щодо офіційного тлумачення положень ч. 2 ст. 84 Конституції України («Рішення Верховної Ради України приймаються виключно на її пленарних засіданнях шляхом голосування») в аспекті дистанційного проведення пленарних засідань ВРУ.

Завантажити

Форми роботи Парламенту під час надзвичайної ситуації, надзвичайного стану: конституційні питання та досвід інших країн from Centre of Policy and Legal Reform

Захід та матеріали підготовано в межах проекту Центру політико-правових реформ «Посилення ролі експертної громадськості у процесі зміни Конституції в Парламенті», що є частиною Програми USAID «РАДА: підзвітність, відповідальність, демократичне парламентське представництво», яка виконується Фондом Східна Європа.