Що вас цікавить?

Розділ I. Антикорупційна політика

20.03.2017
Запобігання корупції /
Антикорупційна експертиза

1.1. Політична воля щодо боротьби з корупцією. 

У розділі висвітлено пріоритетність питань боротьби з корупцією у програмних політичних документах Президента України та Кабінету Міністрів України


Розділ I. Антикорупційна політика

1.1. Політична воля щодо боротьби з корупцією

Політичну волю в антикорупційній сфері слід розглядати як здатність і бажання держави (в особі відповідних інституцій та окремих осіб) ефективно запобігати та протидіяти корупції.

Оскільки політична воля є суб’єктивною категорією, то єдиним способом її дослідження є аналіз тих процесів і явищ, в яких вона знаходить свій прояв. В Україні до числа таких процесів і явищ, передусім, варто віднести:

1) процес прийняття та якість політичних програмних документів у сфері антикорупції (Антикорупційна стратегія, Державна програма щодо реалізації Антикорупційної стратегії, Коаліційна угода в Парламенті тощо), об’єктивна оцінка стану їх виконання;

2) процес прийняття, удосконалення та загалом якість базового антикорупційного законодавства (спеціальний закон, законодавство, що передбачає відповідальність за корупційні правопорушення та правопорушення, пов’язані з корупцією, діяльність уповноважених органів), а також галузевого законодавства, яке закріплює основні механізми запобігання корупції (у сфері державної служби, надання адміністративних послуг, державних закупівель, покращення доступу до публічної інформації, забезпечення прозорості фінансування партій тощо);

3) відповідність дій ключових носіїв політичної волі у сфері антикорупції (Парламент, Уряд, Президент, міністерства, НАЗК, Комітет ВР з питань запобігання та протидії корупції, Національна рада з питань антикорупційної політики тощо) пріоритетам, задекларованим у політичних програмних документах та відповідних законах, насамперед щодо утворення спеціалізованих антикорупційних інституцій та забезпечення їхньої нормальної діяльності;

4) ефективність діяльності спеціалізованих антикорупційних інституцій щодо протидії корупції: НАБУ, САП, ДБР, НАЗК (в частині виявлення фактів правопорушень), НАВРУА, а також здійснення правосуддя у корупційних справах і справах про правопорушення, пов’язані з корупцією;

5) ефективність співпраці держави (в особі відповідних інституцій й посадових осіб) з громадськістю у питаннях запобігання корупції, прозорість антикорупційної діяльності влади для населення.

У підрозділах 1.1.1.–1.1.3. Альтернативного звіту будуть розглянуті основні питання, пов’язані зі змістом і якістю програмних документів Президента, КМ, коаліції депутатських фракцій у ВР 8-го скликання та окремих парламентських партій, а також відповідність дій ключових носіїв політичної волі у сфері антикорупції задекларованим у цих програмних документах цілям.

Більш розгорнуте уявлення про сучасну політичну волю у сфері антикорупції має скластися після ознайомлення зі змістом всього Альтернативного звіту.

1.1.1. Пріоритетність питань боротьби з корупцією у програмних політичних документах Президента України та Кабінету Міністрів України

У 1997–2013 роках ключовим носієм політичної волі у сфері запобігання та боротьби з корупцією (принаймні, формально) був Президент України, який брав на себе роль визначення головних пріоритетів в антикорупційній сфері. Так, 10 квітня 1997 р. Указом Президента було затверджено «Національну програму боротьби з корупцією»; 24 квітня 1998 р. – «Концепцію боротьби з корупцією на 1998 – 2005 роки»; 11 вересня 2006 р. – «Концепцію подолання корупції в Україні «На шляху до доброчесності»; 21 жовтня 2011 р. – «Національну антикорупційну стратегію на 2011 – 2015 роки».

Задля втілення в життя зазначених стратегічних документів Уряд приймав власні програмні документи. Йдеться про «Державну програму щодо запобігання і протидії корупції на 2011–2015 роки», а також низку планів заходів, спрямованих на боротьбу з корупцією на поточний рік (щоправда, приймалися ці плани заходів, як правило, вже в середині р.)[1].

Водночас: 1) зазначені вище стратегічні документи не були результатом всебічного аналізу поточної ситуації з корупцією, не ґрунтувалися на фундаментальному аналізі попередніх зусиль у цій сфері, не узгоджувалися із загальноєвропейськими тенденціями у сфері подолання корупції, не враховували позитивного досвіду зарубіжних країн, а відтак були низької якості і не відповідали реальним потребам щодо запобігання корупції; 2) у 1998, 2002, 2004–2013 роках Уряд взагалі не затверджував відповідних щорічних планів заходів, що зводило його активність у цій сфері до мінімуму; 3) навіть ці, вочевидь неякісні програмні документи, практично не виконувалися Урядом й іншими інституціями; стан їх виконання (реалізації) та ефективності ніколи і ніким не аналізувався; підсумки не підбивалися.

