Системи добору на суддівські посади у Великобританії. Як можна використати британський досвід для України?

У червні 2016 року Верховна Рада України прийняла два фундаментальні законодавчі акти у судовій сфері: Закон про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя), а також Закон «Про судоустрій і статус суддів» у новій редакції.

Однією з цікавих новел законодавства є перспектива створення в Україні Вищого корупційного суду як суду першої інстанції у справах про високопосадову корупцію. Але, сказавши «А», законодавець не зробив наступного кроку й фактично відклав створення цього суду на невизначений строк. Адже чинним законом не передбачено ані вимог до майбутніх суддів, ані особливого процесу добору суддів, не визначено також додаткових гарантій незалежності для суддів, підвищених зарплат і інших гарантій, необхідних для того, щоб новостворений суд став дійсно ефективним.

Не виключено, що причиною затримки є відсутність у нардепів бачення моделі майбутнього антикорупційного суду, і зокрема, системи добору суддів. Саме тому ми вирішили якомога детальніше вивчити досвід іноземних країн у цій сфері.

Досвід Великої Британії є особливо цінним, адже у межах країни існує аж чотири різних системи добору на суддівські посади.

Система добору на суддівські посади в Англії та Уельсі

Чинна система добору на суддівські посади в Англії та Уельсі запроваджена на підставі Акту конституційної реформи 2005 року (The Constitutional reform Act 2005).

До реформи система суддівських призначень була порівняно простою. Політичну і юридичну відповідальність щодо призначення суддів ніс Лорда-канцлер[1] її Величності, який обирав серед кандидатів, що відповідали вимогам на посаду судді. Формально ж призначала суддів на посаду Королева Великої Британії.

Цікаво, що запровадження нової системи не було викликано нагальною необхідністю. Самі британці визнають, що колишній метод призначення суддів працював досить добре. “Кандидати призначалися суддями тільки якщо вони були гідними такого призначення. Не могло бути й мови про будь-який політичний вплив. Лорд-канцлер, як правило, діяв за порадою старших суддів[2], які були у змозі ідентифікувати спроможних кандидатів”[3].

Водночас критики старої системи відзначали недосконалість процедури, відповідно до якої член уряду ніс виключну відповідальність щодо призначення суддів. Ця система також не відповідала традиційному принципу розподілу державної влади, адже судова влада, нехай і формально, знаходилася під впливом законодавчої та виконавчої гілок влади.

Крім того, критики звинувачували британську судову систему у надмірній елітарності і відірваності від суспільства, адже громадськість не мала жодного впливу на призначення суддів.

Так, за словами колишнього консультанта Комісії з призначення суддів Джона Каббона, у суспільстві домінував погляд на суддів як на людей, що мають упередження, притаманні їхньому високому соціальному класу та статусу. Тому зміна процесу добору на суддівські посади потрібна була також і для того, щоби зберегти високий ступінь суспільної довіри до судової системи.

З огляду на це з 2006 року в Англії та Уельсі почала діяти нова система добору на суддівські посади, на чолі якої стала незалежна Комісія з призначення суддів (Judicial Appointments Commission). Її основною функцією є відбір кандидатів на посаду суддів та трибуналів[4] в Англії та Уельсі, а також деяких трибуналів загальнобританського рівня.

Склад Комісії і порядок призначення комісарів

За чинним британським законодавством до складу Комісії з призначення суддів входять 15 членів. Закон досить детально регламентує, хто саме може претендувати на зайняття посади комісара. Серед п’ятнадцяти комісарів семеро мають бути суддями різних рівнів, шестеро – особами, що ніколи не працювали класичними юристами і не займали суддівських посад (непрофесійні члени), двоє – юристами-практиками, що мають різну кваліфікацію. Голова Комісії також обов’язково має належати до непрофесійних членів Комісії, водночас його заступник повинен мати суддівський досвід.

Закон також детально балансує досвід і навички суддівських членів Комісії для забезпечення якомога ширшого представництва суддів різних рівнів. Так, серед семи суддівських членів Комісії:

–         один має бути суддею Апеляційного Суду Англії та Уельсу[5] (Lord Justice of Appeal);

–         один має бути звичайним суддею Вищого Суду Справедливості в Англії[6] (puisne judge of the High Court);

–         один має бути членом Трибуналу вищого рівня;

–         один має бути окружним суддею[7];

–         один має бути районним суддею суду графства або районним суддею суду магістратів[8]

–         один має бути суддею нижчого рівня (перелік конкретних суддівських посад цієї групи визначений у законі);

–         один має бути представником суддівської посади, що не потребує юридичної кваліфікації[9].

