Список рекомендацій Ради Європи щодо судової реформи і реформи прокуратури в Україні
12.02.2014
ЦППР
До уваги тих, хто розробляє реформи у сфері судівництва! Центр політико-правових реформ систематизував рекомендації різних органів Ради Європи у галузі реформування правосуддя і прокуратури в Україні, щоб їх легше було імплементувати в українське законодавство і практику. За цими ж критеріями ми здійснюємо моніторинг діяльності державних органів щодо впровадження цих рекомендацій.
Актуальні вимоги і рекомендації щодо судової реформи
і реформи прокуратури в Україні
від органів Ради Європи
(Парламентської Асамблеї,
Комітету Міністрів,
Європейського суду з прав людини,
Венеціанської комісії,
Консультативної ради європейських суддів
і Консультативної ради європейських прокурорів)
У рамках проекту
«Спідометр “Україна – ЄС”:
конституційна і судова реформи»,
фінансованого Європейським Союзом
|
Номер |
Рекомендація |
Джерело |
|
|---|---|---|---|
|
Судова реформа
|
|
||
| 1 | Створити незалежний від виконавчої та законодавчої влади орган, який би відповідав за призначення та кар’єру суддів. | п. 40-41 CCJE (2001) OP N1 | |
| 2 | Об’єднати Вищу раду юстиції і Вищу кваліфікаційну комісію суддів. Проте якщо дві інстанції все-таки будуть збережені, кожна з них повинна бути незалежною. | п. 40 CPL-AD (2013)014 | |
| 3 | Передбачити, що більшість членів Вищої ради юстиції чи принаймні істотну її частину складають судді. | п. 35 CPL-AD (2013)014 | |
| 4 | Скасувати систему, яка передбачає залучення законодавчих або виконавчих органів до процесу обрання суддів (до ради юстиції). Має бути виключено також втручання судової ієрархії в процес обрання. | п. 31 CCJE (2007) Op. N 10 | |
| 5 | Забезпечити обрання членів ради юстиції (суддів), що не є суддями, серед інших видатних юристів, університетських професорів з певним стажем перебування на посаді чи звичайних громадян. Сучасний менеджмент судової системи може вимагати широкого внеску членів, що мають досвід поза правовою сферою (наприклад, у сфері управління, фінансів, IT, соціальних наук). | п. 22 CCJE (2007) Op. N 10 | |
| 6 | Вилучити представника Мін’юсту зі складу Вищої кваліфікаційної комісії суддів. | п. 81 CDL-AD(2010)026 | |
| 7 | Передбачити, що Вища рада юстиції повинна працювати як постійно діючий орган. | П. 113 Рішення ЄСПЛ за заявою № 21722/11 | |
| 8 | Гарантувати безперервність діяльності ради юстиції (суддів). Її члени не повинні змінюватися в один і той же час. | п. 35 CCJE (2007) Op. N 10 | |
| 9 | Передбачити, що судді всіх інстанцій повинні мати однакову вагу на виборах складу Вищої ради юстиції, а судді вищих судів не мають провідних позицій на голосуванні. | п. 37 CPL-AD (2013)014 | |
| 10 | Скасувати визначення кількості дисциплінарних інспекторів на рівні закону. | п. 80 CDL-AD(2010)026 | |
| 11 | Забезпечити віднесення до відання ради суддів (юстиції) питань добору, заохочення, навчання, кар’єри, імунітету, переведення, дисциплінарної відповідальності та звільнення суддів. | п. 19 CPL-AD (2013)014 | |
| 12 | Покласти на судову владу відповідальність щодо організації і контролю за підготовкою суддів. Концепцію навчальних програм і їх впровадження має бути доручено спеціальному автономному органу (навчальній академії) під контролем судової влади (найкраще ради юстиції) з власним бюджетом, і який повинен працювати консультуючись з суддями. Має бути розроблено чіткий розподіл функцій між радою юстиції та навчальною академією. | п. 65 CCJE (2007) Op. N 10 | |
