Служба фінансових розслідувань: уряд вирощує монстра

Кабінет Міністрів України захопився новою ідеєю, як боротися з економічними правопорушеннями. 23 травня на урядовому комітеті презентували концепцію Служби фінансових розслідувань (СФР). Також був запропонований до обговорення відповідний законопроект. От тільки, якщо згадані проект закону та концепцію втілити в життя, то всупереч благим намірам з’явиться ще один монстр, який продовжуватиме «кошмарити» бізнес.

З одного боку, зосередження в одному органі повноважень щодо протидії економічним правопорушенням може підвищити ефективність розслідування і попередження таких порушень. Також це допоможе істотно зекономити бюджетні кошти. Однак в наших реаліях благі наміри ініціаторів зазначеної реформи виллються у додаткові проблеми для українського суспільства і в першу чергу для бізнесу.

Коротко зупинимося на основних із цих проблем.     

Дублювання компетенції

СФР перебере на себе повноваження податкової міліції (наразі у складі Мінздоху), підрозділу боротьби з економічними злочинами МВС, СБУ і Державної фінансової інспекції (колишньої КРУ).

Попри те, що ідеологи законопроекту однією з його переваг називають консолідацію діяльності з розслідування всіх економічних правопорушень в одному органі, але це не відповідає дійсності. Адже Уряд пропонує відокремити підрозділи податкової міліції, приєднати до них Державну фінансову інспекцію та розширити сферу їхнього впливу, однак при цьому залишити органам МВС значну частину компетенції в економічній сфері.

Тому створення СФР не оптимізує структуру державних органі, а навпаки –стане причиною конфлікту компетенції з іншими підрозділами.

Інспекція і слідство: два в одному

Законопроект продовжує вкрай небезпечну традицію поєднання в межах одного органу інспекційної функції (тобто здійснення ревізій та перевірок) та функції кримінального переслідування. Проблема полягає у тому, що завдяки проведенню перевірок службовці СФР матимуть право збирати докази про можливі протиправні діяння в обхід гарантій, передбачених Кримінальним процесуальним кодексом.

Зокрема:

– в інспекційній процедурі особа зобов’язана надавати усні чи письмові пояснення, а у кримінальному провадженні – існує гарантія не свідчити проти самого себе;

– в інспекційній процедурі є можливість у представників держави безперешкодного доступу на різноманітні об’єкти, а у кримінальному провадженні – лише після дозволу суду;

– в інспекційній процедурі передбачений безперешкодний доступ і вилучення документів представниками держави, а у кримінальному провадженні – доступ і вилучення документів лише після санкції суду.

Які механізми розслідування економічних порушень буде використовувати майбутня Служби? Питання риторичне. Але можна спрогнозувати, що з моменту створення СФР ми можемо забути про існування гарантій КПК у сфері економічних відносин – всі докази будуть отримуватися в адміністративній процедурі.

Насправді практика діяльності нинішньої, нереформованої податкової міліції і так спаплюжила багато новації цього Кодексу, який, до речі, європейці вважають одним з найкращих на континенті.

Так, початок кримінального розслідування і автоматичне внесення відомостей до реєстру досудових розслідувань є елементом тиску на бізнес. А кількість вилучень документів у 2013 році з боку слідчих податкової міліції у 2,5 рази перевищувала кількість самих кримінальних проваджень. Тобто, у кожному провадженні слідчі більше двох разів приходили на одне і те ж підприємство (мабуть, добирати те, що не вдалося забрати під час першого візиту). При цьому слідчі з органів МВС мали в середньому лише один випадок вилучення документів на кожні 9 кримінальних проваджень.

Крім того, поєднання вказаних функцій негативно впливає на об’єктивність розслідування та має значні корупційні ризики.

Люстрації не буде?

Репутація працівників податкової міліції в суспільстві є, м’яко кажучи, не надто високою. Здавалося б, створення нового органу на базі податкової міліції є найкращою нагодою для здійснення кардинального очищення її лав від людей, які мають сумнівні життєві цінності та/або мають недостатні професійні знання та навички.