Щодо членів Комісії, які є юристами-практиками, то претендувати на посаду комісара можуть барристери[10], солісітори[11] та королівські судові виконавці. Разом з тим, закон передбачає, що не можуть бути обраними дві особи, які мають однакову кваліфікацію. Тобто, наприклад, якщо один член Комісії є баристером, інший має бути або солісітором, або королівським судовим виконавцем.

До некваліфікованих членів Комісії не ставиться якихось особливих вимог. Закон передбачає, що деякі категорії осіб не можуть бути призначені до Комісії (наприклад, парламентарі). Однак поза цими обмеженнями некваліфокавним членом Комісії може бути призначена будь-яка особа. Юридична освіта не є обов’язковою для кандидата.

З чинного складу Комісії двоє є університетськими професорами (один з них є професором права), двоє – колишні державні службовці вищого рівня, один – незалежний директор приватної акціонерної компанії, один – голова британської конфедерації з надання благодійних послуг та голова британської організації бобслею (у минулому також офіцер з 38-річним стажем у збройних силах).

Відповідно до британського закону дванадцять членів Комісії включно з головою обираються на відкритому конкурсі. І лише троє вищих суддівських посад обираються у межах органів суддівського самоврядування (суддя Апеляційного Суду Англії та Уельсу, суддя Вищого Суду Справедливості та член Трибуналу вищого рівня).

Для обрання комісарів на відкритому конкурсі створюються панелі з чотирьох членів, персональний склад яких затверджує лорд-канцлер. Характерною особливістю британського законодавства є те, що для обрання різних комісарів створюються різні панелі.

Так, у разі, якщо призначається член Комісії, який має бути членом Трибуналу вищого рівня, то голова панелі для обрання цієї особи призначається лордом-канцлером за згодою президента трибуналів[12] (Senior President of Tribunals).

У разі, якщо призначається будь-який інший член Комісії (окрім особи, яка має бути представником суддівської посади, що не потребує юридичної кваліфікації), то для її призначення створюється панель, яку очолює особа, що призначається лордом-канцлером за згодою лорда – головного судді Англії та Уельсу (Lord Chief Justice of England and Wales)[13].

Зрештою, у випадку, коли призначається член Комісії, який є представником суддівської посади, що не потребує юридичної кваліфікації, то голова панелі для обрання цього члена Комісії призначається лордом-канцлером за обопільною згодою лорда – головного судді Англії та Уельсу та президента трибуналів.

Другим членом панелі має бути лорд – головний суддя Англії та Уельсу або особа, номінована ним на цю посаду (передбачається також окреме регулювання у разі, якщо ця посада вакантна).

Третім членом панелі є особа, номінована головою панелі. Четвертим же членом панелі є голова Комісії з призначення суддів в Англії та Уельсі, якщо тільки ця посада не є вакантною, або не є такою, що підлягає обранню.

Відповідна панель обирає кандидатів на посаду комісара за процедурою, яку вона сама визначає. Закон лише вимагає провести ряд консультацій з державними та недержавними інституціями (або окремими особами). Також панель має враховувати, що хоча б один з некваліфікованих членів Комісії має мати спеціальні знання щодо Уельсу.

Цікаво, що законодавство дозволяє панелі рекомендувати на зайняття посади більш як одного кандидата. У такому разі безпосередній вибір з поміж достойних кандидатів здійснює Лорд-канцлер її Величності.

Порядок добору кандидатів на посаду судді

Відбір кандидатів на суддівські посади в Англії та Уельсі проходить дві основні стадії: зголошення на посаду та добір. Перша стадія починається з оголошення конкурсу на вакантну посаду. Відповідне повідомлення з’являється на офіційному сайті Комісії.

Для того, щоби зголоситися на посаду, кандидат зобов’язаний створити акаунт на сайті Комісії та пройти дуже тривалий процес реєстрації. Комісія повідомляє, що процес зголошення може зайняти кілька годин, адже кандидат мусить надати дуже багато різноманітної інформації щодо себе, включаючи інформацію про освіту, подати відповідні декларації, рекомендації, здійснити самооцінювання за багатьма параметрами та надати багато іншої запитуваної інформації[14].

