Цільове використання коштів партіями. Що це таке?

На перший погляд відповідь на це запитання є очевидною, адже безпосередньо у ст. 17-1 Закону «Про політичні партії в Україні» визначено, що кошти, виділені партіям відповідно до п. 1 ч. 1 цієї статті:

а) можуть використовуватися партіями лише на свою статутну діяльність;

б) не можуть використовуватися на діяльність партії, пов’язану з їхньою участю у виборах народних депутатів України, виборах Президента України і місцевих виборах.

Утім, якщо спробувати розібратися у цьому питанні більш глибоко (на рівні практичної реалізації цих вимог), то доведеться констатувати, що ніхто в Україні не має однозначно правильної відповіді на питання про те, на які саме потреби політичні партії можуть витрачати державні кошти, а на які – ні.

Така ситуація обумовлена трьома основними причинами.

1. У жодному нормативному акті не визначено, що таке «статутна діяльність партії» (зокрема, в законах «Про політичні партії в Україні», «Про запобігання корупції», «Про Рахункову палату», Бюджетному та Податковому кодексах України).

Суто формально статутна діяльність партії – це будь-яка діяльність партії, передбачена її статутом, яка не суперечить чинному законодавству.

Утім, в контексті практичної реалізації відповідних положень Закону «Про політичні партії в Україні» важливо не стільки те, що зазначено у статуті партії (бо в ньому може бути передбачена будь-яка діяльність партії включно із всіма можливими формами здійснення політичної реклами, передвиборчої агітації тощо), а те, на які з цих видів діяльності партія може цілком правомірно витрачати державні кошти, а на які – ні. Тобто, партіям важливо розуміти чітку «межу» між допустимими та недопустимими напрямками використання державних коштів.

На жаль, у чинному законодавстві України немає ні переліку видів витрат політичних партій, які можна здійснювати за рахунок коштів, виділених з державного бюджету на фінансування їхньої статутної діяльності, ні переліку видів витрат партій, які не можна здійснювати за рахунок цих коштів.

Все це призвело до абсолютного нерозуміння партіями того, на які потреби їм можна використовувати ці кошти, а на які – ні; які витрати на статутну діяльність є законними та цільовими, а які – ні.

Між тим, від правильності вирішення цього питання в кожному конкретному випадку залежить, чи отримуватиме партія державне фінансування й надалі, чи не доведеться потім у суді доводити факт цільового (законного) використання коштів, а може й узагалі стати причиною притягнення певних осіб (керівника партії, бухгалтера тощо) до кримінальної відповідальності, передбаченої ст. 210 КК України.

Парламентські партії протягом 2016–2017 років неодноразово зверталися до НАЗК та РП (зокрема, під час проведення різного роду публічних заходів) із проханням, або надати офіційне тлумачення терміну «статутна діяльність партії», або розробити нормативний документ, який би визначав дозволені чи заборонені напрямки використання цих коштів.

Утім, оскільки Закон «Про політичні партії в Україні» не наділяє НАЗК повноваженнями щодо «офіційного» тлумачення цього юридичного терміну[1], а, отже, здійснити таке «офіційне» тлумачення воно просто не мало права. Не могло НАЗК й розробити нормативний документ, який би чітко та вичерпно визначав дозволені чи навпаки недозволені напрямки використання цих коштів, адже відповідно до п. 11 ст. 92 Конституції України виключно законами України визначаються засади утворення і діяльності політичних партій.

Щоправда, за наявності до того політичної волі НАЗК та РП (з потенційним залученням фахівців Комітету ВР з питань запобігання та боротьби з корупцією) могли б суттєво полегшити собі та партіям «життя», якби за результатами ретельного вивчення та узагальнення законодавство в цій сфері:

1) сформували спільну правову позицію (як контролюючих органів) щодо того, які види статутної діяльності партії згідно з чинним законодавством не можуть фінансуватися за рахунок Державного бюджету (з посиланням на відповідні норми та детальним поясненням, чому партії не можуть фінансувати той чи інший вид своєї статутної діяльності),

2) розробили правила (порядок, положення тощо), якими було б чітко визначено вимоги до порядку використання бюджетних коштів, що надавалися партіям на фінансування їхньої статутної діяльності.

