СУЧАСНИЙ ЕТАП СУДОВОЇ РЕФОРМИ: передумови, ключові події і виклики

 

 

1. Передумови

 

 

1.1. Актуалізація судової реформи

 

За часів Президента Януковича внаслідок так званої «судової реформи» 2010 року (прийняття закону про судоустрій і статус суддів) суди і судді стали залежними від політичної влади, передусім від Адміністрації Президента. Остання здобула можливість впливати на будь-якого з майже 9 тис. суддів через підконтрольні ключові кадрові органи – Вищу раду юстиції і Вищу кваліфікаційну комісію суддів, вплив на формування органів суддівського самоврядування, використовувати механізми дисциплінарної відповідальності та переведення суддів.

Після усунення від влади Президента Януковича проведення судової реформи стало одним з найнагальніших завдань. Однак у 2014 році реформа проведена не була. Перешкодою став опір старих політичних еліт, який вдалося знівелювати лише після проведення позачергових виборів до Верховної Ради, бажання нової влади скористатися перевагами «ручного» правосуддя для своїх потреб. Заважала і консервативність та небажання до змін значної частини суддівського корпусу, а також прагнення вирішити системні проблеми у судовій сфері без урахування європейських стандартів.

Як наслідок, у 2014 році відбулися лише точкові зміни, пов’язані зі створенням нових можливостей для суддівського самоврядування та частковою руйнацією системи політичних впливів на суддів, яка діяла за часів Президента Януковича.

Водночас судова реформа виходить на перший план у порядку денному нової політичної влади. У своєму виступі з нагоди презентації Стратегії-2020 Президент Порошенко визначив судову реформу однією з пріоритетних.

У необхідності судової реформи переконані і більшість громадян. Про це свідчать результати соціологічного дослідження, проведеного наприкінці грудня 2014 року Фондом «Демократичні ініціативи імені Ілька Кучеріва» спільно з соціологічною службою Центру Разумкова на замовлення Центру політико-правових реформ. Так, майже для половини населення (46%) судова реформа є одним з найбільш актуальних та нагальних завдань і тому має бути розпочата якнайшвидше. Поряд з цим ще 34% населення вважають, що реформа є необхідною, але думають, що наразі є більш актуальні завдання. 11% опитаних вважають, що зараз реформа не на часі, її можна й відкласти І лише 1,5% населення не бачать особливої потреби у проведенні реформи в сфері судочинства взагалі.

Судді ж менш налаштовані до реформ, ніж звичайні громадяни. Необхідність проведення судової реформ більшістю опитаних суддів не заперечується, але одним з найбільш нагальних це завдання вважають лише 12% респондентів, тоді як найбільш поширеною стала позиція, що реформа потрібна, але наразі існують більш актуальні завдання (51%). Ще 16% вважають, що реформа не на часі і її можна відтермінувати, а от 19% вважають, що особливої потреби проводити судову реформу немає взагалі.Такі дані дещо дисонують з тим, що лише 10% суддів вважають систему правосуддя повністю незалежною. Виходить, що значна частина суддів визнає наявність незаконних впливів на судову систему, однак вважає їх прийнятними.

Водночас темп судової реформи, обраний у 2015 році, надто повільний і поки що реформа відчутних результатів не дала.

 

1.2. Українські суди у світових рейтингах

 

За даними Галлуп (Gallup), напередодні Революції Гідності рівень довіри до судів в Україні був одним з найнижчих у світі (лише 16%) і найнижчим у країнах колишнього Радянського Союзу.

Однак у 2014-2015 роках Україна не змогла покращити ситуацію. Навіть навпаки, за даними Центру Разумкова (березень 2015 року), рівень довіри до судів понизився до 11 відсотків (1,1% опитаних цілком довіряють судам; 9,5% – переважно довіряють). Це найнижчий рівень довіри серед державних інституцій. Порівняно з недержавними інституціями такий рівень недовіри до судів спів мірний з банками і російськими ЗМІ.

