Становлення адміністративного судочинства: деякі проблеми перехідного періоду

Потрібно наголосити, що завдання адміністративних судів не тільки у тому, щоб захищати та поновлювати права, свободи чи інтереси особи від порушень з боку влади. Адміністративні суди повинні поширити принципи верховенства права та законності на діяльність публічної адміністрації. Вони мають зруйнувати практику адміністративних органів керуватися не законом, а у кращому випадку інструкціями, а в гіршому телефонним правом. На жаль, ця практика, що склалася ще в радянські часи, збереглася й до сьогодні. Тепер чиновник змушений буде задуматися над тим, як оформити те чи інше рішення, яким законом керуватися, щоб потім це рішення не було скасоване адміністративним судом. Адже тепер на нього покладається обов‘язок доводити правомірність своїх рішень, дій чи бездіяльності. Мало того, частиною другою статті 3 Кодексу адміністративного судочинства визначено критерії для оцінки судом адміністративних актів. Зрозуміло, щоб почувати себе упевненим у суді, чиновник повинен враховувати ці критерії при прийнятті рішень. Інакше справу у суді буде програно.

Адміністративні суди повинні дати новий імпульс для розвитку науки адміністративного права та наданні їй більшого прикладного значення. Такий розвиток буде зумовлений з одного боку, потребами судової практики, а з іншого, – самою судовою практикою адміністративних судів.

Які ж перешкоди стоять на заваді адміністративного судочинства? 8 вересня Верховна Рада внесла зміни до Кодексу адміністративного судочинства, якими більш як на два роки відстрочила реалізацію конституційної засади щодо повної фіксації судового процесу технічними засобами. Були спроби прийняти закон про те, щоб до створення адміністративних судів господарські суди знову вирішували адміністративні справи за правилами господарського, а не адміністративного судочинства. Господарські суди, в очікуванні прийняття цього закону, нерідко саботували застосування Кодексу адміністративного судочинства. Однак цей Кодекс надає особі значно кращий процесуальний інструментарій для відстоювання своїх прав у разі їх порушення органом влади або чиновником. На щастя, такі зміни через парламент не пройшли.

Проблеми виникають і з тлумаченням перехідних положень Кодексу. Так, дійсно, у перехідних положеннях донедавна не було відповіді на питання, які суди здійснюють повноваження апеляційної інстанції до створення апеляційних адміністративних судів. Це проблема об’єктивного характеру. Перехідні положення виписували з розрахунку, що апеляційні адміністративні суди буде створено уже до набрання чинності Кодексом. На момент прийняття Кодексу така можливість була. Однак вето Президента на півроку відтягнуло створення цих судів. Тим більше, що за перехідними положеннями Закону «Про судоустрій України» вся система адміністративних судів мала бути створена за три роки, тобто до червня 2005 року.

Суди успішно справилися з цією проблемою. Застосовуючи аналогію з правилами про початок діяльності окружних адміністративних судів (пункти 4-6 прикінцевих та перехідних положень Кодексу), до початку діяльності апеляційних адміністративних судів підсудні їм справи розглядають апеляційні загальні та апеляційні господарські суди. Зовсім недавно таку практику було підкріплено внесенням відповідного доповнення до перехідних положень Кодексу адміністративного судочинства Законом від 6 жовтня. Цим самим Законом усунуто різночитання перехідних положень стосовно того, який суд має здійснювати повноваження касаційної інстанції в адміністративних справах, розглянутих господарськими судами, – Вищий господарський чи Вищий адміністративний суд. Тепер чітко визначено, що судом касаційної інстанції у таких справах є Вищий адміністративний суд України.

Вищий адміністративний суд побоюється, що коли до нього перейдуть справи від Вищого господарського суду, то він не спроможний буде впоратися з таким навантаженням. І так на розгляд очікують вже майже десять тисяч справ, які перейшли з Верховного Суду, а склад Вищого адміністративного суду недоукомплектовано, належні умови для розгляду справ не створено. Мало того, суду досі не виділено належного приміщення, тому він змушений його орендувати. Словом, повно проблем організаційного характеру, які держава не поспішає вирішувати ось уже протягом трьох років від створення Вищого адміністративного суду. Однак як показує практика, поки проблема не стане вкрай гострою, держава і пальцем не поведе, щоб її розв’язати. Тому навантаження не треба боятися.

Отож, згідно з Кодексом адміністративного судочинства, перехід адміністративних справ у ході створення адміністративних судів відбуватиметься за такою схемою. Вертикаль адміністративних судів в Україні створюється зверху: уже діє Вищий адміністративний суд, за ним має бути створено апеляційні адміністративні суди, а потім і окружні адміністративні суди. Вищий адміністративний суд уже зараз повинен виконувати функції касаційної інстанції в адміністративних справах, які раніше переглядалися у Верховному Суді судовою палатою в цивільних справах та у Вищому господарському суді. Новостворювані апеляційні адміністративні суди перебиратимуть адміністративні справи від апеляційних загальних судів та апеляційних господарських судів. Це ж саме стосується і окружних адміністративних судів.

Більшість проблем пов’язана не стільки із недосконалістю законодавства, скільки із його тлумаченням. З набранням чинності Кодексом адміністративного судочинства почали виникати труднощі із відмежуванням адміністративної юрисдикції від інших видів судової юрисдикції, насамперед від цивільної та господарської. Зараз ці труднощі полягають у тому, що в багатьох випадках нелегко визначити за правилами якого процесуального закону розглядати ту чи іншу справу. Проблема розмежування юрисдикції не була непередбачуваною. Вона є закономірною для країн, у яких діють спеціалізовані суди. Зрозуміло, що законодавець об’єктивно не може встановити у законі підсудність кожної справи для кожного конкретного спору. Тому Кодекс адміністративного судочинства лише окреслює предмет адміністративної юрисдикції. Для цього використано аж три способи:

1) загальне визначення предмету адміністративної юрисдикції – через поняття адміністративної справи (пункт 1 статті 3);

2) більш деталізоване визначення – через перелік категорій справ, що належать до предмету адміністративної юрисдикції (частина перша статті 17);

і 3) визначення через перелік категорій справ публічно-правового характеру, що не належать до предмету адміністративної юрисдикції (частина друга статті 17).