Таким чином, діяльність Президента та Уряду у 1997–2013 роках варто охарактеризувати як перманентне імітування боротьби з корупцією (у вигляді «штампування» численних концепцій, стратегій, програм, планів тощо, які ніхто і не збирався реалізовувати).

У 2014 р. ситуація в цій сфері почала стрімко покращуватися. Так, 2 липня 2014 р. Урядом було затверджено План першочергових заходів з подолання корупції, який одразу ж почав втілюватися в життя: влада вживала реальних та дієвих заходів, почалося широке обговорення антикорупційної реформи з громадськістю, що дозволило почати розробку низки якісних нормативних документів, та забезпечити початок їх імплементації.

14 жовтня 2014 р. (у день прийняття нині чинного Закону «Про запобігання корупції») було затверджено Засади державної антикорупційної політики в Україні (Антикорупційну стратегію) на 2014–2017 роки[2] (далі – Антикорупційна стратегія на 2014–2017 роки). Ця стратегія визначає пріоритети державної антикорупційної політики до 2018 р., реалізація яких має створити основу для подальших реформ. Вона є базовим програмним документом не лише для діяльності НАЗК, а й Парламенту, Уряду та інших інституцій у сфері протидії корупції.

На виконання Антикорупційної стратегії на 2014–2017 роки, а також належної імплементації нового базового антикорупційного законодавства (зокрема, законів «Про запобігання корупції» та «Про Національне антикорупційне бюро України» Урядом було розроблено та затверджено Державну програму щодо реалізації засад державної антикорупційної політики в Україні (Антикорупційної стратегії) на 2015–2017 роки (далі – Державна програма щодо реалізації Антикорупційної стратегії на 2015–2017 роки).

Ця Програма передбачає конкретні завдання і заходи (із визначенням відповідальних суб’єктів, строків виконання, джерел фінансування тощо), згруповані в межах чотирьох напрямків:

1) формування та реалізація державної антикорупційної політики;

2) запобігання корупції;

3) покарання за корупцію;

4) формування негативного ставлення до корупції[3].

На думку розробників Державної програми щодо реалізації Антикорупційної стратегії на 2015 – 2017 роки, її виконання дасть змогу:

– забезпечити формування та реалізацію державної антикорупційної політики на основі результатів аналізу достовірних даних про корупцію та чинники, які її обумовлюють, впровадити ефективний моніторинг та координацію реалізації антикорупційної політики незалежним спеціалізованим органом із залученням представників громадянського суспільства;

– зменшити вплив корупціогенних ризиків на діяльність органів законодавчої влади, посилити громадський контроль за їх діяльністю;

– створити ефективні механізми запобігання корупції, конфлікту інтересів, порушенню етичних стандартів поведінки та забезпечити контроль за дотриманням правил щодо доброчесності особами, уповноваженими на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, іншими особами, утворити з цією метою НАЗК;

– посилити ефективність діяльності органів судової влади та системи кримінальної юстиції у переслідуванні осіб, які вчинили корупційні правопорушення, забезпечити ефективну роботу НАБУ;

– сприяти усуненню корупційних передумов ведення бізнесу, сформувати нетолерантне ставлення бізнесу до корупції;

– розширити можливості для доступу до суспільно важливої інформації;

– сформувати в суспільстві ідеї нетерпимості до корупції, підвищити рівень довіри населення до влади;

– забезпечити виконання рекомендацій міжнародних антикорупційних моніторингових механізмів, зокрема у рамках моніторингового механізму Конвенції ООН проти корупції, Групи держав проти корупції (GRECO), Антикорупційної мережі ОЕСР для Східної Європи та Центральної Азії, імплементацію критеріїв у рамках виконання Плану дій з лібералізації візового режиму з ЄС та Угоди про асоціацію між Україною та ЄС, Європейським Співтовариством з атомної енергії і їхніми державами – членами.

Проекти Антикорупційної стратегії на 2014–2017 роки та Державної програму щодо її реалізації пройшли досить широке обговорення з громадськістю, одержали позитивну оцінку вітчизняних експертів та міжнародних організацій. Ці стратегічні документи є якісними і такими, що дають можливість почати реалізацію ефективної антикорупційної політики.

Поряд із цим, чинна Антикорупційна стратегія (як і попередня) не ґрунтується на фундаментальному (всебічному) аналізі всіх попередніх зусиль у цій сфері (в Україні не проводилися ґрунтовні дослідження антикорупційної політики держави), а тому деякі її пріоритети визначені дещо на «інтуїтивному» рівні. Саме тому протягом 2016 р. НАЗК було вироблено низку пропозицій щодо внесення змін до Державної програми щодо реалізації Антикорупційної стратегії на 2015–2017 роки[4]. Щоправда, розробці і цих пропозицій не передували ґрунтовні дослідження антикорупційної політики держави[5].

