Публічна адміністрація (система урядування) в Україні

Україна здобула незалежність у 1991 році. Особливістю становлення публічної адміністрації в Україні було те, що, перебуваючи у складі СРСР, республіка не мала досвіду самостійного прийняття рішень та навіть повноцінної мережі адміністративних органів. Адже в СРСР рішення на усіх рівнях (від центрального до місцевого) приймалися компартійними органами.Україна є унітарною державою.

Систему адміністративно-територіального устрою складають:

– області (24), Автономна Республіка Крим та міста зі спеціальним статусом Київ і Севастополь;

– райони (490);

– міста (459); селища (783) та села / сільські ради (10278).

Україна є змішаною республікою: Прем’єр-міністр призначається Президентом за згодою парламенту (Верховної Ради України); Уряд (Кабінет Міністрів) формується Президентом за поданням Прем’єр-міністра.

Публічна адміністрація насамперед складається з системи органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування.

Наразі в Україні влада є досить централізованою, більшість питань публічної сфери вирішуються органами (державної) виконавчої влади, а не місцевим самоврядуванням.

Органи виконавчої влади:

1) Кабінет Міністрів України– за Конституцією України вищий орган виконавчої влади. На практиці де-факто виконавчою владою керує Президент України та його адміністрація. Це зумовлено насамперед конституційними повноваженнями глави держави, за якими він призначає та звільняє усіх членів Уряду (при цьому Прем’єр-міністра Президент може звільнити без будь-якого подання та без згоди парламенту), керівників усіх центральних органів виконавчої влади та місцевих державних адміністрацій. Більше того, у неконституційний спосіб (через закони) глава держави додатково наділив себе повноваженнями призначати та звільняти усіх заступників керівників зазначених органів, а також видавати практично усім у виконавчій владі так звані «доручення» (обов’язкові до виконання вказівки).

До складу Кабінету Міністрів України (Уряду) входять крім Прем’єр-міністра, також віце-прем’єр-міністри (в т.ч. перший) та міністри. Віце-прем’єр-міністри можуть очолювати міністерства. Але останній Уряд (сформований в грудні 2012 року) повернув практику існування окремих посад віце-прем’єр-міністрів.

2) міністерства та інші центральні органи виконавчої влади (ЦОВВ).

2.1) Міністерства – є органами, що формують державну політику.

На практиці ж основні політичні рішення виробляються в президентській адміністрації.

Після останнього найсуттєвішого скорочення кількості міністерств у кінці 2010 року в Україні було – 16 міністерств (Міністерство аграрної політики та продовольства; Міністерство внутрішніх справ України; Міністерство екології та природних ресурсів; Міністерство економічного розвитку і торгівлі; Міністерство енергетики та вугільної промисловості; Міністерство закордонних справ; Міністерство інфраструктури;  Міністерство культури;  Міністерство надзвичайних ситуацій;  Міністерство оборони;  Міністерство освіти і науки, молоді та спорту; Міністерство охорони здоров’я; Міністерство регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства; Міністерство соціальної політики; Міністерство фінансів; Міністерство юстиції). Проте у кінці 2012 року на початку 2013 року – було ліквідовано Міністерство надзвичайних ситуацій (з незрозумілою передачею функцій до Міноборони), натомість утворено нові міністерства: Міністерство доходів і зборів (на основі об’єднання податкової і митниці); Міністерство промислової політики; Міністерство у справах молоді та спорту. Отже, станом на початок березня 2013 року в Україні є 18 міністерств.    

2.2) інші центральні органи виконавчої влади (далі – «інші ЦОВВ») – органи, які повинні виконувати адміністративні (неполітичні функції). На відміну від міністерств, за законом, не мають повноважень видавати нормативні акти.

Проте інші ЦОВВ мають завдання щодо внесення пропозицій щодо формування державної політики, а на практиці також здійснюють розробку законопроектів тощо.