| 13 | Забезпечити співпрацю ради юстиції (суддів) з навчальною установою у створенні і розвитку програми для початкового навчання суддів, за допомогою якої кандидати будуть розвивати і поглиблювати не тільки свої правові знання національних та міжнародних норм матеріального та процесуального права і практики, а й розвивати додаткові навички, наприклад, знання іноземних мов, етики, альтернативного вирішення спорів, так щоб суспільство могло обслуговуватися суддями здатними застосовувати закон правильно, шляхом критичного і незалежного мислення, соціальної чутливості та відкритості. | п. 68 CCJE (2007) Op. N 10 | |
| 14 | Надати раді юстиції (суддів) консультативні повноваження щодо ухвалення висновків до всіх проектів текстів, що стосуються статусу суддів, здійснення правосуддя, процесуального права і в цілому всіх законопроектів, що стосуються судової системи (у тому числі незалежності судової влади або заходів, які б могли зменшити громадянам можливості у доступі до правосуддя), перед процедурою розгляду цих проектів у парламенті. | п. 87 CCJE (2007) Op. N 10 | |
| 15 | Зменшити кількість рівнів суддівського самоврядування. | п. 93 CDL-AD(2010)026 | |
| 16 | Уникнути дублювання повноважень у різних органів суддівського самоврядування. | п. 93 CDL-AD(2010)026 | |
| 17 | Встановити більш пропорційне представництво суддів при обранні делегатів на з’їзд суддів України. Замінити принцип «рівного представництва» від кожної юрисдикції на більший пропорційний спосіб обрання. | п. 129 (22) CDL-AD(2010)026 | |
| 18 | Встановити більш пропорційне представництво суддів у Раді суддів. Замінити принцип «рівного представництва» від кожної юрисдикції на інший, щоб склад Ради суддів відповідав принципу рівності. | п. 129 (23) CDL-AD(2010)026 | |
| 19 | Позбавити групу осіб, які не відносяться до судової влади (Президент, Голова Верховної Ради, Уповноважений Верховної Ради з прав людини, члени Вищої ради юстиції, Вищої кваліфікаційної комісії суддів, Міністр юстиції) права бути присутніми на з’їзді суддів. | п. 96 CDL-AD(2010)026 | |
| 20 | Відмовитися від обов’язкового запрошення Міністра юстиції і Міністра фінансів на засідання Ради суддів. | п. 97 CDL-AD(2010)026 | |
| 21 | Створити в рамках судової системи один або кілька органів або призначити осіб, які виконуватимуть консультативну функцію і до яких судді могли би звертатися за порадою, якщо вони невпевнені в тому, чи є їхня діяльність в приватному житті сумісною зі статусом судді. Наявність таких органів або осіб має заохочувати обговорення змісту і значення етичних правил у судовій системі. Такі органи або особи можуть бути створені під егідою Верховного Суду чи асоціації суддів. У будь-якому випадку, такі органи повинні бути відокремлені від органів, що відповідають за дисциплінарну відповідальність суддів, і повинні переслідувати інші цілі. | п. 29 CCJE (2002) Op. N 3 | |
| 22 | Забезпечити належну винагороду членів ради юстиції (суддів) відповідно до їх становища і робочого навантаження в рамках ради. | п. 36 CCJE (2007) Op. N 10 | |
| 23 | Забезпечити лише церемоніальну роль Президента у призначенні і звільненні суддів. | п. 12, 29 CPL-AD (2013)014 | |
| 24 | Збільшити віковий ценз та стаж в галузі права, який необхідний для зайняття посади судді. |
п. 26-27 CPL-AD (2013)014 |
|
| 25 | Встановити процедуру, яка регулює збір і отримання інформації від кандидата на посаду судді; кандидат повинен бути ознайомлений з нею і мати право на її оскарження. | п. 29 (12) CDL-AD(2010)026 | |
| 26 | Усунути Верховну Раду від призначення суддів. | п. 16-18 CPL-AD (2013)014 | |
| 27 | Визначити об’єктивні критерії для розвитку кар’єри судді у рамках безспірного закону. | п. 70 CDL-AD(2010)026 | |