Згідно з індексом верховенства права Всесвітнього проекту правосуддя (WorldJusticeProject), Україна перебуває на 70 місці зі 102 країн, де відбувалося дослідження, за рівнем утілення вимог верховенства права, випередивши Китай, Танзанію, Замбію, Киргизстан, Росію. Мабуть, тому, що функціонування судової системи є не єдиним критерієм оцінювання, цей індекс виглядає для України більш оптимістично.

Водночас за індексом сприйняття корупції від Трансперенсі Інтернешнл Україна у 2014 році опинилася аж на 142 місці зі 175 держав, де проводилися дослідження.

Такі низькі позиції у всесвітніх рейтингах європейської держави зумовлені передусім неналежним функціонуванням судової системи, що вимагає вжиття рішучих і надзвичайних заходів під час судової реформи.

 

1.3. Очікування змін

 

Більшість громадян виступають за радикальні або серйозні зміни у судовій системі та вважають проведення судової реформи одним з найактуальніших завдань. Згідно з даними опитування, понад 46% громадян висловилися за те, що змінювати у судовій системі потрібно геть усе, ще 34% висловилися за серйозні, хоча і не радикальні зміни. Необхідність часткових і обережних змін підтримали 8% громадян.

Серед основних проблем, які створюють недовіру до судової системи громадяни назвали поширеність корупції серед суддів (94%), залежність суддів від політиків (81%) і олігархів (80%). Серед пропозицій у судовій сфері, які громадяни підтримують передусім є звільнення частини суддів, після розслідувань (40,2%), запровадження майнової відповідальності суддів за незаконні рішення (31%), позбавлення суддів недоторканності та привілеїв (30%).

Стриманішими у своїх оцінках виявилися судді. Лише 2% суддів переконані у необхідності радикальних змін, ще 30% висловилися за серйозні зміни. Водночас 40% опитаних суддів погоджуються на часткові обережні зміни, а 24% наполягають на тому, що істотних змін система правосуддя не потребує.

На думку більшості суддів, ключовими завданнями судової реформи має бути подолання впливу інших гілок влади на судову систему (73%), а також подолання складності судового процесу для сторін (47%). Серед інших проблем, які має вирішити судова реформа, судді також називали багатоланковість судової системи (25%), вплив прокуратури та служби безпеки на суддів (20%), корупцію в судах (14%).

 

2. Ключові події після революції гідності

 

 

2.1. Посилення Парламенту, зокрема його комітету з питань правосуддя

 

23 лютого 2014 року Верховна Рада ухвалила закон, яким на Верховну Раду і, зокрема, на парламентський комітет з питань верховенства права і правосуддя було покладено значні повноваження щодо вирішення кадрових питань у судовій системі.

Закон передбачив, що Вища рада юстиції може ухвалювати рішення з питань, віднесених до її повноважень, лише за наявності попередніх висновків парламентського комітету з питань верховенства права і правосуддя, які є обов’язковими. Парламентському комітету з питань верховенства права і правосуддя повернуто повноваження попередньо розглядати питання обрання суддів і їх звільнення перед винесенням їх до сесійної зали парламенту (комітет втратив це повноваження у 2010 році, щоб забезпечити церемоніальну роль парламенту у вирішенні питань обрання суддів і їх звільнення).

Авторами законопроекту були депутати від тодішньої опозиції – члени зазначеного парламентського комітету. Вочевидь тодішня опозиція розраховувала мати більшість у комітеті з питань верховенства права і правосуддя.

Однак внаслідок переходу деяких членів цього комітету від колишньої опозиції на ключові посади до Генеральної прокуратури і Міністерства юстиції більшість у цьому комітеті здобули представники колишньої партії влади на чолі з головою комітету Ківаловим. Отже, колишня партія влади зберегла контроль над судами. Щоправда, внаслідок припинення повноважень Вищої кваліфікаційної комісії суддів і Вищої ради юстиції у квітні 2014 року комітет майже не розглядав кадрових питань суддів.

27 листопада 2014 року почав працювати парламент нового скликання. У коаліційній угоді передбачено, що «політичні органи не братимуть участь у вирішенні питань кар’єри судді». Більшість положень закону від 23 лютого 2014 року були змінені через рік – 12 лютого 2015 року.