* * *

У 2016 р. в Україні функціонувало два склади Уряду[6], а тому в різні періоди цього року в Україні реалізовувалися дві різні Програми діяльності КМ, а також два Плани дій КМ на 2016 рік. Відтак, є потреба аналізувати всі ці чотири документи КМ окремо. Розглядати їх окремо слід ще й через те, що вони суттєво відрізняються між собою як запланованими заходами у сфері антикорупції, так і ступенем їх реалізації.

Так, у Програмі діяльності КМ (прем’єр-міністр – А. Яценюк), схваленій Парламентом 11 грудня 2014 р., серед основних цілей діяльності Уряду було названо й «нову антикорупційну політику», яка включала в себе заходи, спрямовані на: а) боротьбу з корупцією та очищення влади; б) реалізацію нової правоохоронної політики; в) реалізацію нової системи правосуддя[7].

До числа заходів, спрямованих на боротьбу з корупцією та очищення влади, було віднесено:

– реалізацію антикорупційного законодавства;

– створення НАЗК як превентивного органу та НАБУ як правоохоронного органу (І півріччя 2015 р.);

– моніторинг способу життя державних службовців (постійно);

– створення Єдиного електронного реєстру декларацій про майно, доходи, витрати і зобов’язання фінансового характеру державних службовців (2015 рік);

– проведення перевірки осіб, на яких поширюється дія Закону «Про очищення влади» (до кінця 2016 р.);

– відкриття інформації про кінцевих вигодонабувачів юридичних осіб та інформації про зареєстровані права на нерухоме майно (майнові реєстри) (2015 рік).

Інші розділи Програми також містили деякі заходи антикорупційного спрямування (йдеться, передусім, про заходи, що стосуються реформування системи державного управління та державних закупівель).

Попри те, що проект цієї Програми діяльності КМ не був обговорений з громадськістю, фахівці відзначали її високий антикорупційний потенціал[8]. Інша справа, наскільки цей потенціал вдалося реалізувати.

16 березня 2016 р. Урядом А. Яценюка було затверджено План дій КМ на 2016 рік, в якому Уряд запланував низку антикорупційних заходів, що мали б забезпечити досягнення дев’яти основних цілей у сфері антикорупції:

1) удосконалення системи накладення арешту на активи, здобуті злочинним шляхом, та проведення їх спеціальної конфіскації;

2) створення якісно нового механізму виявлення, розшуку та управління активами, одержаними від корупційних та інших злочинів;

3) забезпечення функціонування НАВРУА;

4) запобігання незаконним операціям з арештованим у кримінальному процесі майном, підвищення ефективності такого арешту майна;

5) удосконалення порядку управління та повернення активів, отриманих у результаті корупційних та інших злочинів, відповідно до міжнародної практики;

6) забезпечення подання декларацій про активи високопосадовців в електронному вигляді і забезпечення вільного доступу до них громадськості;

7) забезпечення невідворотності притягнення до відповідальності вищих посадових осіб держави у разі скоєння ними злочину;

8) удосконалення практичного застосування механізмів захисту свідків;

9) зменшення можливостей для корупції шляхом посилення прозорості прийняття рішень та надання доступу до інформації.

У цілому цей План дій Уряду відповідав основним пріоритетам, визначеним у Державній програмі щодо реалізації Антикорупційної стратегії. Реалізація цього Плану дій тривала менше місяця, а тому у більш детальному аналізі його положень немає практичної потреби.

Програму діяльності Уряду В. Гройсмана схвалено Парламентом 14 квітня 2016 р. У розділі ІV цього документу «Оновлення влади та антикорупційна реформа» йдеться про такі антикорупційні заходи:

1) запровадження ефективної системи подання та оприлюднення декларацій осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування;

2) запровадження моніторингу доходів та витрат осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування;

3) запобігання конфлікту інтересів в діяльності осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування;

4) забезпечення діяльності НАЗК та НАБУ;

5) забезпечення прозорості державних реєстрів та баз даних;

6) забезпечення фінансування політичних партій та виборчих кампаній;

7) забезпечення розкриття інформації про кінцевих бенефіціарів;

8) забезпечення ефективного контролю за дотриманням вимог законодавства про доступ до публічної інформації;

9) подальше скорочення кількості адміністративних послуг, запровадження електронних технологій, сервісів відкритих даних для мінімізації необхідності звернення громадян до державних органів, вдосконалення та регламентація адміністративних процедур з належним захистом прав громадян;

10) підвищення ефективності роботи антикорупційних підрозділів, створених в ОДВ та ОМС;

11) вдосконалення механізму антикорупційної експертизи проектів нормативно-правових актів;

12) запровадження на парламентських виборах пропорційної виборчої системи з відкритими списками.