| 28 | Визначити на рівні закону підстави для зміщення судді з адміністративної посади. | п. 25 CDL-AD (2011)033 | |
| 29 | Позбавити Верховну Раду можливості переводити суддів. | п. 53 CDL-AD (2011)033 | |
| 30 | Передбачити, що член Вищої ради юстиції, який вніс пропозицію про звільнення відповідного судді з посади, не повинен брати участі у прийнятті нею рішення щодо цього судді. | п. 42 CDL-AD(2010)029 | |
| 31 | Передбачити шкалу дисциплінарних санкцій щодо суддів у залежності від тяжкості дисциплінарного проступку. | п. 57 CDL-AD (2011)033 | |
| 32 | Вужче врегулювати підстави для звільнення судді, які стосуються його неналежної поведінки. Зокрема більш чітко законодавчо визначити можливості звільнення судді за порушення присяги. Звільнення судді за порушення присяги можливе лише тоді, коли це порушення такої природи, яка унеможливлює подальше перебування особи на посаді професійного судді. | п. 63 CDL-AD (2011)033 | |
| 33 | Надати суддям вищого рівня однакові порівняно з суддями судів нижчого рівня можливості для апеляції на накладені дисциплінарні санкції. | п. 24 CDL-AD(2010)029 | |
| 34 | Урегулювати механізм притягнення суддів до дисциплінарної відповідальності в одному законодавчому акті. | п. 44 CDL-AD(2010)029 | |
| 35 | Законодавчо врегулювати право судді на виклик свідка та на участь у допиті свідка при розгляді дисциплінарної справи щодо цього судді. | п. 73 CDL-AD(2010)026 | |
| 36 | Детально описати окремі права захисту, надані судді. Передбачити, що член-доповідач Вищої кваліфікаційної комісії суддів, чия позиція схожа з позицією прокурора, має бути виключений з обговорень та участі у голосуванні. | п. 74 CDL-AD(2010)026 | |
| 37 | Надати судді лише функціональний імунітет (імунітет від звинувачення за дії, вчинені у процесі виконання суддівських функцій). | п. 61 CDL-AD(2010)004 | |
| 38 | Передати від Верховної Ради до Вищої ради юстиції повноваження з позбавлення імунітету судді. | п. 19 CPL-AD (2013)014 | |
| 39 | Скасувати доплати для судді за роботу з державною таємницею. | п. 72 CDL-AD (2011)033 | |
| 40 | Скасувати положення законодавства, яке дозволяє суддям отримувати будь-які нагороди, відзнаки або грамоти. | п. 40 CDL-AD(2010)026 | |
| 41 | Включити принцип автоматичного розподілу справ до основних принципів суддівського провадження. | п. 31-32 CPL-AD (2013)014 | |
| 42 | Відобразити принцип незмінюваності суддів на найвищому законодавчому рівні. Забезпечити безстрокове перебування судді на посаді до виходу на пенсію за віком (у тих державах, де існує пенсійний вік для суддів). У разі залишення випробувального терміну потрібно забезпечити, щоб судді (на випробувальному терміні) не розглядали чутливі під політичним кутом зору або складні справи. | п. 60 CCJE (2001) OP N°1 | |
| 43 | Вжити заходів, включаючи виділення грантів, спрямованих на вивчення суддями іноземних мов, що складатимуть частину їхньої базової або спеціальної підготовки. | п. 22 CCJE (2006) OP N 9 | |
| 44 | Передбачити, що рішення ради юстиції (суддів) стосовно управління та адміністрування системи правосуддя, а також рішення, пов’язані з призначенням, переведенням, просуванням по службі, дисциплінарною відповідальністю чи звільненням повинні бути вмотивованими та містити можливість судового перегляду. Незалежність ради юстиції не означає, що вона знаходиться за межами дії права, і її рішення не можуть бути переглянути в судовому порядку. | п. 39 CCJE (2007) Op. N 10 | |
| 45 | Враховувати участь суддів у навчальних заходах при розгляді питання про їх просування на службі. | п. 70 CCJE (2007) Op. N 10 | |