 

2.2. Закон «Про відновлення довіри до судової влади»і його наслідки

 

Закон «Про відновлення довіри до судової влади в Україні» від 8 квітня 2014 року був першим люстраційним законом. Він зачепив декілька категорій суддів, передусім тих, що свавільно проявили себе під час Революції Гідності, голів судів і їхніх заступників, а також членів Вищої кваліфікаційної комісії суддів і Вищої ради юстиції.

Створення комісії з перевірки суддів. Для перевірки суддів судів загальної юрисдикції, які були причетні до заборон мирних зібрань та репресій до їхніх учасників, закон передбачив створення Тимчасової спеціальної комісії.

Під перевірку мали потрапити судді, які одноособово або у складі колегії суддів ухвалювали рішення про:

ü     обмеження прав громадян на проведення мирних зібрань у період з 21 листопада 2013 року до 11 квітня 2014 року;

ü     взяття під варту, засудження осіб, які визнані законом політичними в’язнями, за дії, пов’язані з їх політичною та громадською діяльністю;

ü     взяття під варту, засудження осіб, які були учасниками масових акцій протесту в період з 21 листопада 2013 року до 11 квітня 2014 року, у зв’язку з їх участю у таких акціях;

ü     накладення адміністративних стягнень на осіб, які були учасниками масових акцій протесту в період з 21 листопада 2013 року до 11 квітня 2014 року

ü     скасування результатів виборів до Парламенту сьомого скликання їх результатів або позбавленням статусу народного депутата особи, яка була обрана народним депутатом до Парламенту сьомого скликання;

ü      надання дозволу на проведення слідчих (розшукових) дій та негласних слідчих (розшукових) дій стосовно осіб, які були учасниками масових акцій протесту в період з 21 листопада 2013 року до 21 лютого 2014 року, у зв’язку з їх участю у таких акціях.

Перевірка проводиться також щодо суддів, які розглядали справу або ухвалили рішення з допущенням порушень Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, констатованих у рішенні Європейського суду з прав людини.

Тимчасова спеціальна комісія за Законом проводить перевірку заяв стосовно таких суддів і приймає висновок про наявність ознак порушення присяги або відсутність таких ознак. Висновок передають до Вищої ради юстиції. Саме вона відповідно до Конституції уповноважена вирішувати питання про внесення подання до Президента або Парламенту про звільнення з посади судді.

До складу Комісії мали увійти 15 членів:

ü     5 суддів у відставці, призначених Пленумом Верховного Суду;

ü     5 представників громадськості, призначених Урядовим уповноваженим з питань антикорупційної політики;

ü      5 представників громадськості, призначених Парламентом.

На практиці Комісія розпочала свою діяльність у складі 9 членів – 5-ти від Пленуму Верховного Суду і 4-ох від Урядового уповноваженого з питань антикорупційної політики. Парламент обрав членів комісії лише в лютому 2015 року.

Колишні члени парламенту від Партії регіонів та Комуністичної партії оспорили Закон «Про відновлення довіри до судової влади в Україні» в Конституційному Суді, а також намагалися нівелювати деякі його досягнення за допомогою окремих законопроектів.

Станом на квітень 2015 року до Комісії надійшло 2192 заяви, проведено перевірок щодо 331 судді, Комісія прийняла висновки про порушення присяги щодо 21 судді. Висновки передано до Вищої ради юстиції, але вона ще не розглядала їх. Тому жодного суддю з часу набрання чинності законом «Про відновлення довіри до судової влади» звільнено не було.

Зміна порядку призначення голів судів і наслідки. З 11 квітня 2014 року – дати набрання чинності законом «Про відновлення довіри до судової влади в Україні» – усі голови судів, їхні заступники втратили ці посади, хоч і залишилися суддями. Це не зачепило лише Конституційний Суд і Верховний Суд, де голів цих судів і їх заступників обирають судді відповідного суду.

Збори суддів у кожному суді отримали право самі обирати голову суду і його заступників. Водночас закон не встановив запобіжників, щоб звільнені голови судів, їхні заступники не повернулися на ці посади.

