Пропозиції Міністерству юстиції України

1. Проблема, яка потребує вирішення. Негативні наслідки проблеми

Основним завданням міністерств є формування державної політики розвитку відповідної сфери та впровадження реформ для такого розвитку. Водночас, Міністерство юстиції України є центральним органом виконавчої влади (далі – ЦОВВ), що реалізує державну політику у сфері державної реєстрації актів цивільного стану (далі – РАЦС).

РАЦС є адміністративними послугами. Відповідно до абз. 2 ч. 2 ст. 17 Закону України «Про центральні органи виконавчої влади» від 17.03.2011 р. № 3166-VI (зі змінами), у разі якщо більшість функцій ЦОВВ складають функції з надання адміністративних послуг фізичним і юридичним особам, ЦОВВ утворюється як служба.

До невластивих міністерству функцій також належать ведення державних реєстрів у сфері РАЦС, державний контроль за законністю дій органів місцевого самоврядування (далі – ОМС) у сфері РАЦС, розгляд скарг на порушення законодавства у реєстраційній сфері.

Крім сфери РАЦС, такі ж невластиві міністерству функції існують у сферах державної реєстрації речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень, державної реєстрації фізичних осіб – підприємців та юридичних осіб. У цій частині Мін’юст також переобтяжений адміністративними функціями щодо ведення реєстрів, державного контролю за законністю дій ОМС і особливо – щодо розгляду скарг на порушення законодавства у відповідних реєстраційних сферах.

Отже, прослідковується невідповідність функцій, які здійснює міністерство як ЦОВВ, і виду ЦОВВ – міністерство.

Негативними наслідками ситуації, що склалася, є надмірне перевантаження Мін’юсту діяльністю, яка не властива міністерству, на шкоду формуванню державної політики.

Це підтверджується таким фактом, що навіть при наявності міністра і 9 заступників, Мін’юст на роки запізнюється з підготовкою необхідних законопроєктів у своєму секторі відповідальності (як-от, в частині РАЦС тощо).

2. Пропозиції вирішення проблеми

ОМС можуть самостійно вирішувати всі питання надання адміністративних послуг, в тому числі у сфері РАЦС.

У цьому контексті важливо не лише надати ОМС максимальне сприяння у реалізації Закону «Про внесення змін до деяких законів України щодо забезпечення права громадян на доступ до державної реєстрації актів цивільного стану у зв’язку з укрупненням територіальних громад» від 29.04.2021 р. № 1427-ІХ, а й забезпечити делегування ОМС усіх інших повноважень у сфері РАЦС та повністю звільнити Мін’юст від виконання цих повноважень.

Держава визначає вимоги, яким мають відповідати посадові особи ОМС у спеціалізованих реєстраційних сферах (як-от, нерухомості чи бізнесу), та здійснює фаховий контроль за їх дотриманням і за роботою державних реєстраторів ОМС. При цьому важливо, щоб система тестування не ставала перешкодою у доступі до професії та виконанні ОМС своїх повноважень. Також тільки держава має вести централізовані державні реєстри (ДРАЦСГ, речових прав на нерухоме майно; юридичних осіб, фізичних осіб – підприємців).

ЦОВВ, що реалізує державну політику у сфері державної реєстрації актів цивільного стану, має бути не Мін’юст, а окрема служба. Її діяльність повинна спрямовуватися та координуватися через Міністра юстиції України.

Новим ЦОВВ може бути орган на кшталт ліквідованої в 2015 р. Державної реєстраційної служби України (Укрдержреєстру). Укрдержреєстр реалізував державну політику з питань державної реєстрації актів цивільного стану, а також реєстрації нерухомості та бізнесу. Він проіснував з грудня 2010 р. по січень 2015 р.

Різниця між Укрдрежреєстром 2010-2015 років і новим ЦОВВ, який пропонується утворити, полягає у тому, що він має адміністративно забезпечувати роботу ОМС в частині надання ними адмінпослуг у сфері РАЦС, реєстрації нерухомості та бізнесу, зокрема: забезпечувати функціонування державних реєстрів, надавати ОМС методичну допомогу, здійснювати відомчий контроль за законністю дій ОМС у названих сферах, в тому числі через розгляд скарг в адміністративному порядку.

Але принципово важливо наголосити, що «новий Укрдержреєстр» не повинен самостійно надавати адміністративні послуги, повноваження щодо яких вже делеговані ОМС або мають бути делеговані ОМС.

Додатково може аналізуватися хіба що доцільність закріплення за «новим Укрдержреєстром» повноважень з реєстрації політичних партій.