До числа антикорупційних заходів умовно можна віднести і задеклароване КМ забезпечення ефективної діяльності ДБР (складова реформи системи органів правопорядку).

Ця Програма діяльності Уряду є якісним програмним документом, який узгоджується з Угодою про коаліцію депутатських фракцій у Верховній Раді України 8-го скликання «ЄВРОПЕЙСЬКА УКРАЇНА», правильно визначає значну частину заходів, які мали б бути реалізовані у найкоротшій перспективі.

Проте, задекларовані в цій Програмі пріоритети не повною мірою узгоджуються із обов’язками, які покладалися на Уряд Антикорупційною стратегією на 2014–2017 роки та Державною програмою з її реалізації. Зокрема, в Програмі діяльності Уряду від 14 квітня 2016 р. серед напрямків діяльності не знайшлося місця для заходів, спрямованих на реалізацію таких завдань:

– створення інструментів отримання достовірної інформації щодо кількісних та якісних показників корупції[9];

– встановлення нових форм співпраці з громадськістю у формуванні та моніторингу реалізації державної антикорупційної політики;

– усунення корупціогенних чинників у діяльності представницьких органів влади[10];

– створення прозорих засад лобіювання;

– посилення громадського контролю за прийняттям рішення виборними посадовими особами[11]

– підвищення рівня прозорості діяльності ВР та місцевих рад;

– запровадження механізмів дотримання етичних стандартів осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування;

– проведення перевірок на доброчесність осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування;

– створення механізму захисту осіб, які надають допомогу в запобіганні і протидії корупції (викривачів);

– сприяння прийняттю та реалізації законів «Про адміністративну процедуру» та «Про адміністративний збір»;

– імплементація стратегії подолання корупції у приватному секторі;

– формування у суспільстві негативного ставлення до корупції (виховання так званої «нульової толерантності» до корупції);

– підготовка нової (наступної) Антикорупційної стратегії (на підставі ґрунтовних досліджень у цій сфері).

Між тим, чинною Державною програмою щодо реалізації Антикорупційної стратегії на 2015–2017 роки на КМ та ЦООВ, діяльність яких ним координується, покладається обов’язок вжиття низки заходів, спрямованих на реалізацію кожного із зазначених вище завдань.

27 травня 2016 р. Урядом В. Гройсмана затверджено План пріоритетних дій Уряду на 2016 рік.

Згідно з цим Планом одним зі стратегічних пріоритетів діяльності Уряду є «забезпечення верховенства права та протидія корупції»[12]. У межах реалізації антикорупційної реформи (підрозділ 7 розділу V) у 2016 р. Уряд запланував:

1) утворити та забезпечити ефективне функціонування НАЗК, що передбачає здійснення таких заходів: а) матеріально-технічне забезпечення роботи НАЗК; формування апарату НАЗК, необхідного для виконання його функцій; б) забезпечення доступу НАЗК до інформаційних баз даних ОДВ та ОМС; в) затвердження та оприлюднення нової форми подання декларацій особами, уповноваженими на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, в електронному вигляді; г) створення та забезпечення функціонування системи контролю за встановленням обмежень і забезпечення прозорості та підзвітності фінансування політичних партій і виборчих кампаній, запровадження прямого державного фінансування діяльності політичних партій;

2) створити та забезпечити ефективний механізм виявлення, розшуку та управління активами, одержаними від корупційних та інших злочинів, що передбачає здійснення таких заходів: а) проведення конкурсу з обрання Голови НАВРУА; б) формування штату, необхідного для ефективного виконання функцій НАВРУА; в) створення та забезпечення функціонування Єдиного державного реєстру активів, на які накладено арешт у кримінальному провадженні;

3) створити та забезпечити ефективне функціонування ДБР, що передбачає здійснення таких заходів: а) проведення конкурсу з обрання Директора ДБР та його заступників; б) формування штату, необхідного для ефективного виконання функцій ДБР; в) розроблення та подання КМ проектів актів, необхідних для початку діяльності ДБР[13].