Можна виділити наступні види «інших ЦОВВ»:

служби– основним завданням є надання адміністративних послуг (станом на початок 2013 – 25 служб). Наприклад, Державна реєстраційна служба України;

інспекції– основним завданням є здійснення державного нагляду / контролю (станом на початок 2013 – 11). Наприклад, Державна екологічна інспекція, Державна інспекція навчальних закладів;

агентства–  основним завданням є здійснення управління об’єктами державної власності (станом на початок 2013 – 15). Наприклад, Державне агентство автомобільних доріг України.

На практиці досить часто цей поділ «інших ЦОВВ» за типологією функцій є дуже умовним, оскільки служби здійснюють і інспекційні повноваження тощо (наприклад, Державна санітарно-епідеміологічна служба).

Також існує кілька інших ЦОВВ, крім трьох зазначених типів: Адміністрація Державної прикордонної служби, Пенсійний фонд тощо.

Діяльність майже усіх «інших ЦОВВ» спрямовується та координується міністрами (наприклад, через Міністра юстиції спрямовується і координується діяльність: Державної реєстраційної служби;  Державної виконавчої служби тощо).

2.3) окремо виділяються «центральні органи виконавчої влади зі спеціальним статусом». Їх наразі виокремлено 5 (Антимонопольний комітет, Фонд державного майна, Державний комітет телебачення і радіомовлення,  – оскільки згадані у тексті Конституції; Адміністрація Державної служби спеціального зв’язку та захисту інформації, Національне агентство з питань державної служби – за рішенням Президента).

Також можна виокремити – «державі колегіальні органи» (національні комісії, що здійснюють регулювання природних монополій). Такі органи, хоча де-факто теж залежать насамперед від Президента в частині формування (і реальної підпорядкованості), але на відміну від звичайних ЦОВВ є колегіальними органами. Зокрема, такі органи є у сферах: телебачення і радіомовлення, зв’язку та інформатизації, енергетики.

3) місцеві органи виконавчої влади:

3.1) місцеві державні адміністрації (обласні та районні): є органами виконавчої влади загальної компетенції. До їх повноважень належить реалізація державної політики в різних сферах, а також такі загальні функції, як підготовка та виконання  відповідних – обласних та районних бюджетів, виконання державних та регіональних програм;

3.2) територіальні органи ЦОВВ – місцеві органи окремих міністерств (зокрема, внутрішніх справ, юстиції) та «інших ЦОВВ» (наприклад, митні органи, податкові, архітектурно-будівельного контролю тощо). Ці органи можуть мати різний рівень представництва. Одні з них є лише на обласному рівні. Інші мають свої підрозділи і на рівні районів та міст. Іноді утворюються міськрайонні, міжрайонні і міжрегіональні органи.

Органи місцевого самоврядування:

1) місцеві (сільські, селищні, міські) ради, місцеві голови та їх виконавчі органи. Місцеві ради та місцеві голови обираються населенням відповідних територіальних громад. Виконавчими органами є, як правило, виконавчі комітети, які очолюються місцевими головами.

У більшості сільських та навіть селищних рад єдиною посадовою особою є відповідний голова. Загалом спроможність місцевого самоврядування у сільській місцевості є дуже слабкою, зважаючи на малу кількість мешканців у багатьох громадах, слабку фінансово-економічну базу.

Як правило, до складу виконавчих органів міських рад входять підрозділи з питань архітектури та благоустрою, житлово-комунального господарства, комунальної власності, земельних відносин, обліку та розподілу житла, транспорту і зв’язку, торгівлі, соціальної політики, державної реєстрації (суб’єктів господарювання).

Варто зауважити, що частина з цих сфер делеговані державою (це стосується, соціальних послуг, державної реєстрації бізнесу). Також варто відзначити, що більшість базових адміністративних послуг в Україні надаються органами державної виконавчої влади, зокрема, це стосується  реєстрації місця проживання, реєстрації транспортних засобів і т. ін.  

2) районні та обласні ради– виборні органи, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст. Ці ради не мають власних виконавчих органів.

В Україні не існує реального регіонального самоврядування (до певної міри таким може вважатися лише організація влади Автономної Республіки Крим).

Публічна служба

Виникнення інституту державної служби можна пов’язувати з ухваленням 1993 року Закону «Про державну службу». До державних службовців належать насамперед службовці органів виконавчої влади. Також в Україні до державної служби віднесені і посади в апаратах глави держави та парламенту, в судових органах.

