Судова практика у справах про мирні зібрання 2014: старі виклики і нові тенденції

Авраам Лінкольн колись дуже влучно назвав право на мирні зібрання конституційною заміною революції. В Україні це право гарантується Конституцією, проте цього не достатньо. Захист свободи зібрань починається з правильних норм, але може стати реальним лише з адекватною практикою.

Кінець 2013 та початок 2014 року показав нерозуміння природи мирних зібрань попередньою владою. У цивілізованому суспільстві мирні зібрання – це voxpopuli, своєрідний місток між владою і народом, барометр суспільного невдоволення і суспільних очікувань. Якщо повсякчас ігнорувати показники цього барометру, він врешті-решт зупиниться на позначці «буря». 

Такою «бурею» стали революційні події листопада-лютого 2013-2014 років. Протягом цього часу події, які починалися як мирні зібрання з вимогами євроінтеграції, перетворилися на повстання і, зрештою, призвели до зміни влади в країні. Не останню роль у радикалізації суспільних настроїв зіграли порушення свободи мирних зібрань, що проявилися у незаконному розгоні студентів 30 листопада, постійними заборонами мирних зібраньта репресіями щодо їх учасників.

Ключовою тенденцією судової практики того періоду стало масове застосування судами автоматичних заборон, що стосуються всіх осіб, які хотіли реалізувати своє право на мирні зібрання, протягом певного періоду часу на певній території. Такі судові рішення ігнорували як українське законодавство, так і міжнародні стандарти, оскільки автоматичні заборони порушують принцип пропорційності. Нерідко судові заборони приймалися на дуже великий проміжок часу (до 4 місяців) без належної аргументації.

Після усунення від влади президента Януковича ситуація із заборонами мирних зібрань дещо поліпшилася. Щоправда, сталося це здебільшого через складні зовнішні обставини, і лише меншою мірою через зміну якості судових рішень. Усі уявні загрози громадському порядку і національній безпеці, через які заборонялися мирні зібрання у попередні роки, стали реальними. Події, які анонсувалися як мирні зібрання, нерідко переростали у масові заворушення, і, навіть на тих зібраннях, які зберігали мирний характер, траплялися непоодинокі випадки насильства.

Цифри та територіальні особливості

За нашими підрахунками, у 2014 році окружні адміністративні судирозглянули 113 справ про заборону мирних зібрань. У 88 випадках суд прийняв рішення про заборону мирних зібрань, в інших 25 – дозволив їх проводити. 

Кількість заборон у 2014 році значно впала порівняно з 2013 роком (88 проти 209) та особливо з 2012 роком (88 проти 349). Частково це можна пояснити тим, що Україна не здійснює фактичного контролю над Автономною Республікою Крим і м. Севастополь (з березня 2014 року), та над великою частиною території Донецької та Луганської областей включно з обласними центрами (з травня 2014 року). Водночас загальний відсоток судових рішень на користь органів влади залишається стабільно високим (78%), і мало відрізняється від даних попередніх років (75% у 2009, 87% у 2010, 89% у 2011, 88% у 2012 та 83% у 2014).

Суттєві зміни у забороні мирних зібрань спостерігаються після падіння режиму Януковича. Так, якщо до втечі Януковича у лютому суди заборонили за два перші місяці 2014 року 32 мирні зібрання з 36 (89 %), то за наступні десять місяців – 56 з 77 (73%). Кардинально змінилися ситуація із заборонами мирних зібрань у Київській області. Якщо у період січня-лютого 2014 року Київський окружний адміністративний суд заборонив 15 мирних зібрань, то після зміни влади жодного мирного зібрання не було заборонено.

Лідерами за кількістю судових заборон стали Харківський окружний адміністративний суд (24 заборони) та Одеський окружний адміністративний суд (21 заборона). Постановами саме цих судів була заборонена більше ніж половина мирних зібрань у 2014 році. При цьому Харків зберігає статус найбільш проблемного регіону у сфері реалізації права на мирні зібрання, щонайменше, останні п’ять років. Уже багато років у Харкові діє так звана «узгоджувальна Комісія», до відання якої належить розгляд повідомлень про проведення  мирних зібрань та інших масових заходів. Комісія діє на підставі «тимчасового положення», яке встановлює непередбачені Конституцією та законами України вимоги до проведення мирних зібрань, як от: повідомлення про проведення зібрання за 10 днів до його початку, особливий порядок проведення зібрань, спрямованих на пікетування органів влади, заборона одночасних мирних зібрань у місцях, де «узгоджено» проведення інших заходів тощо.

Дещо змінилася у 2014 році практика апеляційних адміністративних судів, які стали більш лояльними до проведення мирних зібрань. Так, у 2014 році апеляційні суди прийняли лише 6 рішень на користь органів влади (з них 3 до усунення з посади Президента Януковича), натомість в 11 випадках зайняли бік організаторів мирних зібрань. 