План пріоритетних дій Уряду В. Гройсмана на 2016 рік (в частині антикорупційної реформи) є неякісним стратегічним документом, оскільки:

– не враховує переважної більшості положень Антикорупційної стратегії на 2014–2017 роки та Державної програми з її реалізації. Фактично в ньому йдеться лише про 4–6% заходів, визначених згаданими документами як обов’язкових до виконання Урядом у 2015–2016 роках;

– не узгоджується з антикорупційними положеннями Програми діяльності Уряду, затвердженої ним же місяцем раніше. Програма діяльності Уряду мала б відображати основні пріоритети антикорупційної реформи, виходячи з положень Антикорупційної стратегії на 2014–2017 роки та Державної програми з її реалізації, а План пріоритетних дій Уряду – конкретизувати заходи, за рахунок яких Уряд у 2016 р. планував досягти цих пріоритетів. Натомість, зазначені вище документи не узгоджуються між собою як за формою[14], так і за змістом[15]. План пріоритетних дій Уряду на 2016 рік відтворює не більше 10% тих заходів, про які йдеться у Програмі діяльності Уряду і які мали б бути реалізовані вже у 2016 році;

– неправильно визначає місце опису антикорупційних заходів в загальній структурі Плану пріоритетних дій Уряду на 2016 рік. Зокрема, заходи з антикорупції не мають нічого спільного із розвитком підрозділів патрульної поліції; реформуванням пенітенціарної системи України і державної служби з надзвичайних ситуацій тощо, а тому не повинні описуватися в межах одного розділу. Запровадження та розвиток сервісних центрів МВС не просто не має нічого спільного з антикорупцією, а й є одним із проявів створення попереднім Урядом умов для розвитку корупції через ці сервіси. Їхнє існування суперечить чинному законодавству, адже адміністративні послуги повинні надаватися тільки через єдину систему ЦНАПів;

– не містить жодної ініціативи власне Уряду (заходів, не передбачених базовими стратегічними документами; заходів, що потребують більш дієвих дій чи рішень ніж передбачено ними; заходів, які потребують оперативної реакції саме на цьому етапі забезпечення антикорупційної реформи, тощо)[16].

В контексті програмних антикорупційних документів Уряду не можна не відзначити той факт, що під час реалізації Урядово-громадської ініціативи «Разом проти корупції» було розроблено Заходи щодо запобігання корупції в міністерствах, інших центральних органах виконавчої влади, які 5 жовтня 2016 року КМ затвердив своїм розпорядженням № 803-р. У цьому документі перелічено 83 антикорупційних заходів, які найближчим часом мають бути реалізовані 15 міністерствами (72 заходи), Державною аудиторською службою (2 заходи), НАЗК (4 заходи) та ФДМ (5 заходів).

Позитивно оцінюючи будь-які антикорупційні ініціативи як громадськості, так і Уряду варто все ж таки відзначити, що:

– перш ніж планувати будь-які «додаткові» антикорупційні заходи варто переконатися, що основні антикорупційні заходи, які вже передбачено базовими політичними документами в цій сфері (Антикорупційна стратегія, Державна програма з її реалізації, Коаліційна Угода, Програма діяльності та План дій Уряду) будуть реалізовані вчасно та в повному обсязі. В цьому ж випадку має місце ситуація, коли Уряд, міністерства та інші ЦОВВ не виконали й половину основних антикорупційних заходів, але вже запланували низку «додаткових»[17];

– зазначений документ не повною мірою узгоджується з приписами Антикорупційної стратегії на 2014–2017 роки та Державної програми щодо реалізації Антикорупційної стратегії на 2015–2017 роки;

– цим документом хоч і визначено суб’єктів, відповідальних за виконання антикорупційних заходів, але не визначено граничних термінів їх реалізації (за таких обставин цей документ перетворюється на декларацію намірів, які, скоріше за все, так і не будуть реалізовані на практиці);

– більшість цих «додаткових» антикорупційних заходів сформульовано таким чином, що, навіть, якщо нічого не робити, то завжди можна буде прозвітуватися про їх виконання (зокрема, більшість формулювань починається словами «Забезпечити», «Посилити», «Супроводжувати», «Зменшити», «Мінімізувати», «Проаналізувати», «Удосконалити», «Залучити», «Підвищити прозорість», «Спростити», «Запобігати», «Ліквідувати корупційні схеми» тощо).

Викладене вище зумовлює висновок про те, що покладати великі надії на цей програмний документ не варто.

Завершуючи обговорення програмних документів Уряду варто відзначити, що нарізі триває обговорення проекту Середньострокового плану пріоритетних дій Уряду на період до 2020 року.

В межах цього програмного документу в контексті антикорупції Урядом поставлено вельми амбітну мету – увійти до кінця 2020 року в ТОП-50 країн за Індексом сприйняття корупції (Transparency International)[18]. Для досягнення цієї мети, на думку представників Уряду, необхідно вирішити два основних завдання: 1) забезпечити ефективну, координовану та прозору систему роботи антикорупційних інституцій та Уряду; 2) створити добре організовану та незалежну систему, яка змінить негативне сприйняття з боку громадян.