Інші працівники публічного сектору (наприклад, викладачі державних та комунальних закладів освіти, медичний персонал державних та комунальних закладів охорони здоров’я тощо) не мають статусу державних (публічних) службовців. 

У листопаді 2011 року ухвалено нову редакцію Закону «Про державну службу», який мав набути чинності з 1 січня 2013 року (але його введення в дію від терміновано до 2014 року, можливо не в останнє). На жаль, у багатьох позиціях новий Закон не досягає очікуваних цілей: не забезпечує чіткого розмежування політичних посад та посад державної служби, не захищає вищий корпус державної служби від політично-партійних впливів, не створює ефективної та неупередженої інституційної системи управління державною службою тощо.   

В органах місцевого самоврядування статус службовців місцевого самоврядування регулюється окремим Законом – «Про службу в органах місцевого самоврядування» (2001 рік). По-суті регулювання в служби в органах місцевого самоврядування майже повністю калькується із законодавства про державну службу. 

Станом на 1 січня 2012 року в Україні налічується 367308 державних службовців та посадових осіб місцевого самоврядування, що складає 0,8 % від загальної чисельності населення (45633,6 тис. осіб). Зокрема,             загальна кількість державних службовців – 268104; загальна кількість посадових осіб місцевого самоврядування – 99 204. Навіть ці цифри показують рівень централізації та домінування держави над місцевим самоврядуванням

Плинність кадрів у 2010 році (рік зміни президентів та урядів) склала для керівного складу 31%, та інших категорій посад – 17%. При цьому на посадах І та ІІ категорій ці показники взагалі склали 75% та 47% відповідно. Це свідчить про надвисокий рівень партійно-політичного проникнення у сферу державної служби, домінування суб’єктивних чинників у формуванні керівного складу органів виконавчої влади.

Загальна адміністративна процедура

В Україні не існує систематизованого закону законодавства про загальну адміністративну процедуру. Лише до певної міри можна вважати базовим законом у цій сфері Закон «Про звернення громадян» 1996 року, який регулює питання подання та розгляду заяв, пропозицій та скарг громадян до органів державної влади та місцевого самоврядування. У цьому законі є деякі норми процедурного характеру, зокрема визначаються загальні строки для розгляду звернень, вимоги до заяв та до рішень тощо них.

Окремі принципи справедливої адміністративної процедури встановлені в Кодексі адміністративного судочинства України  2005 року (ці вимоги встановлено через критерії судового контролю рішень, дій та бездіяльності «суб’єктів владних повноважень»). Зокрема, це принципи законності, рівності перед законом, пропорційності, використання повноважень з належною метою, своєчасності, добросовісності та розсудливості, обґрунтованості, гарантування права особи на участь у прийнятті рішень. На практиці застосування цих принципів органами публічної адміністрації є швидше винятком, аніж правилом.

З 1999 року в Україні розробляється проект загального закону про адміністративну процедуру (під назвою «Адміністративно-процедурний кодекс»). Його найповніша редакція, що залишається без суттєвих змін, була сформована у 2008 році. Законопроект готувався робочою групою Мін’юсту під науковим керівництвом професора В.Авер’янова (1951-2010). Значну допомогу у розробці законопроекту надавав Німецький фонд міжнародного правового співробітництва. У 2006 році проект Кодексу був експертований фахівцями Ради Європи. У 2011 році оцінку законопроекту здійснили фахівці Програми SIGMA.

Варто також додати, що в Україні у 2012 році ухвалено Закон «Про адміністративні послуги». У ньому також є низка процедурних норм, хоча основна його цінність полягає у регулюванні статусу та організації діяльності центрів надання адміністративних послуг (one-stop-shops).

Доступ до публічної інформації

Питання доступу до публічної інформації регулюється Законом «Про доступ до публічної інформації», ухваленим у 2011 році. 

Закон встановлює досить сучасні стандарти доступу до публічної інформації. Зокрема, кожна особа може звернутися із запитом на отримання публічної інформації (незалежно від того, чи стосується ця інформація її), не пояснюючи причин. Форма запиту допускається будь-яка, включно з електронною.