Стадія добору починається з етапу, який має назву шортлістінг (складення короткого списку кандидатів). Є два основні методи, які застосовується на цьому етапі, залежно від того, якого рівня суддівська посада є вакантною.

У разі, якщо є вакантною суддівська посада високого рівня, панель Комісії з трьох осіб проводять попередній письмовий відбір заявок на основі даних самооцінювання та рекомендацій.

У разі ж, якщо вакантною є посада нижча за рівнем, ніж окружний суддя, то кандидати на цю посаду складають кваліфікаційні тести і за результатами цих тестів Комісія рекомендує певну особу на призначення.

Невідомою для України стадією добору на суддівські посади є стадія так званого фідбек-репорту (звіту за підсумками), яка існує для того щоби забезпечити максимальну довіру до процесу добору на суддівські посади.

Незалежно від того, чи кандидат складав кваліфікаційний іспит або ж його заяву розглянуто в межах письмового відбору, панель Комісії зобов’язана надіслати кандидату детальне пояснення того, чому саме його заявка не була підтримана Комісією і що потрібно зробити для того, щоб його майбутня заявка мала більше шансів на успіх.

У разі письмового добору Комісія надсилає кандидатам індивідуальні відповіді, однак у випадку, коли кандидатів було занадто багато, Комісія може розробити узагальнену доповідь з роз’ясненням, яким чином вона відрізняла більш сильні заявки від більш слабких. Така ж узагальнена доповідь готується і за результатами кваліфікаційних тестів.

Наступною стадією добору на високі суддівські посади є співбесіда з кандидатами, які потрапили у шорт-лист.

На цьому етапі співбесіда може включати одну або кілька таких стадій:

–          Інтерв’ювання кандидатів;

–          Оцінювання презентації, яку готує кандидат. Цей метод застосовуються, як правило, до тих вакантних суддівських посад, які вимагають від кандидатів мати навички управління людьми. Про необхідність підготувати презентацію на задану тему кандидат повідомляється заздалегідь. При цьому заборонено використовувати візуальні засоби на зразок PowerPoint;

–          Запрошення до участі у рольовій грі, яка імітує судовий процес. У цьому випадку кандидати грають роль судді і панель Комісії спостерігає за реакцією кандидата на різні сценарії за участю професійних акторів, які можуть виникнути під час судового процесу (приклад відео).

Також у деяких встановлених законом випадках передбачається необхідність проведення обов’язкових консультацій щодо кандидата на посаду судді, які, як правило, проходять після завершення співбесід з кандидатами. У разі, якщо такі консультації передбачені, вони вважаються окремою стадією добору.

Стадія добору завершується рекомендацією Комісії про призначення особи на суддівську посаду. Адресатом рекомендації може бути лорд-канцлер, лорд-головний суддя або президент трибуналів, у залежності від рівня вакантної суддівської посади.

Система добору на суддівські посади в Шотландії

Рада Шотландії з призначення суддів спершу була утворена в 2002 році адміністративним рішенням уряду Шотландії. Її роль полягала в забезпеченні Першого Міністра[15] рекомендаціями щодо призначення на судові посади, а також в організації процесу добору кандидатів.

Метою запровадження Ради було створення більш відкритої та зрозумілої системи призначення суддів у Шотландії, що буде користуватись повагою серед юристів та широкої громадськості.

У лютому 2006 року, після того як на посаду було призначено 172 судді на підставі рекомендацій Ради, шотландські міністри підготували консультативний документ «Зміцнення незалежності судової системи в сучасній Шотландії». Він містив пропозиції прийняття законодавства, що передбачало б утворення Ради з призначення суддів.

На підставі рекомендацій у 2008 році Парламент прийняв Закон про суди та судову владу в Шотландії (Judiciary and Courts (Scotland) Act 2008), що на законодавчій основі запроваджував такий орган, як Рада Шотландії з призначення суддів. Як обов’язковий консультативний позавідомчий орган Рада була утворена 1 червня 2009 року[16].

Рада складається з дванадцяти членів, половину з яких складають непрофесійні члени. Серед суддівських членів Ради двоє суддів представляють Сесійний суд (Court of Session )[17], один є шерифом принципалом (sheriff principal )[18] та шерифом (sheriff )[19] відповідно. До Ради також входять по одному представнику професійної спільноти: адвокат та солісітор. Очолює Комісію згідно з чинним законодавством непрофесійний член Комісії.