За для досягнення зазначеної мети та реалізації поставлених завдань Урядом у 2017–2020 роках планується вжити такі антикорупційні заходи:

1) запровадити антикорупційні програми;

2) забезпечити ефективну роботу превентивних антикорупційних підрозділів;

3) забезпечити функціонування Єдиного державного реєстру декларацій осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування;

4) підвищити рівень стандартів доброчесності осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, та прирівняних до них осіб, а також громадськості;

5) удосконалити систему державного контролю за партійними фінансами;

6) реалізувати реформу системи виконання судових рішень;

7) реалізувати реформу системи пробації та ре соціалізації;

8) забезпечити рівний доступ до правосуддя та правової допомоги[19].

З нашої точки зору, в контексті антикорупційних ініціатив проект Середньострокового плану пріоритетних дій Уряду на період до 2020 року потребує суттєвого доопрацювання, адже не повною мірою узгоджується з базовими програмними документами в цій сфері, визначає не всі пріоритети в цій сфері, а в окремих випадках закріплює заходи, які вже реалізовано (наприклад, Єдиний державний реєстр декларацій осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування вже давно функціонує, а система державного контролю за партійними фінансами була удосконалена ще у 2015 році і наразі потребує лише незначного доопрацювання).

Роль Президента П. Порошенка в контексті антикорупційної реформи в 2014–2016 роках можна охарактеризувати як процес безперервних голослівних обіцянок та імітації активності[20]. До числа здобутків чинного Президента можна віднести хіба що факт створення 14 жовтня 2014 р. Національної ради з питань антикорупційної політики. Проте, перше засідання цього консультативно-дорадчого органу при Президентові відбулося лише через рік (6 жовтня 2015 р.), а за весь період його функціонування відбулося лише чотири засідання. Вплив же цього органу (як і Президента) на формування та реалізацію антикорупційної політики держави є мізерним[21].

Висновки і рекомендації.

1. Політична воля в антикорупційній сфері – це здатність і бажання держави (в особі відповідних інституцій та окремих осіб) ефективно запобігати корупції. Назовні вона проявляється у процесах та явищах, які дозволяють робити висновки про її справжність чи несправжність, наявність чи відсутність, а також силу чи слабкість.

2. У 1997–2013 роках ключовим носієм політичної волі у сфері запобігання та боротьби з корупцією формально був Президент, який брав на себе роль визначення головних пріоритетів в антикорупційній сфері. Уряд же позиціонував себе (переважно в особі МЮ) як основного виконавця більшості заходів, спрямованих на втілення в життя цих пріоритетів. Стратегічні документи у сфері антикорупції були низької якості, не відповідали реальним потребам щодо запобігання корупції і практично не виконувалися.

Діяльність Президента та Уряду у 1997–2013 роках варто охарактеризувати як перманентне імітування боротьби з корупцією.

3. У 2014 р. ситуація з політичною волею в антикорупційній сфері почала стрімко покращуватися, адже було прийнято низку надзвичайно важливих і якісних базових і стратегічних документів у цій сфері.

У 2014 р. відбувся і принциповий перерозподіл «ролей» різних суб’єктів державної влади у формуванні та реалізації антикорупційної політики. Ключовим носієм політичної волі у сфері запобігання корупції став Парламент[22], а починаючи з 16 березня 2016 р. за формування та реалізацію антикорупційної політики відповідає НАЗК.

Реальний вплив Президента П. Порошенка[23] на антикорупційну політику в 2014–2016 роках виявився мінімальним.

4. Чинна Програма діяльності Уряду від 14 квітня 2016 р. є якісним програмним документом, який у цілому правильно визначає значну частину тих заходів (напрямків), які мали б бути реалізовані у найкоротшій перспективі. Проте, задекларовані в ній пріоритети не повною мірою узгоджуються із тими обов’язками, які покладалися на Уряд Антикорупційною стратегією на 2014–2017 роки та Державною програмою з її реалізації.

5. План пріоритетних дій Уряду на 2016 рік від 27 травня 2016 р. є неякісним стратегічним документом, який не враховує переважної більшості положень Антикорупційної стратегії на 2014–2017 роки та Державної програмою з її реалізації; не узгоджується з антикорупційними положеннями Програми діяльності Уряду; неправильно визначає місце опису антикорупційних заходів в загальній структурі Плану пріоритетних дій Уряду на 2016 рік і не містить жодної власної ініціативи Уряду[24].

6. У 2017 р. необхідно забезпечити максимально можливе виконання всіх антикорупційних заходів, які випливають із Антикорупційної стратегії на 2014–2017 роки, та конкретизовані у Державній програмі щодо реалізації Антикорупційної стратегії на 2015 – 2017 роки, а також забезпечити перегляд чинної Державної програми щодо реалізації Антикорупційної стратегії на 2015–2017 роки для найкращої реалізації положень останньої (НАЗК та Уряд).

На основі аналізу ситуації щодо корупції, а також результатів виконання Антикорупційної стратегії на 2014–2017 роки, НАЗК слід розробити нову Антикорупційну стратегію.