Органи влади та інші розпорядники публічної інформації повинні надати відповідь, за загальним правилом, протягом 5 днів.

Практика дії цього Закону показує, що найбільш проблемними є питання, пов’язані з інформацією про доходи та майно політиків та публічних службовців, і витрати на їх діяльність.

Е-урядування

Успіхи України в частині е-урядування є досить обмеженими. У 2003 році було ухвалено закон «Про електронний цифровий підпис, електронні документи та електронний документообіг». 

Проте електронне урядування в Україні здебільшого обмежується лише інформуванням органами влади про свою структуру та діяльність. Більшість органів виконавчої влади та міських рад мають офіційні веб-сайти. Доступ до урядового порталу здійснюється за адресою www.kmu.gov.ua. Але дуже мала кількість послуг надається в електронний спосіб, зокрема, це стосується деяких видів податкової звітності. У стадії розробки перебуває Єдиний державний портал адміністративних послуг.

Основним документом політики є Концепція розвитку електронного урядування в Україні, схвалена Урядом у 2010 році.

Становлення теперішньої моделі урядування та спроби проведення адміністративної реформи в Україні

З 1991 до 1996 року відбувалося досить хаотичне формування як органів державної виконавчої влади, так і моделі місцевого самоврядування.

З ухваленням Конституції України з 1996 року почала формуватися стабільніша модель організації публічної влади.

Перші спроби системного осмислення потреб адміністративної реформи виникли у парламенті у 1995 році, коли було прийнято рішення про розробку проекту Концепції адміністративної реформи. В результаті парламентського-президентського протистояння навколо законопроектів про Уряд та про місцеві державні адміністрації у 1997 році Президент Леонід Кучма утворив Державну комісію з проведення адміністративної реформи в Україні. У 1998 році ця комісія схвалила Концепцію адміністративної реформи в Україні, а згодом і Президент надав їй офіційного статусу (хоча з певним коригуванням).

Проте реального поступу в адміністративній реформі не сталося, а протистояння парламенту та глави держави навколо ключових законопроектів продовжувалося. Закон про «Про Кабінет Міністрів України» сім разів ухвалювався парламентом та отримував вето Президента. Фактично дискусія йшла про те, хто ж є вищим органом у виконавчій владі – президент чи уряд, хоча пряма відповідь не це питання була в Конституції.

В цей же період ухвалювалися деякі інші закони, що стосуються публічної адміністрації: Закон «Про місцеве самоврядування в Україні»  (1997 рік), Закон «Про місцеві державні адміністрації» (1999 рік). 

1999-2001. Перші суттєві зміни в системі урядування почалися з кінця 1999 року і тривали у 2000 році. Разом з формуванням нового уряду (Віктора Ющенка) президентськими указами було суттєво впорядковано систему центральних органів виконавчої влади. З прицілом на досвід західних країн в частині «виконавчих агенцій» було утворено урядові органи. Для покращення колегіальності в діяльності уряду та підвищення якості підготовки урядових рішень утворено урядові комітети. Схвалено Тимчасовий регламент діяльності Уряду.

У 2001 році одночасно зі зміною урядів було запроваджено посади державних секретарів міністерств, а посади міністрів віднесено до політичних (щоправда, не законом, а президентським указом). У 2003 році одночасно з формуванням чергового уряду (Прем’єр-міністра Віктора Януковича) інститут державних секретарів міністерств було ліквідовано.

2005-2010. Наступні ініціативи в сфері адміністративної реформи розпочалися у 2005 році. Відбулася суттєва реорганізація органів виконавчої влади центрального рівня. В державних структурах розпочалася робота з розробки нового документу політики для адміністративної реформи. Проте проект Концепції реформування публічної адміністрації в Україні, що готувався протягом 2005-2009 років, так і залишився проектом.

В урядових структурах тоді ж було напрацьовано низку важливих законопроектів («Про центральні органи виконавчої влади» та «Про державну службу»), а також документів політики (насамперед, варто відзначити Концепцію реформування місцевого самоврядування, яка навіть була схвалена Урядом у 1999 році).