Членів Ради від суддівського корпусу, а саме суддів Сесійного суду, шерифа принципала та шерифа, – призначає лорд-президент (Lord President )[20]. Інших членів Ради призначають міністри уряду Шотландії.

Рада наділена повноваженнями рекомендувати органам виконавчої влади Шотландії призначити на судову посаду того чи іншого кандидата.

Зокрема, Рада рекомендує кандидатів щодо призначення на посади:

–          суддів Сесійного суду;

–          голови Земельного Суду Шотландії (Scottish Land Court)[21];

–          тимчасових суддів (temporary judge) за винятком випадків, коли кандидат займає або займав одну з таких посад: суддя Європейського Суду Справедливості, суддя Європейського Суду з прав людини, голова Земельного Суду Шотландії, шериф принципал чи шериф;

–          шерифів-принципалів;

–          шерифів;

–          шерифів з неповною зайнятістю (part-time sheriff);

–          будь-які інші судові посади за розпорядженням шотландських урядовців.

Процес рекомендації має такі етапи. Рада публікує оголошення про вакантну посаду. Кандидати надсилають до Секретаріату Ради заявки та письмове дослідження на визначену Радою тему (оцінюють результати дослідження виключно члени Комісії, які мають юридичну кваліфікацію).

Після звершення терміну прийняття заявок кандидатів, що відповідають вимогам, запрошують на співбесіду. За результатами співбесіди Рада проводить засідання, на якому приймає рішення про рекомендацію кандидатів[22].

Перший міністр може призначити, номінувати чи рекомендувати на судові посади лише тих кандидатів, яких рекомендувала Рада.

Якщо міністр вирішує не приймати рекомендацію Ради, він повинен повідомити про це Раду, зазначивши причини свого рішення.

Отримавши повідомлення міністра, Рада повинна переглянути свою рекомендацію і зробити нову рекомендацію. Однак Рада має право рекомендувати на цю посаду того ж самого кандидата.

Система добору на суддівські посади в Північній Ірландії

Комісія з призначення суддів у Північній Ірландії розпочала свою роботу з 2005 року на підставі Актів про судову владу Північної Ірландії 2002 та 2004 років (Justice (Northern Ireland) Acts 2002 & 2004).

Згідно з законом, Північноірландська Комісія складається з голови та дванадцяти членів Комісії. На відміну від Англії та Уельсу, де керівником Комісії є несуддівський член, у Північній Ірландії Комісію очолює лорд – головний суддя Північної Ірландії[23]. У разі, якщо посада головного судді є вакантною або ж головний суддя з якихось причин не може очолювати Комісію, її тимчасово очолює один з суддів Апеляційного суду, незалежно від того чи є цей суддя звичайним членом Комісії чи ні.

П’ять суддівських членів номінуються лордом – головним суддею Північної Ірландії і призначаються спільним рішенням Першого міністра Північної Ірландії та заступника першого міністра Північної Ірландії[24]. Двоє членів Комісії мають бути юристами-практиками і номінуються відповідними професійними асоціаціями. До Комісії також входять п’ять непрофесійних членів Комісії, які, згідно з законом, мають представляти громадськість Північної Ірландії.

Характерно, що місцеве законодавство так само, як і в інших частинах Великої Британії побудоване таким чином, щоб забезпечити максимально широке представництво людей з різним досвідом. Так, за аналогією з Англією та Уельсом, а також Шотландією, суддівські члени Комісії мають представляти суди різних рівнів.

Процес добору суддів у Північній Ірландії має багато спільних рис з системою, що застосовується в інших частинах Сполученого Королівства. Так само, як в інших частинах Британії, першою стадію добору після отримання заявок є складання складення коротких списків кандидатів на посаду (shortlisting). Ця стадія може набувати кількох форм, у тому числі проходити у формі письмової оцінки поданих заявок, тестування, шляхом інтерв’ювання кандидатів тощо. Форма добору, яка використовується на цій стадії, залежить від рівня вакантної суддівської посади та кількості кандидатур на неї.

Остаточна оцінка кандидатів на суддівську посаду також може набувати кількох форм, однак особисте інтерв’ювання кандидатів на цій стадії добору обов’язкове. Часто складовою частиною співбесіди з кандидатом є проведення рольової гри (кандидату надається 20-30 хв. для вивчення сценарію). У деяких випадках остаточна оцінка кандидата включає також оцінку його рекомендацій.