Заради справедливості варто відзначити, що влітку 2016 року НАЗК намагалося визначити механізм використання коштів, передбачених у державному бюджеті за програмою «Фінансування статутної діяльності політичних партій», та затвердити Порядок використання коштів, передбачених у державному бюджеті для фінансування статутної діяльності політичних партій, але, на жаль, не знайшло порозуміння з МФ України в цьому питанні, як органом, що мав погодити такий Порядок.

Загалом, проблема з визначенням переліку потреб (напрямків, видів діяльності), на які партіям можна використовувати кошти, виділені з державного бюджету на фінансування їхньої статутної діяльності, обумовлена передусім недосконалістю чинного законодавства.

Наразі в Парламенті вже зареєстровано два законопроекти, які повністю чи частково спрямовані на вирішення проблеми визначення потенційних напрямків використання коштів, виділених з державного бюджету на фінансування статутної діяльності партій:

1) проект Закону «Про внесення змін до Закону України «Про політичні партії в Україні» щодо удосконалення порядку державного фінансування політичних партій» від 24 листопада 2016 року № 5446;

2) проект Закону «Про внесення змін до законів України щодо цільового використання державного фінансування статутної діяльності політичних партій» від 3 лютого 2017 року № 6026.

Утім, детальний аналіз цих законопроектів засвідчив наявність у них суттєвих недоліків (в тому числі, й вад законодавчої техніки), які не дозволяють стверджувати про однозначно позитивне (правильне) вирішення позначеної проблеми[2]. НАЗК також критично оцінило проект Закону «Про внесення змін до законів України щодо цільового використання державного фінансування статутної діяльності політичних партій» від 3 лютого 2017 року № 6026 та запропонувало Парламенту повернути законопроект суб’єкту права законодавчої ініціативи на доопрацювання[3].

Саме тому наразі існує нагальна потреба у подальшому вивченні цього питання, розробці та прийнятті спеціального закону, яким проблема з визначенням переліку потреб (напрямків, видів діяльності), на які партіям можна використовувати кошти, виділені з державного бюджету на фінансування їхньої статутної діяльності, буде вирішена.

Принагідно зауважимо, що 18 жовтня 2017 року при підкомітеті з питань запобігання і протидії політичній корупції Комітету ВР з питань запобігання і протидії корупції було утворено Робочу групу з розробки змін до законодавства в частині визначення напрямків використання державних коштів, виділених з державного бюджету на фінансування статутної діяльності політичних партій. До складу цієї Робочої групи увійшли представники низки парламентських та позапарламентських партій, органів державної влади (зокрема, НАЗК, РП, МФ України), громадських та міжнародних організацій (IFES, ЦППР, Спілка аудиторів України тощо). З 9 листопада 2017 року ця робоча група почала функціонувати, що дозволяє сподіватися на те, що вже найближчим часом буде напрацьовані необхідні зміни до Закону «Про політичні партії в Україні».

Поки ж до законодавства таких змін не внесено – партіям, НАЗК, РП, НП та іншим суб’єктам слід виходити з вимог чинного законодавства та намагатися максимально коректно тлумачити їх зміст.

2. Термінологічні звор​оти «пов’язана з участю у виборах» та «витрати на фінансування передвиборної агітації» не мають легального (офіційного) визначення.

З вимог нині чинного законодавства можна зробити ледве не єдиний однозначний висновок щодо правил використання коштів, виділених з державного бюджету на фінансування статутної діяльності партій, – ці кошти НЕ можуть використовуватися партіями на діяльність, «пов’язану з їхньою участю у виборах народних депутатів України, виборах Президента України і місцевих виборах» (п. 1 ч. 1 ст. 17-1 Закону «Про політичні партії в Україні»).

Утім, ні в Законі «Про політичні партії в Україні», ні в законах «Про вибори народних депутатів України» та «Про вибори Президента України», «Про місцеві вибори» не уточнюється, яка діяльність партії є «пов’язаною» з тими чи іншими виборами, а яка – ні. Так само немає й офіційного тлумачення такого поняття як «витрати на фінансування передвиборної агітації», яке неодноразово згадується у законодавстві про політичні партії та вибори.