7. При розробці антикорупційних положень Програми діяльності Уряду слід виходити як з положень чинних Антикорупційної стратегії та Державної програми з її реалізації, так і коректно виписаних обов’язків влади, викладених у Коаліційній угоді.

При підготовці Плану дій Уряду слід пам’ятати, що він має бути спрямований на реалізацію пріоритетів (у т.ч. антикорупційних), визначених у Програмі діяльності Уряду.

Аналітичні матеріали підготовлено в межах проекту «Підготовка альтернативного звіту з оцінки ефективності впровадження державної антикорупційної політики», що реалізується Центром політико-правових реформ за фінансової підтримки Міжнародного фонду «Відродження»

Зауваження та пропозиції щодо змісту наведених вище аналітичних матеріалів просимо надсилати на електронну адресу: kalmykov.dmytro.centr@gmail.com.


[1] План заходів організаційного забезпечення реалізації у 1997 році Національної програми боротьби з корупцією затв. постановою КМ від 24 квітня 1997 р. № 388; План заходів, спрямованих на боротьбу з корупцією, на 1999 рік, затв. постановою КМ від 10 травня 1999 р. № 799; План заходів, спрямованих на боротьбу з корупцією, на 2000 рік, затв. постановою КМ від 3 липня 2000 р. № 1050; План заходів, спрямованих на боротьбу з корупцією, на 2001 рік, затв. розпорядженням КМ від 6 травня 2001 р. № 179-р; План заходів щодо посилення боротьби з організованою злочинністю і корупцією на 2003 рік, затв. розпорядженням КМ від 15 травня 2003 р. № 270-р.

[2] Антикорупційну стратегію на 2014–2017 роки вперше було затверджено не Указом Президента (як відбувалося це раніше), а спеціальним законом. Ця обставина мала б надавати додаткової «ваги» цьому програмному документу та забезпечувати максимальний рівень виконання передбачених нею заходів.

[3] Про конкретні заходи, відповідальних за їх виконання суб’єктів та строки їх виконання можна дізнатися безпосередньо зі змісту Державної програми щодо реалізації Антикорупційної стратегії на 2015 – 2017 роки, а також із Додатку 1 до цього звіту.

[4] Див., зокрема: Звіт про діяльність Національного агентства з питань запобігання корупції за 2016 рік // Офіційний веб-сайт Національного агентства з питань запобігання корупції. – Режим доступу : https://nazk.gov.ua/zvity. – С. 16.

[5] Узагальнені показники щодо ступеня реалізації запланованих заходів, а також оцінка «реальних» досягнень у антикорупційній сфері порівняно з «очікуваними» наведені у підрозділі 1.1.3. Альтернативного звіту.

[6] До 13 квітня 2016 р. в Україні функціонував «другий Уряд А. Яценюка», а починаючи з 14 квітня 2016 р. й дотепер – Уряд на чолі з В. Гройсманом.

[7] Тут варто відзначити, що правоохоронна та судова реформи хоч і мають відношення до антикорупційної реформи, проте не є її складовими. Тому більшість цих заходів ми не відносимо до числа антикорупційних.

[8] Альтернативний звіт з оцінки ефективності державної антикорупційної політики / Р. Г. Рябошапка, О. С. Хмара, А. В. Кухарук, М. І. Хавронюк, О. В. Калітенко ; за заг. ред. А. В. Волошиної. – К., 2015. – С. 21.

[9] Ідеться, зокрема, про загальнонаціональну методику оцінки рівня корупції відповідно до стандартів ООН, яку Уряд мав затвердити ще у грудні 2015 р.; забезпечення організації щорічних досліджень стану корупції на її основі; забезпечення проведення досліджень або замовлення проведення досліджень з проблем, пов’язаних із корупційними проявами у сферах, найбільш вражених корупцією, тощо.

[10] Зокрема, проведення антикорупційної експертизи законів, що регулюють процедури проведення виборів.

[11] Зокрема, шляхом запровадження механізму попереднього громадського обговорення суспільно важливих рішень.

[12] До розділу V цього Плану, що має назву «Забезпечення верховенства права та безпеки громадян, протидія корупції» Уряд відніс сім напрямків своєї діяльності у 2016 році: 1) розвиток підрозділів патрульної поліції; 2) спрощення процедур надання послуг у сфері Міністерства внутрішніх справ; 3) реформування системи Державної служби України з надзвичайних ситуацій; 4) розширення доступу до безоплатної правової допомоги та покращення її якості; 5) реформування системи примусового виконання рішень судів та інших органів (посадових осіб); 6) реформа пенітенціарної системи України; 7) антикорупційна реформа.

[13] Детальніше про ці заходи та стан їх виконання див. підрозділ 1.1.3. та Додаток 4.