Останньою перед призначенням стадією добору суддів у Північній Ірландії є стадія перевірки найбільш гідних кандидатів. На цій стадії компетентні державні органи здійснюють серію перевірок кваліфікації та характеру кандидата. Жодного кандидата не може бути призначено на посаду, поки результати перевірок не задовольнять Комісію з призначення суддів у Північній Ірландії.

Після вибору відповідного кандидата, в залежності від рівня суддівської посади, Комісія або самостійно призначає кандидата (non–crown appointments) або рекомендує лорду-канцлеру призначити кандидата на відповідну посаду (crown appointments)[25].

Система добору на посаду судді Верховного Суду Великої Британії

Верховний Суд Великобританії є порівняно новою інституцією, яка утворена відповідно до Акту про конституційну реформу 2005 року. Свою роботу суд розпочав лише у жовтні 2009 року, перебравши на себе суддівські повноваження Палати Лордів британського парламенту.

Цей суд є судом останньої інстанції і найвищим апеляційним судом у Сполученому Королівстві.

До складу Суду входять лише дванадцять суддів, які призначаються за спеціальною процедурою відповідно до Акту про конституційну реформу 2005 року зі змінами внесеними відповідну до Акту про злочини і суди (Crime and Courts Act).

Згідно з чинним законодавством, претендувати на посаду судді Верховного Суду може особа, яка займала вищу судову посаду у будь-якій з частин Сполученого Королівства щонайменше 2 роки або має 15 річний стаж роботи адвокатом.

У разі, якщо посада судді Верховного Суду виявляється вакантною, лорд-канцлер зобов’язаний скликати Комісію для обрання члена Верховного Суду, яка складається з 5 осіб.

Очолює Комісію з обрання суддів чинний голова Верховного Суду. У разі, якщо ця посада є вакантною, очолювати Комісію повинен найбільш старший за віком суддя Верховного Суду. У разі ж, якщо всі посади у Верховному Суді є вакантними, Комісію має очолювати найбільш старший за посадою суддя Англії та Уельсу, Шотландії чи Північної Ірландії (у тому порядку, у якому ці посади перелічені у Законі).

Другого члена Комісії номінує голова комісії серед будь-кого з старших суддів у Великій Британії, окрім суддів Верховного Суду.

Третім, четвертим та п’ятим членом Комісії є член Комісії з призначення суддів Англії та Уельсу, Північної Ірландії та член Ради з питань призначення суддів у Шотландії відповідно. Закон також передбачає, що як мінімум один з членів Комісії має не мати юридичної кваліфікації.

Британське законодавство не містить детального опису процесу і критеріїв, яких має дотримуватися Комісія при обранні кандидата на посаду судді Верховного Суду. На практиці кожна з Комісій виробляє свій власний процес і критерії добору. Закон лише передбачає проведення обов’язкових консультацій щодо кандидатів зі старшими суддями з усієї Великої Британії, а також з деякими посадовими особами виконавчої влади.

Серйозні повноваження у сфері обрання суддів Верховного Суду має лорд-канцлер її Величності. Згідно з законом, лорд-канцлер має право вмотивовано відмовити рекомендувати на посаду судді кандидата, запропонованого Комісією, і попросити провести новий конкурс на вакантну посаду.

У тому ж разі, якщо лорд-канцлер погоджується з вибором Комісії, він надсилає відповідне повідомлення прем’єр-міністру, який остаточно рекомендує королеві призначити особу на посаду судді Верховного Суду[26].

Висновки

Вважаємо, що наведені приклади систем добору на суддівські посади у Великій Британії можуть бути цікавими для України. При виборі моделі для відбору кандидатів на посаду Вищого корупційного суду слід звернути увагу на велику роль громадськості у питаннях призначення суддів у Великій Британії. Гарним прикладом для України може бути британській підхід до максимальної диверсифікації професійного досвіду, який мають члени Комісії.

Крім того, на нашу думку, варто запозичити деякі елементи місцевого досвіду процесу добору кандидатів. Йдеться насамперед про проведення “рольових ігор” як складової частини добору на високі суддівські посади, а також досвід детальних фідбек-репортів для кандидатів, які у результаті не змогли перемогти у конкурсі на вакантну суддівську посаду.

---