На жаль, після набрання чинності у майже 80 відсотках судах на посади голів судів і їх заступників збори суддів обрали тих самих осіб, що й до цього обіймали ці посади і були креатурою попередньої політичної влади. У багатьох судах не висувалися альтернативні кандидатури – судді побоювалися негативних наслідків у разі програшу колишнім головам судів. У якихось судах колишні голови скористалися інертністю суддівського колективу, а десь тим, що значна частина суддів «завдячують» посадою в цьому суді саме голові суду.

Окрім цього значна частина суддів і далі сприймає посаду голови суду як ланку у ланцюгу політичного чи корупційного впливу. Таке сприйняття робить посади голови суду чи його заступника непривабливими для багатьох суддів, які мають почуття гідності та повагу серед колег.

Припинення повноважень членів Вищої кваліфікаційної комісії суддів і Вищої ради юстиції. Закон припинив діяльність Вищої ради юстиції і Вищої кваліфікаційної комісії суддів та передбачив формування цих органів заново. Однак нова Вища кваліфікаційна комісія суддів змогла запрацювати лише у грудні 2014 року, а Вища рада юстиції – аж у червні 2015 року. Чимало призначень до цих органів було заблоковано в судах за допомогою позовів окремих членів парламенту. Без сформування цих органів ніхто не міг бути призначеним (обраним) на посаду судді, притягнутим до дисциплінарної відповідальності, звільненим з посади судді.

 

 

 

 

 

2.3. Закон «Про очищення влади»і його вплив на суди

 

16 вересня 2014 року під тиском громадськості було прийнято другий люстраційний закон – «Про очищення влади»(далі – закон, закон про люстрацію). Цього разу він стосувався великої кількості чиновників. Низка норм зачепила і суддів. Закон передбачив подання усіма суддями до голови суду заяви із інформацією про відповідність / невідповідність критеріям перевірки, а також майнову декларацію. Голова суду організовує перевірку цих відомостей. Неподання заяви є підставою для звільнення особи з посади та заборони займати посади в державному секторі протягом десяти років.

Процес люстрації можна відстежувати на спеціальному сайті Міністерства юстиції –  http://lustration.minjust.gov.ua.

Майнова люстрація.Голова суду повинен організувати перевірку відомостей, зазначених у майновій декларації судді. Для цього він має скерувати декларацію до компетентного органу (фіскальний орган, пізніше – Національне агентство з питань запобігання корупції, яке досі не запрацювало). У разі виявлення невідповідностей майна, доходів, видатків тим, що задекларовано, суддя матиме можливість дати пояснення. Висновок про неправдиві відомості голова суду повинен до Міністерства юстиції, а те – до Вищої ради юстиції та / або Вищої кваліфікаційної комісії суддів для вирішення питання щодо звільнення з посади судді.

Поки що цей процес стосовно суддів не виявився ефективним, оскільки декларації перевіряються лише камерально.

«Автоматичне» звільнення суддів, діяльність яких була пов’язана з переслідуванням учасників Революції Гідності.Протягом десяти років після набрання чинності законом про люстрацію не зможуть працювати у державному секторі судді, які давали дозвіл на затримання з метою приводу, брали під варту, притягували до адміністративної або кримінальної відповідальності осіб, звільнених від кримінальної або адміністративної відповідальності відповідно до Законів "Про усунення негативних наслідків та недопущення переслідування та покарання осіб з приводу подій, які мали місце під час проведення мирних зібрань" від 29 січня 2014 року; "Про недопущення переслідування та покарання осіб з приводу подій, які мали місце під час проведення мирних зібрань, та визнання такими, що втратили чинність, деяких законів України" від 21 лютого 2014 року.

Такі судді мають бути звільнені за порушення вимог щодо несумісності.

Фактично ця категорія суддів перетинається із тими суддями, які мають пройти перевірку за Законом «Про відновлення довіри до судової влади». Однак на відміну від закону про відновлення довіри закон про люстрацію не вимагає з’ясування ролі судді в ухваленні судового рішення, перевірки відповідності підстав та мотивів, достатньо лише факту ухвалення такого рішення.