| 46 | Забезпечити залучення суддів до ухвалення рішень стосовно управління судами, визначення судового бюджету та його розподілу на місцевому і національному рівнях. Передбачити консультації з суддями з приводу планів стосовно будь-яких змін до закону (про статус суддів), а також з приводу визначення винагороди за працю та їх соціальне забезпечення. | п. 1.8 DAJ/DOC (98) 23 | |
| 47 | Передбачити, що у тих державах, де існує випробувальний період перед тим, як приймається рішення про призначення на посаду судді на постійній основі або там, де суддя призначається на посаду на обмежений визначений строк, що може поновлюватися, рішення про непризначення на посаду на постійній основі або про непоновлення призначення може бути винесено лише незалежним органом або на підставі його пропозиції, рекомендації або погодження з ним чи висловленої ним думки. | п. 3.3 DAJ/DOC (98) 23 | |
| 48 | Установити мережу судів загальної юрисдикції, їх утворення, реорганізацію чи ліквідацію на рівні закону. | п. 15 CPL-AD (2013)014 | |
| 49 | Надати Вищій раді юстиції право ініціювати розробку та зміну мережі судів. | п. 129(25) CDL-AD(2010)026 | |
| 50 | Відмовитися від 4-рівневої судової системи. | п. 15 CDL-AD(2010)026 | |
| 51 | Надати повноваження Верховному Суду щодо вирішення колізій у питаннях не лише матеріального права, а й процесуального права. | п. 29-34 CDL-AD(2010)026 | |
| 52 | Надати Верховному Суду можливість самому вирішувати питання про прийнятність скарг щодо неоднакового застосування закону. | п. 29-34 CDL-AD(2010)026 | |
| 53 | Надати Верховному Суду право вирішувати колізії між трьома юрисдикціями (цивільною та кримінальною, господарською та адміністративною). |
п. 29-34 CDL-AD(2010)026 |
|
| 54 | Забезпечити сторонам прямий доступ до Верховного Суду у справах про порушення Україною міжнародних зобов’язань. | п. 29-34 CDL-AD(2010)026 | |
| 55 | Визначити на законодавчому рівні прискорювальні або компенсаторні заходи у випадках надто тривалого судового або виконавчого провадження. Зокрема, ухвалити спеціальний закон щодо тривалості провадження. Запровадити грошову компенсацію у випадку невиправдано тривалого судового провадження у кількості, що сумісна з прецедентним правом Європейського суду. Основні критерії для присудження моральної шкоди і загальні критерії для визначення матеріальної шкоди мають бути чітко і детально виписані в законі. В тих країнах, де існують системні проблеми з тривалістю судового провадження ці критерії мають бути попередньо оцінені Комітетом Міністрів у співпраці з Європейським судом. | ||
| 56 | Забезпечити регулярне публікування звітів щодо ефективності правозастосування, у тому числі про затримки (у правозастосуванні) та їх причини, а також про різні правозастосовні методи. Доручити публікування таких звітів раді юстиції (суддів) або будь-якому іншому незалежному органу судової системи. Спеціальний підрозділ такого органу повинен мати справу з застосуванням судових рішень щодо державних утворень (органів). | п. 23 CCJE (2010) Op. N 13 | |
| 57 | Створити посади в межах судів, які відповідають за роботу з пресою під відповідальність судів або під відповідальність суддівських рад чи інших незалежних органів. | п. 19, 46 CM/Rec(2010)12 | |
| 58 | Забезпечити участь суддів у всіх рішеннях щодо створення і розвитку інформаційних технологій у судовій системі. | п. F (V) CCJE(2011)2 | |
| 59 | Забезпечити публікацію «окремих думок» суддів разом з рішенням у справі. Це може посприяти поліпшенню змісту рішення, а також допомогти у розумінні рішення і еволюції закону. | п. 51 CCJE(2008)5 | |
| 60 | Забезпечити проведення спільних навчальних заходів для суддів та адвокатів на теми, що становлять спільний інтерес для обох професій. | п. VII (Rec) CCJE(2013)4 | |