[14] Так, у Програмі діяльності Уряду В. Гройсмана про антикорупційні заходи йдеться в межах розділу «Оновлення влади та антикорупційна реформа», а в Плані пріоритетних дій Уряду на 2016 рік – в межах розділу «Забезпечення верховенства права та безпеки громадян, протидія корупції».

[15] Зміст усього Плану пріоритетних дій Уряду на 2016 рік в контексті антикорупції зводиться до створення та забезпечення ефективного функціонування трьох органів: НАЗК, НАВРУА та ДБР. Проте: а) згідно з Програмою діяльності цього Уряду створення та забезпечення ефективного функціонування ДБР є складовою реформи системи органів правопорядку (що загалом й правильно); б) про НАВРУА в Програмі діяльності Уряду не йшлося взагалі; в) НАЗК на той момент уже було створено.

[16] Зокрема, говорячи про забезпечення ефективного функціонування НАЗК у першу чергу слід було вести мову про необхідність якнайшвидшого формування повного складу членів НАЗК.

У Плані немає жодного слова про здійснення Урядом (в особі МЮ України) антикорупційної експертизи нормативно-правових актів (НПА) та їх проектів відповідно до положень ст. 55 Закону України «Про запобігання корупції». Між тим, це надзвичайно ефективний механізм у запобіганні корупції шляхом мінімізації корупціогенних факторів у НПА та їх проектах. Натомість, МЮ України фактично ним не користується: антикорупційна експертиза проектів НПА, що вносяться на розгляд Уряду, не об’єктивна та не ефективна; антикорупційна експертиза чинних НПА взагалі не проводиться, бо немає, навіть, відповідного щорічного плану; те саме стосується й антикорупційної експертизи підзаконних НПА, що підлягають державній реєстрації.

Дуже важливими, з точки зору запобігання та боротьби з корупцією, є й «внутрішня» (власна) протидія корупції в межах Уряду, окремих міністерств, інших ЦОВВ (інспекцій, агентств тощо), а також у підпорядкованих ним суб’єктах (територіальних підрозділах, підпорядкованих їм ДП, інститутах, академіях тощо). Ні для кого не секрет, що «в середині» Уряду, в міністерствах та інших ЦОВВ процвітає корупція (особливо це стосується тих міністерств, що мають відношення до розподілу значних ресурсів (фінанси, нерухомість, надра), мають значні повноваження відносно звичайних громадян (зокрема, МВС) та бізнесу (МЮ, Мінекономрозвитку тощо). Катастрофічною (з точки зору корупціогенності) є проблема у системі тих закладів (заклади охорони здоров’я, освітні заклади) чи підрозділів, що знаходяться в системі МОЗ, МОН та Мінсоцполітики.

В аналізованому Плані не передбачено й жодних заходів, спрямованих на виховання «нульової толерантності» до корупції у суспільстві. Між тим, саме Уряд (зокрема в особі міністра освіти і науки України) має найбільші можливості для поступового досягнення цієї мети.

[17] Див. про це підрозділ 1.1.3.

[18] Наразі (за результатами оцінювання стану справ у 2016 році) у всесвітньому рейтингу Індексу сприйняття корупції (СРІ) Україні посідає 131 місце (29 балів зі 100 можливих) зі 176 країн, в яких проводилася така оцінка. На одному рівні з Україно перебувають такі країни як Росія, Молдова, Парагвай, Непал та Іран.

[19] Обговорення проекту Середньострокового плану пріоритетних дій Уряду до 2020 року / КМ // Урядовий портал (єдиний веб-портал ОВВ). – Режим доступу : http://www.kmu.gov.ua/control/uk/publish/article?art_id=249634799&cat_id=244828445.

[20] Детальніше про це див., наприклад: Альтернативний звіт з оцінки ефективності державної антикорупційної політики / Р. Г. Рябошапка, О. С. Хмара, А. В. Кухарук, М. І. Хавронюк, О. В. Калітенко ; за заг. ред. А. В. Волошиної. – К., 2015. – С. 23–25.

[21] Детальніше про це див. підрозділи 1.1.3. та 1.6. цього звіту.

[22] Парламент не тільки затвердив Антикорупційну стратегію на 2014–2017 роки, а й надалі визначатиме засади антикорупційної політики (Антикорупційну стратегію) (ч. 1 ст. 18 Закону «Про запобігання корупції»).

[23] Не беручи його до уваги як суб’єкта, здатного суттєво впливати на рішення Парламенту (у т.ч. через фракцію політичної партії «Блок Петра Порошенка «Солідарність»).

[24] На етапі розробки цього Плану представники громадськості (зокрема, і ЦППР) надсилали свої рекомендації щодо його удосконалення, проте представники Уряду їх не сприйняли.