За таких обставин надати однозначну відповідь на питання про те, які витрати партії є такими, що здійснюються в дозволених законом межах, а які – ні, дуже важко. Наприклад, чи є діяльністю, «пов’язаною з участю у виборах» друк і поширення партією своєї програми, стратегії чи основних пріоритетів діяльності напередодні виборів; створення та «розкручування» сайту партії в передвиборний період; збільшення тиражування партійної газети; фінансування виступу того чи іншого політика на телебаченні чи радіо, під час якого він не висловлює прямих закликів до голосування за ту чи іншу партію тощо? Однозначної відповіді на ці та багато інших запитань немає.

Тому навіть цей факт нецільового використання коштів, виділених з державного бюджету на фінансування статутної діяльності партій, на практиці довести дуже складно, про що й говорять результати державного контролю в цій сфері.

3. Невизначеність із тим, чи поширюються на партії обмеження, обумовлені визначеним видом економічної класифікації видатків бюджету.

Як випливає із Додатку №3 до Закону «Про Державний бюджет України на 2017 рік», фінансування статутної діяльності політичних партій передбачено виключно в межах так званих «видатків споживання» («поточних видатків»). З цього випливає, що партії мають право витрачати бюджетні кошти виключно на поточні видатки (видатки споживання).

Видатки споживання – це частина видатків бюджетів, які забезпечують поточне функціонування органів державної влади та місцевого самоврядування, бюджетних установ, поточні міжбюджетні трансферти та видатки на фінансове забезпечення заходів соціального захисту населення та соціально-культурної сфери, а також інші видатки, не віднесені до видатків розвитку та нерозподілених видатків (наказ МФ України «Про бюджетну класифікацію» від 14 січня 2011 року № 11).

Відповідно до Інструкції щодо застосування економічної класифікації видатків бюджету, затвердженої наказом МФ України від 12 березня 2012 року № 333, поточні видатки – це видатки, які спрямовуються на виконання бюджетних програм та забезпечують поточне функціонування бюджетних установ, проведення досліджень, розробок, заходів та надання поточних трансфертів населенню і підприємствам (установам, організаціям).

Утім, фахівці з бюджетного законодавства (зокрема, представники РП) під час публічних заходів неодноразово наголошували на тому, що згідно з чинним законодавством політичні партії не належать ні до категорії «бюджетні установи», ні до категорії «одержувачі бюджетних коштів». Саме тому фінансування видатків державного бюджету на статутну діяльність політичних партій й доводиться здійснювати в межах КЕКВ 2600 «Поточні трансферти», за рахунок якого здійснюються видатки на надання субсидій, дотацій, поточних трансфертів юридичним особам. За рахунок цього коду передбачаються та здійснюються виключно поточні видатки, а саме: заробітна плата, придбання предметів і матеріалів, господарського інвентарю, відрядження, оплата комунальних послуг та енергоносіїв, оплата послуг сторонніх організацій (оренда, поточні ремонти, консультації, різні заходи тощо).

Тому склалася ситуація, що згідно з бюджетним законодавством партії можуть витрачати державні кошти виключно на поточні видатки, а відповідно до Закону «Про політичні партії в Україні» – на будь-які видатки, не пов’язані з участю партії у виборах.

При цьому варто відзначити, що наразі і РП, і НАЗК дотримуються позиції, згідно з якою політична партія не повинна бути обмежена у праві придбавати для власних потреб засоби комп’ютерної або офісної техніки, меблі та інше офісне приладдя, якщо цього потребує виконання нею своїх статутних повноважень.

Отже, у найближчій перспективі:

а) Парламент має внести зміни до Закону «Про політичні партії в України» та чітко встановити напрямки, за якими партії можуть витрачати кошти отриманого бюджетного фінансування або напрямки, за якими партії не можуть витрачати ці кошти;

б) НАЗК як головний розпорядник коштів повинно розробити та подати на затвердження Уряду Порядок використання коштів за відповідною бюджетною програмою, адже затвердження порядків використання коштів за бюджетними програмами, за якими механізм використання коштів невизначений, є прямою вимогою БК України.

Дмитро Калмиков, експерт Центру політико-правових реформ

---