Автори закону про люстрацію пояснюють це намаганням уникнути суб’єктивізму при оцінках. Водночас є загроза, що такий механізм буде визнаний неконституційним або таким, що не відповідає європейським стандартам. Власне на це звернула увагу й Венеційська комісія.

Звільнення суддів на підставі судового рішення.Закон про люстрацію передбачає заборону обіймати посади в державному секторі протягом п’яти років з дня набрання законної сили судовим рішенням таким суддям:

ü     суддям, які давали дозвіл на затримання, взяття під варту, ухвалювали обвинувальні вироки, залишали їх без змін щодо 42 осіб, до яких застосовано повну індивідуальну амністію Законом "Про внесення змін до Закону України "Про застосування амністії в Україні" щодо повної реабілітації політичних в’язнів"від 27 лютого 2014 року;

ü     суддям, які здійснювали заходи, спрямовані на перешкоджання реалізації конституційного права на мирні зібрання або спрямовані на завдання шкоди життю, здоров’ю, майну фізичних осіб у період з 21 листопада 2013 року по 22 лютого 2014 року;

ü     суддям, що співпрацювали із спецслужбами інших держав як таємні інформатори в оперативному отриманні інформації; здійснювали заходи (та/або сприяли їх здійсненню), спрямовані на підрив основ національної безпеки, оборони чи територіальної цілісності України; закликали публічно до порушення територіальної цілісності та суверенітету України; розпалювали міжнаціональну ворожнечу; своїми протиправними рішеннями, дією чи бездіяльністю призвели до порушення прав людини та основоположних свобод, визнаних рішенням Європейського суду з прав людини.

Водночас закон не визначає процедур, за якими можна отримати рішення суду, яке встановлюватиме зазначені вище факти і стане підставою для люстрації судді. Можливо, йдеться про обвинувальний вирок щодо судді за наслідками кримінального провадження. Хоча про такі вироки нам нічого не відомо. Ці положення закону про люстрацію залишаються «мертвими».

Люстрація колишніх членів Вищої кваліфікаційної комісії суддів, Вищої ради юстиції, керівництва Державної судової адміністрації. Особи, які у період з 25 лютого 2010 року по 22 лютого 2014 року обіймали сукупно не менше одного року посаду члена Вищої ради юстиції (крім Голови Верховного Суду), члена Вищої кваліфікаційної комісії суддів, Голови Державної судової адміністрації, його заступника, протягом десяти років з дня набрання чинності законом про люстрацію не можуть обіймати посади в державному секторі.

Така ж заборона застосовується до осіб, які обіймали ці ж посади у період з 21 листопада 2013 року по 22 лютого 2014 року (незалежно від строку перебування на посаді) та не були звільнені в цей період з відповідної посади за власним бажанням.

Поки що ці норми не були застосовані до будь-кого для звільнення з посад.

 

2.4. Створення і діяльність Ради з питань судової реформи

 

Улітку 2014 року Президент Петро Порошенко призначив Олексія Філатова заступником глави Адміністрації Президента, а пізніше – і координатором Ради з питань судової реформи, яку було створено восени того ж року.

Радикальної судової реформи, яка б зачіпала структурні речі, Рада з питань судової реформи наразі не запропонувала.

Результатом роботи Ради стали прийнятий у 2015 році Закон «Про забезпечення права на справедливий суд» і затверджена указом Президента Стратегія реформування судоустрою, судочинства і суміжних правових інститутів на 2015-2020 рр.

Також напрацьовано законопроекти щодо запровадження приватних виконавців, опрацьовуються зміни до процесуальних кодексів.

Первинні документи пропонує Адміністрація Президента. Робота ведеться переважно на рівні робочих груп. Засідання самої Ради відбуваються рідко і їхня тривалість не перевищує двох годин. Найскладніші питання, за винятком тих, що стосуються повноважень політичних органів, ухвалюються голосуванням.

 

2.5. Підписання коаліційної угоди

 

27 листопада 2014 року відбулося перше засідання Верховної Ради України VIII скликання. Того ж дня депутати п’яти парламентських фракцій зробили перший крок у напрямку реформування країни – підписали коаліційну угоду, в якій взяли на себе публічні зобов’язання щодо проведення судової реформи.

