«Prosecution v. Prokuratura»: європейський досвід найменування органів обвинувачення

У вітчизняному експертному середовищі наразі продовжується обговорення напрямів реформування системи правосуддя. Активність цих дискусій посилалася після надіслання з Адміністрації Президента України до Конституційної Асамблеї пропозицій щодо удосконалення розділу Конституції України про правосуддя.

Одним  із системних недоліків цих пропозицій вважаємо неврахування його авторами при конструюванні майбутньої судової системи питань щодо органів прокуратури. Адже органи обвинувачення з позиції Ради Європи є невід’ємною складовою системи правосуддя, і неможливо вести мову про цілісність реформи у цій сфері без вирішення питань щодо статусу прокуратури. На цьому також наголосила Венеціанська комісія у своєму висновку на проект Закону України «Про прокуратуру», ухваленому на її засіданні 12–13 жовтня 2012 року.

У цій публікації хочемо зосередити увагу на застарілість назви органів обвинувачення в Україні та інших пострадянських державах. Адже нечіткість назви може породжувати проблему нечіткості функцій і компетенції відповідного органу влади. І якщо про перетворення «міліції» в «поліцію» йдуть розмови з моменту проголошення нашою державою незалежності, то назву органів прокуратури аналогічні дискусії оминають.

Серед усіх 47 держав-членів Ради Європи можна виділити три типи назв органів обвинувачення:

1) найменування, яке спрямовує відповідні служби на захист публічних чи державних інтересів:

– у Франції, Бельгії, Люксембурзі, Монако – «Ministère public», що перекладається як Служба публічного представництва (адже латинський термін «ministrare» означає «служити»). При цьому у зазначених державах відповідні службовці йменуються «magistratsduparquet», а підрозділи цієї служби – «parquet», «Parquetgénéral» тощо.Ця назва має середньовічне походження і раніше позначала магістратів, які при висловленні своєї позиції у судовому засіданні змушені стояти на підлозі, паркеті. На відміну від них судді в Ордонансі Французької Республіки № 58-1270 від 1958 р. «Про органічний закон стосовно статусу магістратури» іменуються «magistratsdusiége» (магістрати, які сидять);

– в Італії – «Pubblico Ministero». Службовці цього органу йменуються «magistrati»;

– у Португалії – «MinistérioPúblico».

– у Румунії – «Ministerul Public». Службовців органу називають «magistraţi», а підрозділи – «parchetului»;

– у Нідерландах – «Openbaar Ministerie», що також означає Служба публічного представництва. Підрозділи цієї Служби за французьким зразком називаються «parketten».Однак посадовці отримали назву офіцери юстиції («officieren van justitie»);

– в Іспанії, Андоррі – «Ministeriо Fiscal», що найкраще перекладається як Служба державного представництва. Латинський термін «fiscal» означає «скарбниця». Отже цей орган покликаний захищати інтереси скарбниці, бюджету, держави;

– у Німеччині, Австрії, Швейцарії, Ліхтенштейні  – «Staatsanwaltschaften», що перекладається як Служба державного представництва («Staat» означає державу, а «anwalten» – представництво). Співробітники цього органу називаються «Staatsanwalter» (державний представник);

– у Чехії – «Státní zastupitelství» (Служба державного представництва), а службовці – «státní zástupce»;

– у Хорватії – «Državno odvjetnišvo» (Служба державного представництва); «državni odvjetnik» (державний представник); 

– у Данії – «Statsadvokaterne» (Служба державних адвокатів).

Слідуючи цій традиції, органи обвинувачення у документах Ради Європи французькою мовою називаються «ministère public», а їхні службовці – «membres du ministère public» (представники служби публічного представництва);

2) найменування, яке спрямовує відповідні служби виключно на державне (публічне) обвинувачення:

– у Великій Британії (Англії, Уельсі, Північній Ірландії) – «Publicprosecution service» (Служба публічного обвинувачення), а службовці названі «publicprosecutor» (публічний обвинувач). Поява терміну «prosecution» в англійській мові датується 15 століттям. Він походить від латинського слова «prosecutus» (від раннього «prosequi»), яке означає «переслідування»;

– в Ісландії – «Ríkissaksóknari» (Служба урядового обвинувачення); «saksóknarar» (обвинувач);

– у Норвегії – «Påtalemyndigheten» (Служба обвинувачення);

– у Швеції – «Åklagarmyndigheten» (Служба обвинувачення); «åklagaren» (обвинувач);

– у Фінляндії – «Åklagarväsende» (Служба обвинувачення); «åklagare» (обвинувач);

– в Угорщині – «ügyészségi» (Служба обвинувачення); «ügyészség» (обвинувач);

– у Словенії – «Državnotožilstvo» (Служба державного обвинувачення); «državni tožilec» (державний обвинувач);

– у Сербії – «Republičko javnog tužilaštva» (Служба публічного обвинувачення Республіки); «javni tužilac» (публічний обвинувач);

– у Чорногорії – «Državnetužioce» (Служба державного обвинувачення); «državnitužilac» (державний обвинувач);

– у Боснії і Герцеговині – «Tužilaštvo» (Служба обвинувачення); «tužilac» (обвинувач);

– у Македонії – «Јавно обвинителство» (Служба публічногообвинувачення); «jавен обвинител» (публічний обвинувач).