На жаль, не вирізняється передбачуваністю практика Вищого адміністративного суду, яка мала би стати дороговказом для судів нижчих інстанцій. Нам вдалося знайти принаймні два випадки, коли суд зайняв протилежну правову позицію у подібних справах. Такі різночитання на рівні Вищого адміністративного суду не сприяють утвердженню позитивної уніфікованої практики у сфері мирних зібрань.

Типові заборони у 2014 році

Заборона сепаратистських мітингів та мітингів із закликами до федералізації

Близько чверті з усіх зібрань, заборонених судами у 2014 році, стосувалися проведення мітингів з вимогою федералізації чи навіть виходу певної території зі складу України.  Часто такі зібрання супроводжувалися спалахами насильства як щодо представників органів влади,  так і щодо учасників зібрань з альтернативними поглядами. У березні 2014 року зібрання з сепаратистськими гаслами були використані Російською Федерацією для окупації Кримського півострова. Подібним чином з використанням сепаратистських мітингів у квітні-травні 2014 року була окупована значна частина Донецької та Луганської областей.

 У деяких випадках сепаратистські мітинги переростали у масові заворушення, що закінчувалися трагічно. Так, 2 травня унаслідок сутичок між проукраїнськими та проросійськими активістами у м. Одесі загинуло 49 людей, понад 200 отримали поранення. Менш масштабні зіткнення відбувалися і в інших містах України, зокрема в Запоріжжі та Харкові.

Внаслідок цих подій українські суди зайняли позицію про необхідність заборони будь-яких мирних зібрань, які проводяться з сепаратистськими гаслами. Суди бачать загрозу національній безпеці та громадському порядку у «напруженій суспільно-політичній обстановці» та у зв’язку з «минулим негативним досвідом проведення сепаратистських зібрань у інших регіонах України». При цьому суди здебільшого забороняють такі заходи незалежно від того, чи планувалося їх проведення у насильницький спосіб.

На наш погляд, судам потрібно ретельно ставитися до мотивування заборони таких мирних зібрань, вказуючи не лише на сам факт проведення сепаратистських мітингів, але й на обставини, що свідчать про реальну загрозу громадському порядку або національній безпеці. У будь-якому випадку судам слід зважувати, чи буде заборона відповідати принципу пропорційності у кожному конкретному випадку.

На жаль, у деяких випадках заборона зібрань з сепаратистськими гаслами була недостатньо вмотивованою. Наприклад Миколаївський окружний адміністративний суд заборонив пікет чисельністю 50 чол. проти дій посадової особи Миколаївської обленерго під гаслами (мовою оригіналу) «Хватит финансировать террористов»і «Позор Особа_1, отправившему БТРы на Славянск». На думку суду, «дане повідомлення виглядає як прямий заклик до масових заворушень, так як інші верстви населення м. Миколаєва можуть вважати дії ОСОБА_1 такими, що вчинені з позитивною метою» (постанова № 38649810 від 8 травня 2014 року).  

Таким чином, завдання суду при розгляді позовів про проведення мітингів, навіть сепаратистських чи образливих, полягає не у тому, щоб їх автоматично забороняти. Звичайно, такі мітинги є певною мірою провокативними для суспільства, тому у цьому випадку може існувати об’єктивна необхідність ретельнішої підготовки до їх проведення. Проте попередня заборона таких мітингів має бути ретельно обґрунтована. Зокрема, заборона може бути виправдана у випадках, коли у судовому засіданні буде переконливо доведено їх насильницький характер.

Заборони на підставі незаконних нормативних актів

У 2014 році продовжилася практика заборони мирних зібрань на підставі Указу Президії Верховної Ради СРСР «Про порядок організації і проведення зборів, мітингів, вуличних походів і демонстрацій в СРСР» та на підставі актів місцевих органів влади, прийнятих на основі Указу. Зокрема, на підставі Указу були заборонені кілька мирних зібрань в Одесі (постанови № 38022670 від 3 квітня 2014 року, № 38053451від4 квітня 2014 року, № 40867190 від 13 жовтня 2014 року), в той час як місцеві акти, які обмежують мирні зібрання, активно застосовувалися у Харкові (постанови № 37630176 від 15 березня 2014 року, № 37914217 від 28 березня 2014 року, № 39507942 від 28 червня 2014 року та інші).

11 квітня 2013 року Європейський суд з прав людини у справі «VYERENTSOV AND OTHERS v. UKRAINE» визнав порушення Україною статті 11 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод через ухвалення рішення на підставі Указу та актів місцевих органів влади. Ця ж позиція була повторена у рішенні «SHMUSHKOVYCHV. UKRAINE» від 14 листопада 2013 року:

«З преамбули Указу зрозуміло, що він був призначений для абсолютно інших цілей, а саме – надання органами влади засобів для висловлення своїх поглядів на користь певної ідеології лише деяким категоріям осіб, що саме по собі є несумісним з самою суттю свободи зібрань, що гарантується Конституцією України» (п. 54 рішення у справі VYERENTSOVANDOTHERSv. UKRAINE, заява № 20372/11, рішення від 11 квітня 2013 року)

а також:

«Процедури, запроваджені місцевими органами влади для регулювання організації та проведення демонстрацій у їхніх конкретних регіонах, здається, так само не забезпечують достатніх правових підстав з тієї ж причини – відсутності загального акту парламенту, на основі якого можна було б розробляти документи місцевих органів влади» (п. 54 рішення у справі VYERENTSOV AND OTHERS v. UKRAINE, заява № 20372/11, рішення від 11 квітня 2013 року).