| 61 | Забезпечити проведення навчань працівників апарату судів з технічних (неправових) питань. | п. 75 (D) (rec) CCJE(2008)5 | |
| 62 | Включити до кодексів суддівської та адвокатської етики норми щодо взаємовідносин між двома професіями. |
п. 20 CCJE(2013)4 |
|
| 63 | Установити адекватні процесуальні строки в цивільних, кримінальних та адміністративних справах. Законотворчий процес повинен включати консультації з суддями та адвокатами. |
п.11 CCJE(2013)4 |
|
| 64 | Включити до шкільних та університетських програм освіти опис судової системи, візити до судів та активне вивчення судових процедур. | п. 12 CCJE (2005) OP No. 7 | |
| 65 | Запровадити інститут повної конституційної скарги до Конституційного Суду в усіх випадках вчинення порушення прав людини індивідуальними актами органів, рішення яких є предметом перегляду у Конституційному Суді. | п. 11 CDL-AD(2013)034 | |
| 66 | Визнати юрисдикцію Міжнародного кримінального суду на конституційному рівні. | п. 23 CDL-AD(2013)034 | |
|
Реформа прокуратури |
|
|
|
| 67 | Позбавити прокуратуру функції загального нагляду. | п. 75-76 CPL-AD (2010)040 | |
| 68 | Позбавити прокуратуру можливості здійснювати загальний захист прав людини та водночас зосередити цю функцію в омбудсмена. | ||
| 69 | Переглянути повноваження прокуратури представляти фізичних осіб у суді, незважаючи на бажання цих осіб. У разі збереження цієї функції, роль прокуратури має бути субсидіарною і слід передбачити право особи відмовитися від представництва прокурора. | ||
| 70 | Передбачити можливість судового контролю за кожним рішенням прокурора, яке втручається в основоположні права і свободи людини, включаючи всі дії поза сферою кримінального обвинувачення. | п. 20 CPL-AD (2013)025 | |
| 71 | Скасувати повноваження прокурорів оскаржувати рішення в цивільному, адміністративному і господарському процесі, у тому разі, коли прокурор не брав участь у справі у попередніх інстанціях. | п. 29 CPL-AD (2013)025 | |
| 72 | Передбачити повноваження прокурора представляти інтереси особи або іншого державного органу в суді лише після надання для цього обґрунтувань і після прийняття таких обґрунтувань судом (у разі збереження у прокуратури функцій представництва). | п. 85, 87 CPL-AD (2013)025 | |
| 73 | Зобов’язати прокурорів (на законодавчому рівні) аргументувати свої дії та забезпечити доступність цих пояснень особам та інституціям, залученим або заінтересованим у справі. | п. 34 (h) CCPE(2008)3 | |
| 74 | Забезпечити участь прокуратури у розробці свого бюджету. Процедура прийняття бюджету прокуратури в парламенті має передбачати урахування думки прокуратури щодо свого бюджету. | п. 14 CCPE(2012)3 | |
| 75 | Забезпечити внутрішній та зовнішній контроль та аудит за використанням коштів прокуратурою. Зовнішній контроль та аудит має бути співмірним з тим, який застосовується в судах. | п. VI (rec) CCPE(2012)3 | |
| 76 | Встановити недискримінаційні критерії, виконання яких необхідне для зайняття посади Генерального прокурора і процедури технічної перевірки кандидатів на відповідність цим критеріям. | п. 34 CDL-AD (2012)019 | |
| 77 | Визначити професійну, неполітичну експертизу частиною процесу обрання Генерального прокурора. Рекомендується розглянути можливість створення комісії з призначення, яка буде складатися з осіб, що користуватимуться повагою і довірою уряду і громадськості. | п. 34-36 CPL-AD (2010)040 | |
| 78 | Забезпечити призначення Генерального прокурора безстроково або на відносно тривалий термін без можливості поновлення наприкінці цього терміну. Період його діяльності на посаді не повинен збігатися з терміном роботи парламенту. | п. 37 CPL-AD (2010)040 | |