Мін’юст повинен розробляти документи державної політики, готувати нормативно-правові акти з питань надання адміністративних послуг у згаданих реєстраційних сферах, здійснювати контроль за реалізацією державної політики новоствореним ЦОВВ, визначати порядок ведення державних реєстрів, моніторити та аналізувати стан справ у сфері надання адмінпослуг з метою формування найбільш ефективної державної політики.

Реалізація такої моделі потребуватиме правових актів для створення нового ЦОВВ (служби) та затвердження положення про нього, внесення змін у положення про Мін’юст в частині передачі його повноважень до новоствореної служби.

Додатковими перевагами цієї моделі, порівняно з існуючою, будуть:

1) надання усіх адміністративних послуг органами місцевого самоврядування, що підвищуватиме їх доступність для громадян;

2) при здійсненні контролю не виникатиме конфлікту функцій, адже виконуватиме повноваження один суб’єкт – ОМС (в якості делегованих повноважень), а контролюватиме – орган виконавчої влади. Не буде так званої відомчої залежності між тим, хто контролює, і тим, кого контролюють. Те, що контроль за ініціативою держави та за скаргами громадян має бути саме відомчим, пояснюється фаховою специфікою роботи у реєстраційних сферах (РАЦС, нерухомість, бізнес);

3) новостворений ЦОВВ може навіть не мати своїх територіальних органів. Або ж можна утворити такі органи лише на обласному рівні для наближення до громадян інституцій з розгляду скарг в адміністративному порядку, або – лише кілька таких органів міжобласного рівня. В такі територіальні органи можна реорганізувати існуючі зараз територіальні органи Мін’юсту, адже останній в силу своєї політичної природи їх не потребуватиме. Це загалом заощаджуватиме бюджетні кошти, адже органи Мін’юсту / Укрдержреєстру будуть непотрібні на рівні районів та територіальних громад.

3. Відповідність створення нового ЦОВВ законодавству та програмним документам Уряду

Те, що міністерства в Україні повинні формувати державну політику, а реалізувати її мають інші ЦОВВ, на сьогодні є предметом реформи державного управління. Цю вимогу вже можна вважати постулатом організації та діяльності системи ЦОВВ.

Запропонована модель організації та надання адміністративних послуг відповідає:

1) абз. 2 ч. 2 ст. 17 Закону України «Про центральні органи виконавчої влади»;

2) Принципам державного управління SIGMA (видання 2017 р.), зокрема:

– загальна організація центральних органів державного управління є раціональною, відповідає належним правилам та нормам і забезпечує необхідну внутрішню, політичну, судову, суспільну і незалежну підзвітність;

– організаційна структура, процедури і склад кадрів у міністерствах забезпечують можливість впровадження розроблених стратегій і нормативних актів та відповідають цілям уряду;

– існує і реалізується політика державного управління, орієнтованого на громадян;

– належне управління є ключовою ціллю політики, що лежить в основі надання публічних послуг та є законодавчо затвердженою і послідовно реалізується на практиці;

– забезпечується доступність публічних послуг та ін.;

3) Стратегії реформування державного управління на період до 2021 року, схваленій розпорядженням КМУ від 24.06.2016 р. № 474 (зі змінами), – в частинах «Стратегічне планування, координація формування і реалізації політики», «Підзвітність – організація, прозорість, нагляд», «Адміністративні процедури, адміністративні послуги та електронне урядування».

А також проєкту Стратегії реформування державного управління на період до 2025 року (станом на 06.06.2021 р.), підготовленому Секретаріатом КМУ за підтримки Офісу реформ КМУ та проєкту EU4PAR;

4) Концепції оптимізації системи ЦОВВ, схваленій розпорядженням КМУ від 27.12.2017 р. № 1013-р (зі змінами), – в частинах «Упорядкування системи ЦОВВ», «Запровадження системного підходу до стратегічного планування та формування державної політики на основі її аналізу».

4. Очікувані позитивні результати вирішення проблеми:

1. Звільнення Мін’юсту від виконання невластивих адміністративних повноважень та підвищення потенціалу для сконцентрованої діяльності з  формування державної політики.

2. Чіткість побудови та збалансованість системи ЦОВВ і територіальних органів ЦОВВ; відповідність видів ЦОВВ тим функціям, які визначені для них законом.

3. Побудова раціональної та сталої системи розподілу повноважень з органами місцевого самоврядування, задля наближення усіх послуг у сфері РАЦС, реєстрації нерухомості та бізнесу до споживачів.

Матеріал підготовлено за підтримки Міжнародного фонду “Відродження” у межах проєкту “Громадська підтримка реформи адміністративних послуг та впровадження загальної адміністративної процедури”. Матеріал відображає позицію авторів і не обов’язково збігається з позицією Міжнародного фонду “Відродження”.