У кожному конкретному випадку питання про те, за правилами якого виду судочинства потрібно розглядати справу, має вирішувати суд. Тому проблеми з розмежуванням юрисдикції можуть бути подолані судовою практикою. Останнє слово буде за відповідними вищими спеціалізованими судами та Верховним Судом України. І це не перший такий досвід. Проблеми із визначенням підсудності свого часу існували й між загальними та арбітражними судами. Судова практика успішно справлялася з ними.

Ще одна проблема пов’язана із тим, що раніше суди розглядали так звані публічно-приватні правові спори, тобто спори, де в одному позові було об’єднано вимоги і до адміністративного органу, і до приватної особи. З набранням чинності Кодексом адміністративного судочинства постало питання: за правилами якого виду судочинства розглядати такі справи, що надійшли до суду, але на момент набрання чинності Кодексом ще не були вирішені, – за правилами цивільного (господарського) чи за правилами адміністративного судочинства? На нашу думку, роз‘єднання таких вимог у різні провадження погіршило б гарантії судового захисту. Та й законодавчих підстав для цього бракує. Тому було б правильно розглядати їх в одному провадженні за правилами адміністративного судочинства, виходячи з того, що адміністративне судочинство дає значно кращий процесуальний інструментарій для захисту прав особи від адміністративного органу.

Практика застосування Кодексу адміністративного судочинства дозволила виявити ще й таку проблему. Кодекс не містить інституту зустрічного позову. Розробники виходили з того, що ніякого зустрічного позову у справах проти адміністративних органів бути не може. І справді, чи захоче особа звертатися до адміністративного суду, якщо вона у своїй справі може стати відповідачем? Однак Кодекс передбачає таку категорію справ як справи за позовом адміністративного органу проти особи, поданим у випадках, визначених законом. Виявилося, подібних випадків існує досить багато. Тож у цих справах особа втратила такий засіб захисту своїх прав як зустрічний позов. Тому для забезпечення особі повноцінних можливостей відстоювати свої права було б правильно, якби суди в адміністративних справах приймали до розгляду зустрічний позов особи проти органу, застосовуючи аналогію закону. Зрозуміло, що зустрічний позов допустимий тоді, коли його задоволення судом виключає задоволення первинного позову. Згодом правила щодо зустрічного позову можна було б включити до Кодексу адміністративного судочинства.

Проблему чомусь викликали положення Кодексу щодо сплати судового збору. Згідно з Кодексом, до прийняття спеціального закону розмір судового збору за негрошовими вимогами визначається підпунктом «б» пункту 1 статті 3 Декрету Кабінету Міністрів «Про державне мито» (0,2 неоподаткованих мінімумів доходів громадян). Те, що цей підпункт стосується скарг громадян, окремі господарські суди витлумачили так, що юридичні особи повинні сплачувати судовий збір у значно вищому розмірі, як це було раніше. Однак Кодекс не диференціює ставки судового збору для фізичних і юридичних осіб. Тому в усіх випадках, коли він передбачає сплату судового збору (незалежно від того, звертається фізична чи юридична особа, а також від того, подається адміністративний позов чи апеляційна або касаційна скарга тощо), судовий збір належить сплачувати у розмірі, встановленому згаданим підпунктом Декрету Кабінету Міністрів «Про державне мито». Для іншого тлумачення Кодекс не дає підстав, адже посилання на Декрет стосується лише розміру судового збору, а не суб’єкта чи підстав його сплати. Невдовзі усі питання стосовно сплати судового збору повинні бути врегульовані законом про судовий збір. Цього, до речі, вимагає і новий Цивільний процесуальний кодекс.

Ще одна проблема, яку не можемо оминути, стосується інституту адміністративного проступку. З набранням чинності Кодексом адміністративного судочинства особа, що оскаржує рішення адміністративного органу про накладення адміністративного стягнення, одержала можливість дійти аж до Верховного Суду. Водночас особа, на яку адміністративне стягнення наклав суд районного рівня відповідно до Кодексу про адміністративні правопорушення, не має ефективних можливостей щодо його оскарження (зберігається тільки можливість перегляду постанови суду у порядку нагляду). Виправлення такої диспропорції у можливостях щодо оскарження можливе тільки через удосконалення доктрини адміністративного проступку та законодавства про адміністративні проступки. Суди не повинні накладати адміністративних стягнень. У цьому напрямку ведеться активна законопроектна робота.

І, нарешті, останнє. Кодекс адміністративного судочинства передбачив доволі прогресивні положення щодо забезпечення малозабезпеченій особі безкоштовної правової допомоги. Однак введення в дію цих положень відстрочено до набрання чинності законом про правову допомогу. Тож для того, щоб правила Кодексу про безоплатну правову допомогу перестали бути декларацією і набули реального змісту, потрібно прискорити роботу не тільки над відповідним законопроектом, а й над організацією системи надання безоплатної правової допомоги.

Переконані, що названі проблеми є тимчасовими і найближчим часом їх буде вирішено. Водночас очевидним є й те, що ці проблеми не стануть суттєвою перешкодою до запровадження повноцінного адміністративного судочинства, що дасть можливість суттєво посилити захист осіб від адміністративних органів та підвищити відповідальність останніх за свою діяльність.