Органи Ради Європи у англомовних версіях своїх документів передбачають таку назву для органів обвинувачення – «public(state) prosecutionservice(office)», а для обвинувачів – «public(state) prosecutor»;

3) пострадянське найменування органів обвинувачення. «Прокуратура» і «прокурори» зберігаються до цього часу у дев’яти державах – колишніх радянських республіках (Естонії, Литві, Латвії, Україні, Молдові, Росії, Грузії, Вірменії, Азербайджані), трьох державах колишнього «соціалістичного табору» (Польщі, Словаччині, Болгарії), а також в Албанії. При цьому у кожній державі свої термінологічні особливості. Так, у Польщі і Словаччині службовців органу прокуратури називають не прокурорами, а «prokurator(ами)»; в Албанії орган обвинувачення іменується не прокуратура, а «Prokuroria».

З метою звернення уваги на специфіку найменування цих органів у пострадянських країнах європейські структури використовують назву «prokuratura» (зокрема, див. пункти 1, 3, 5 Висновку № 340/2005 Венеціанської комісії щодо Федерального Закону «Про прокуратуру Російської Федерації»). 

На наш погляд, термін «прокуратура» найгірше відображає зміст діяльності відповідних органів. Треба згадати, що цей термін пішов від латинського «procurator» (керуючий, розпорядник, той хто турбується за щось). У Стародавньому Римі існували посади прокураторів провінцій й областей, які представляли і реалізували на місцях владу імператора. Переважно діяльність прокураторів полягала у реалізації виконавчих повноважень.

Таким чином, оперуючи змістовно незрозумілим для сучасності поняттям «прокуратура», «прокурор», ми продовжуємо вважати відповідних службовців відповідальними за всі справи в межах району, міста, області, країни.

Історична трансформація прокураторської служби у Російській імперії полягала у перетворення її на орган юстиції. Так, стаття 135 Установлення судових установ 1864 року визначала: «Предмет діяльності осіб прокурорського нагляду взагалі обмежується справами судового відомства». Розвиваючи це положення, Міністр юстиції у своєму наказі від 27 листопада 1865 року № 10569 вказував: «Із введенням судових перетворень прокурор повинен бути публічним обвинувачем у всіх кримінальних справах і вести їх у всіх судових інстанціях як представник уряду і закону – обов’язки прокурорів стануть більш складними і численними. Обвинувальна діяльність прокурорів, яка стане головним предметом їх діяльності, забере у них стільки часу, що потім не буде можливості виконувати інші обов’язки, які лежать на особах прокурорського нагляду щодо нагляду за правильним рухом і вирішенням справ в адміністративних установах. Внаслідок цього, для успішного досягнення того, що постановлено основними положеннями як головна мета прокурорської діяльності, необхідно їм дати засоби і можливості добросовісно виконувати свої обов’язки з виявлення і переслідування злочинів і захисту прав, представники яких не можуть самі з’явитися в суд як позивач або відповідач, – а це може бути досягнуто тільки звільненням прокурорів від іншої діяльності, яка не має прямого співвідношення з цією їх діяльністю». 

Отже, судова реформа 1864 року повністю змінила повноваження органів прокурорського нагляду, але не торкнулася їх найменування.

Важливість зміни назви органів прокуратури в Україні є очевидною. Якщо половина європейських країн зберігає середньовічні назви («Ministèrepublic», «Staatsanwaltschaften»), то це зовсім не означає збереження за цими органами широких повноважень щодо захисту усіх публічних інтересів. Переважна більшість зазначених держав обмежила повноваження своїх служб публічного представництва питаннями кримінального обвинувачення. І залишення цієї назви у державах Західної Європи є даниною історичній традиції. (Водночас перейменування органів прокуратури не є чимось унікальним для європейських держав. Зокрема, у 1993 році одночасно Чехія перетворила прокуратуру у «Státní zastupitelství», а Румунія – у «MinisterulPublic»).

Українська ситуація кардинально відрізняється через своєрідне сприйняття суспільством органів прокуратури. І змістовна реформа прокуратури, яка сьогодні залишається останнім невиконаним зобов’язанням України перед Радою Європи, повинна бути поєднана зі зміною назви цього органу.

У щорічному посланні Президента України до Верховної Ради України про внутрішнє і зовнішнє становище України в 2012 році зазначено: «… Основний напрям діяльності прокуратури має обмежуватися кримінальною юстицією: процесуальним керівництвом розслідуванням, підтриманням державного обвинувачення у суді та наглядом за виконанням судових рішень у кримінальному судочинстві. Статус прокурорів у питаннях добору, кар’єри, відповідальності має бути наближений до статусу суддів» (сторінка 151 послання).

З цього випливає, що реалізація ідей Глави держави щодо реформи прокуратури призведе до перетворення органу прокуратури у Службу державного обвинувачення (слідом за Сполученим Королівством, скандинавськими і балканськими державами). Таке перейменування стане корисним для усіх верств населення. Адже вживання терміну «служба державного обвинувачення» буде однозначно вказувати на специфіку діяльності цього органу – підготовка і підтримання обвинувачення у кримінальному провадженні.

Однак такі зміни неможливо провести без внесення змін до Конституції України, оскільки у ній є Розділ VII«Прокуратура», а у низці інших статей використовуються терміни «орган прокуратура», «прокурор», «Генеральний прокурор» тощо. 

Олександр Банчук, Грехем Тейлор, експерти Центру-політико-правових реформ