Проте політичні чвари в період 2005-2010 років не дозволили провести адміністративної реформи. Були лише окремі локальні досягнення, як-от ухвалення 16 травня 2008 року Закону «Про Кабінет Міністрів України».

 2010-2012. За президентства Віктора Януковича зміни в системі урядування почали впроваджуватися одразу після змін Конституції (через рішення Конституційного Суду), що повернули більше повноважень главі держави. 

У жовтні 2010 року було ухвалено у новій редакції Закон «Про Кабінет Міністрів України». У грудні 2010 року без будь-яких публічних обговорень та без ухвалення будь-яких документів політики президентськими актами було змінено систему органів виконавчої влади центрального рівня. Пізніше «легітимація» таких змін відбулася через ухвалення Закону «Про центральні органи виконавчої влади».

В результаті цієї «реформи», з одного боку, було (як позитив) скорочено кількість ЦОВВ і типізовано деякі «інші ЦОВВ» за функціями.  З іншого боку (як негатив), статус самого Кабінету Міністрів реально понижено, ліквідовано урядові комітети та урядові органи (як вид).

Як наслідок, сьогодні Україна має гіпер-централізовану систему виконавчої влади, фактично підпорядковану Президенту. Процес вироблення політики став надзвичайно закритим. Правовий волюнтаризм в діяльності глави держави та інших владних інституцій став звичною практикою.     

Основними проблемами системи урядування в Україні наразі є:

1) високий рівень централізації та одержавлення публічних послуг, в т.ч. через: нераціональний адміністративно-територіальний устрій; адміністративну та фінансову неспроможність базової ланки місцевого самоврядування; відсутність повноцінного місцевого самоврядування на рівні району та значні відмінності у розмірах районів;

2) централізація та концентрація влади Президентом; нівелювання конституційного статусу Кабінету Міністрів України; неконституційне підпорядкування виконавчої влади главі держави;

3) незавершеність розмежування політичного та адміністративного керівництва в міністерствах; слабка спроможність міністерств до виконання функцій аналізу політики; фактичне формування політики «іншими ЦОВВ», що мають особливий доступ до Президента;

4) неефективна публічна служба: значна плинність кадрів; суб’єктивізм в управлінні публічною службою; покладення на публічних службовців політичних функцій та незахищеність публічних службовців від партійно-політичних впливів; слабкість вищого корпусу державної служби;

5) неналежне правове регулювання відносин між приватними особами та публічною адміністрацією – домінування відомчих інтересів, бюрократія, корупція.

Основні нормативні акти у сфері:

Закон України «Про звернення громадян» від 02.10.1996

Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні»від 21.05.1997

Закон України «Про місцеві державні адміністрації» від 09.04.1999

Закон України «Про Кабінет Міністрів України» від 07.10.2010

Закон України «Про доступ до публічної інформації» від 13.01.2011

Закон України «Про центральні органи виконавчої влади» від 17.03.2011

Закон України «Про державну службу» (від 16.12.1993, 17.11.2011)

 

***

Корисні джерела інформації в Інтернеті англійською мовою:

1) Оцінка системи урядування України Програмою SIGMA (GovernanceAssessmentSIGMA, SIDA March2006) // Джерело в Інтернеті:  http://www.oecd.org/site/sigma/publicationsdocuments/37127312.pdf

2) інформація про місцеве самоврядування України у Вікіпедії // Джерело в Інтернеті: http://en.wikipedia.org/wiki/Local_government_in_Ukraine

3) інформація про місцеве самоврядування України Асоціації міст України // Джерело в Інтернеті:http://www.auc.org.ua/en/page/system-ukrainian-local-government

***

Діяльність Центру політико-правових реформ у сфері публічної адміністрації

Проблематика публічної адміністрації є одним з пріоритетів Центру політико-правових реформ. Зокрема, експерти ЦППР причетні до розробки:

– Концепції адміністративної реформи в Україні (1996-1998);

– проекту Концепції реформування публічної адміністрації в Україні (2005-2009);

– Концепції реформування системи надання адміністративних послуг (схвалено Урядом 2006 року);

– Закону України «Про Кабінет Міністрів України» (в редакції 2008 року);

– Закону України «Про доступ до публічної інформації» (ухвалено 13.01.2011)

– Закону України «Про центральні органи виконавчої влади» (ухвалено в «цензурованій» редакції 17.03.2011);

– нової редакції Закону України «Про державну службу» (ухвалено в «цензурованій» редакції 17.11.2011)

– Закону «Про адміністративні послуги» (ухвалено 06.09.2012);

– проекту Адміністративно-процедурного кодексу України.