Це можна зробити за допомогою встановлення чітких параметрів переатестації податкових міліціонерів. А скоротити кількість правоохоронців можна одним простим способом – законодавчо встановити чисельність кадрового складу як в цілому СФР, так і окремих її підрозділів. Це, до речі, було б дієвим запобіжником від гарантованого наступного постійно триваючого розростання кількості працівників Служби.

Однак у проекті закону про проведення переатестації не згадується взагалі, а  визначення чисельності людського потенціалу цього органу цілковито віддано на відкуп керівнику СФР та Кабінету Міністрів України. А значить –  кількість та професійна придатність людей, які за рахунок держави будуть стежити за наповнюваністю бюджету, буде визначатися виключно політичною кон’юнктурою та забаганками керівництва СФР.

Взагалі, проблема економії бюджетних коштів при створенні нового центрального органу виконавчої влади, вочевидь, не особливо турбувала авторів законопроекту. Наприклад, ним передбачено, що до системи органів СФР входитимуть не лише центральний апарат і територіальні підрозділи, а й «спеціальні підрозділи, навчальні та науково-дослідні заклади, заклади охорони здоров’я та заклади відпочинку, державні підприємства».

Громадський контроль і СФР – речі несумісні

Проект закону не передбачає жодних дієвих інструментів контролю за діяльністю Служби фінансових розслідувань з боку громадськості. Тим часом СФР в силу специфіки своєї діяльності буде постійно контактувати з малим і великим бізнесом, фізичними особами-підприємцями. При цьому ці контакти будуть засновані на потенційній можливості застосування різноманітних обмежувальних заходів з боку СФР, з втручаннями у нормальний режим підприємницької діяльності.

Тому законопроект повинен бути доповнений, наприклад, ідеєю створення незалежного органу адміністративного оскарження дій СФР (на кшталт Уповноваженого з захисту прав підприємців).

Для чого платити більше?  

Високий рівень оплати праці службовців Служби фінансових розслідувань дозволив би залучити найкращих фахівців, зробити самостійними людей, які будуть розслідувати оборудки на мільйони гривень. Це б допомогло знизити корупційні ризики.

Високі зарплати можна забезпечити, зокрема, за рахунок оптимізації структури СФР, інших правоохоронних органів та суттєвого скорочення чисельності їх працівників. Крім того законодавче встановлення адекватної грошової винагороди за працю ліквідує можливість маніпулювання керівниками підрозділів СФР своїми підлеглими шляхом призначення (або не призначення) премій та доплат виключно на свій розсуд.

Але законопроект не регулює питання розмірів заробітної плати та різноманітних надбавок для співробітників СФР.

Урядові ноу-хау: реформуй – не реформуй…

Як бачимо, ідея створення Служби фінансових розслідуваньпов’язана не з  бажанням держави зробити кардинальний переворот і нарешті почати ефективно боротися з економічними правопорушеннями, а з банальним косметичним переформатуванням відповідних правоохоронних органів та перерозподілом владних повноважень.

Разом з тим, чинна досі Концепція реформування кримінальної юстиції від 2008 року передбачає створення на базі податкової міліції Фінансової поліції в структурі Мінфіну і без її об’єднання з Державною фінансовою інспекцією. Це лягло в основу законопроекту про поліцію і поліцейську діяльність, підготовленим громадськістю, складовою  частиною якого є положення про фінансову поліцію.

Мабуть, немає нічого простішого, ніж вирішити проблему боротьби з корупцією та неефективністю розслідувань правопорушень в економічній сфері завдяки тільки об’єднанню різних силових підрозділів під гучною назвою – «Служба фінансових розслідувань».

От тільки ті зміни можуть бути дієвими, які реалізуються не в інтересах самих владних структур, а в інтересах суспільства. Але ініціатори створення Служби фінансових розслідувань, очевидно, забули і про вимоги суспільства, і про необхідність існування гарантій  для бізнесу від зловживань з боку правоохоронців.

Борис Малишев, Олександр Банчук, Центр політико-правових реформ, для Економічної правди