Від коаліційних угод у Верховній Раді попередніх скликань нова коаліційна угода вирізняється чіткою структурованістю відповідно до сфер реформування, а головне – конкретними зобов’язаннями щодо проведення реформ з визначеними строками їх проведення. Коаліційна угода містить прямі зобов’язання виконати щонайменше 19 рекомендацій органів Ради Європи у судовій сфері. Угодою передбачено, зокрема:

ü     добір на суддівські посади лише за конкурсом, на основі об’єктивних критеріїв;

ü     запровадження участі громадськості в процесі добору на посаду судді;

ü     усунення політичних органів від вирішення питань щодо кар’єри судді;

ü     запровадження критеріїв доброчесності, відповідність яким буде обов’язковою умовою для зайняття посади судді;

ü     встановлення чіткої процедури притягнення суддів до дисциплінарної відповідальності, розширення переліку дисциплінарних санкцій щодо судді;

ü     формування Верховного Суду та Конституційного Суду з визнаних фахівців в галузі права на основі обговорення кандидатур;

ü     формування та роботу Вищої ради юстиції та кваліфікаційної комісії суддів на основі європейських стандартів.

Зазначимо, що проведення реформи передбачає комплексну зміну законодавства щодо судоустрою та статусу суддів, зміни до процесуальних законів, а також внесення змін до Конституції України. Зміни до Конституції, згідно з угодою, повинні:

ü     підвищити вимоги для призначення на посаду судді, зокрема, щодо віку і досвіду;

ü     вжити заходи через перехідні положення до Конституції щодо оновлення суддівського корпусу;

ü     спростити систему судів;

ü     обмежити недоторканність суддів;

ü     вилучити окремий розділ про прокуратуру, обмеживши її компетенцію лише сферою кримінальної юстиції.

Крім цього, як конституційна зміна, буде створено єдиний незалежний від політичного впливу орган, який відповідатиме за призначення, кар’єру та звільнення суддів, де більшість становитимуть судді, обрані суддями, а решту – авторитетні правники – представники правничої і правозахисної спільноти.

Згідно з угодою, створити законодавчі передумови для повноцінної судової реформи планувалося не пізніше II кварталу 2015 року.

Станом на кінець липня з 42 конкретних зобов’язань щодо проведення судової реформи (розділ ІІ коаліційної угоди) Верховна Рада повністю виконала 10 зобов’язань, частково – 4.

Парламент не виконав і не продемонстрував наміру виконати зобов’язання щодо усунення впливу політичних органів на вирішення питань кар’єри судді; не розглядав питання удосконалення судового процесу, виконання судових рішень, реформи адвокатури, внесення змін до Конституції (з метою проведення судової реформи). Утворені Президентом консультативно-дорадчі органи для підготовки відповідних законопроектів ще не представили свою роботу Президенту, крім законопроектів щодо виконання судових рішень.

 

 

2.6. Затвердження програми нового уряду

 

9 грудня 2014 року Верховна Рада схвалила Програму діяльності Кабінету Міністрів, що відповідно до Конституції надає Уряду імунітет від відставки протягом одного року з дня затвердження програми. Частина Програми присвячена реформі системи правосуддя. Зокрема, передбачено:

ü     створення правової основи для реформування судової системи шляхом сприяння прийняттю у новій редакції Закону України «Про судоустрій і статус суддів» (перше півріччя 2015 року);

ü     забезпечення доступу до правосуддя – спрощений порядок розгляду цивільних і господарських справ (2015-2016 роки);

ü     ініціювання внесення змін до Конституції щодо завершення судової реформи (запровадження трирівневої системи судів, переатестація всіх суддів, скасування суддівської недоторканності, усунення політичного впливу на процеси добору, кар’єри та відповідальності суддів, оновлення суддівської системи та суддівського корпусу) (2016 рік);

ü     повернення Верховному Суду України повноважень вищої судової інстанції (внесення змін до процесуальних кодексів) (2016 рік).