ЦППР виконав численну кількість аналітичних досліджень з тематики публічної адміністрації, в т.ч. зафіксовану у публікаціях, зокрема:

1. В.Тимощук «Адміністративні акти: процедура прийняття та припинення дії» К.: «Конус-Ю», 2010. – 296 с.
2. Нова влада – виклики модернізації – К.: “”””К.І.С.””””, 2011. – 260 с.
3. Центри надання адміністративних послуг: створення та організація діяльності: Практичний посібник / За заг.ред. Тимощука В.П. – Київ, 2010. – 440 с.
4. Корупційні ризики надання адміністративних послуг та контрольно-наглядової діяльності в Україні / [Ігор Коліушко, Віктор Тимощук, Олександр Банчук та ін.; Ірина Бекешкіна]; Центр політико-правових реформ, Фонд «Демократичні ініціативи». – К. Москаленко О.М. ФОП, 2009. – 196 с.
5. Проблеми теорії та практики інспекційної діяльності публічної адміністрації в Україні / Автор-упорядник О.А. Банчук. – К.: Конус-Ю, 2009. – 272 с.
6. Прозорість влади – умова належного урядування (аналіз та рекомендації) / За загальною редакцією М.Демкової. – Київ, 2008. – 52 с. 
7. Демкова М.С., Коба С.С., Лавриненко І.О., Український Д.Я. Відшкодування в позасудовому порядку шкоди, завданої державою або органами влади. – К.: Конус-Ю, 2007. – 260 с.
8. Публічна служба. Зарубіжний досвід та пропозиції для України / За заг. ред. Тимощука В.П., Школика А.М. – К.: Конус-Ю, 2007. – 735 с.
9. Рекомендації щодо законодавчого забезпечення конституційної, адміністративної та судової реформ- К., 2007. – 52 с.
10. Ефективна публічна адміністрація (довідник для міністрів) // Автори-упорядники: І.Коліушко, В.Тимощук – Київ, Вид-во «Заповіт», 2006 – 32 с.
11. Перспективи реформування місцевого самоврядування // Автори-упорядники: А.Кірмач, В.Тимощук – Київ, 2006. – 24 с.
12. План дій з реформування системи органів виконавчої влади в Україні / Ідея – І.Коліушко, координатор Проекту – В. Тимощук, авторський колектив ЦППР. – К.: Конус-Ю, 2006– 216 с.
13. Оцінка якості адміністративних послуг // Тимощук В.П., Кірмач А.В. — К.: Факт, 2005. — 88 с.
14. Реформа публічної адміністрації в Україні: Проекти концепції та законів / Упоряд.: І. Коліушко, В.Тимощук. — К, 2005. — 192с.
15. Legal reforms in Ukraine: Materials of the Centre for Political and Legal Reforms // Editorship by I.Koliushko. – Kyiv, 2005. – 272 p.
16. Доступ до інформації та електронне урядування / Автори-упорядники М. С. Демкова, М. В. Фігель. — К.: Факт, 2004. — 336 с.
17. Адміністративна процедура та адміністративні послуги. Зарубіжний досвід і пропозиції для України / Автор-упорядник В.П.Тимощук. — К.: Факт, 2003. — 496 с.
18. Адміністративна реформа – історія, очікування та перспективи // Упоряд. В.П. Тимощук. – К.: Факт, 2002. – 100 с.
19. Коліушко І.Б. Виконавча влада та проблеми адміністративної реформи в Україні: Моногр. — К.: Факт, 2002. — 260 с.
20.  Коліушко І.Б., Авер’янов В.Б., Тимощук В.П., Куйбіда Р.О., Голосніченко І.П. Адміністративна реформа для людини (науково-практичний нарис).  – К.: Факт, 2001. – 72 с.