Однакці позиції навіть у практиці Вищого адміністративного суду України застосовуються вибірково. Так, в одному випадку, цитуючи згадане рішення Європейського суду, Вищий адміністративний суд визнав протиправним застосування місцевого положення, яке передбачало необхідність завчасного (за 10 днів) повідомлення про мирне зібрання (постанова № 38499886 від 17 квітня 2014 року). Згодом Вищий адміністративний суд повернувся до практики застосування дискримінаційних норм Указу (ухвала № 40884649 від 23 вересня 2014 року), жодним чином не згадавши позицію Європейського суду з прав людини у судовому рішенні.

У 2014 році з’явилася також негативна практика застосування для обґрунтування заборони мирних зібрань Указу Президента «Про невідкладні заходи щодо подолання терористичної загрози і збереження територіальної цілісності України» під грифом таємно (постанови № 38597175 від 5 травня 2014 року, № 39170593 від 5 червня 2014 року). Ми можемо лише здогадуватися, яким чином згаданий Указ регулює або обмежує проведення мирних зібрань. Водночас стаття 64 Конституції передбачає, що права і свободи людини і громадянина не можуть бути обмежені, крім випадків, передбачених Конституцією. Такими випадками є введення воєнного або надзвичайного стану, під час яких можуть встановлюватися окремі обмеження прав і свобод із зазначенням строку дії цих обмежень.

Прийняття рішень без належної перевірки доказів

Досить часто суди обмежували права на свободу мирних зібрань на підставі відомостей з листів, звернень державних органів, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій, фізичних осіб без перевірки цих відомостей у судовому засіданні на підставі інших доказів. Такі листи досить легко здобути при наявності «симфонії» різних органів.  

На наш погляд, до цієї категорії доказів суд має ставитись особливо критично і ретельно перевіряти викладені в них відомості. Зумовлено це тим, що такі докази є або створені позивачем (наприклад, інформаційний лист одного з його департаментів), або надані іншою владною структурою, яка знаходиться з ним у тісному взаємозв’язку. Тому в цьому випадку важливо перевіряти їх на основі інших матеріалів справи чи навіть оцінювати під кутом зору здорового глузду. Проте на практиці це відбувається вкрай рідко. Так, Окружний адміністративний суд м. Харкова заборонив мирні зібрання на підставі листа управління МВС, в тому числі через те, що вони (зібрання) збігаються за часом з проведенням футбольного матчу Металіст – Таврія, який планують відвідати близько 40 тис. вболівальників. За інформацією в листі, перед проведенням матчу можливе проведення ходи вболівальників, яка може збігтися за маршрутом із запланованою акцією. Залишаючи поза увагою питання, наскільки взагалі проведення футбольного матчу могло вплинути на реалізацію свого права громадянами, зазначимо, що футбольний матч відвідало лише близько 8 тис., а 40 тис. вболівальників не було присутні на домашньому матчі Металіста жодного разу в сезоні, що досить легко перевірити. Однак жодної критики щодо нереалістичності інформації, яка стала підставою для заборони зібрання, суд не висловив.

В іншому випадку, суд визнав, що органи правопорядку не можуть забезпечити безпеку акції в 500 чол. тривалістю 2,5 год, організованою Всеукраїнським союзом жінок-трудівниць, повідомлено про яку було за 4 дні до її початку (постанова № 39345502 від 21 червня 2014 року).Оцінка судом ситуації здійснювалася на підставі листів Департаменту транспорту міської ради, управлінь МВС і СБУ у Харківській області. В жодному з цих листів не йшлося про докази будь-яких насильницьких намірів у відповідачів. Зокрема, у листі Управління МВС йшлося про те, що проведення заходу викличе суттєві труднощі у забезпеченні правопорядку, без відсилки до конкретики, тоді як лист управління СБУ вказував на загальну напружену обстановку у місті і можливість дій радикально налаштованих структур для дестабілізації роботи органів влади, знову ж таки без відсилки до наявності таких намірів саме у відповідачів.

Висновок

У 2014 році ситуація із судовою практикою у справах про мирні зібрання дещо поліпшилася порівняно з попередніми роками. Зменшилася загальна кількість судових заборон, зросла вмотивованість деяких судових рішень. Такого покращення вдалося досягти у період після усунення від влади Януковича.

Водночас ситуацію із забезпеченням свободи мирних зібрань не можна назвати безхмарною. Якість судових рішень зросла здебільшого через об’єктивні обставини – поширеність насильницьких зібрань у 2014 році, а не через зміну підходів судів до мирних зібрань. Як наслідок суди і далі часто забороняють мирні зібрання, не перевіряючи, чи буде така заборона необхідною у демократичному суспільстві.