| 79 | Забезпечити чіткі законодавчі критерії дисциплінарної відповідальності та звільнення Генерального прокурора. Генеральний прокурор повинен мати право на неупереджений розгляд справи про звільнення, у тому числі перед парламентом. | п. 39-40 CPL-AD (2010)040 | |
| 80 | Запровадити процедуру попередньої оцінки кваліфікаційною і дисциплінарною комісією прокурорів щодо можливих порушень Генеральним прокурором своїх професійних обов’язків. Така попередня оцінка не є зобов’язуючою для Президента та Верховної Ради. | п. 199 CDL-AD(2013)025 | |
| 81 | Скасувати норму Конституції, яка дозволяє висловлювати недовіру Генеральному прокурору, що має наслідком його відставку. | п. 14 CDL-AD (2012)019 | |
| 82 | Забезпечити внесок експертів у процес призначення прокурорів. | п. 48 CPL-AD (2010)040 | |
| 83 | Змінити процедуру добору кандидатів на посади прокурора. Визначити цю процедуру на законодавчому рівні. | п. 74-81 CDL-AD (2012)019 | |
| 84 | Забезпечити можливість навчання прокурорів протягом усього періоду професійної діяльності. Виходячи з причин вартості та ефективності, рекомендується здійснювати спільні зусилля у вигляді спільного навчання для прокурорів та суддів. | п. 70 CPL-AD (2010)040 | |
| 85 | Забезпечити засновану на об’єктивних критеріях систему кар’єрного просування прокурорів в Україні, таких як компетентність і досвід. | п. 30 CPL-AD (2013)025 | |
| 86 | Забезпечити об’єктивний і справедливий дисциплінарний процес щодо прокурорів на законодавчому рівні. Забезпечити можливість незалежного і безстороннього перегляду рішення щодо дисциплінарної справи прокурора. | ||
| 87 | Передбачити право прокурорів представляти свою позицію відповідно до змагальної процедури у справах щодо звільнення та дисциплінарної відповідальності. | п.52 CPL-AD (2010)040 | |
| 88 | Надати можливість розглядати питання дисциплінарної відповідальності прокурорів Раді прокурорів (у системах де існує така Рада). | п. 52 CPL-AD (2010)040 | |
| 89 | Передбачити можливість прокурора звертатися до суду з метою оскарження застосованих до нього дисциплінарних санкцій. | п. 52 CPL-AD (2010)040 | |
| 90 | Передбачити об’єктивні критерії притягнення прокурора до дисциплінарної відповідальності. | п. 30 CPL-AD (2013)025 | |
| 91 | Внести зміни до законодавства, які б явно виключали, що виправдання особи може мати наслідком дисциплінарну відповідальність прокурора, якщо тільки такі дії не були зумовлені великою недбалістю чи були вчинені навмисно. | п. 128 CPL-AD (2013)025 | |
| 92 | Законодавчо забезпечити можливість прокурора вимагати отримання всіх інструкцій у письмовому вигляді. Твердження прокурора про незаконність інструкції має бути перевірена судом або спеціалізованим органом, таким як рада прокурорів. | п. 64 CPL-AD (2013)025 | |
| 93 | Законодавчо передбачити, що усі загальні інструкції і вказівки щодо політики прокуратури мають публікуватися. | п. 65 CPL-AD (2013)025 | |
| 94 | Включити до етичних кодексів прокуратури керівні принципи роботи (прокурора) з медіа. | п. IV (i) CCPE(2013)4 | |
| 95 | Урегулювати на законодавчому рівні винагороду прокурорів, термін перебування на посаді та пенсійне забезпечення разом з відповідним віком виходу на пенсію. | п. 5(d) Rec(2000)19 | |
| 96 | Скасувати статтю закону, яка визначає форменний одяг працівників прокуратури. | п. 194 CDL-AD(2013)025 | |
| 97 | Сформулювати і видати керівні принципи роботи прокурорів поза сферою кримінального права, які б включали рекомендації і приклади хорошої практики. | п. 37 CCPE(2008)3 | |