Прокуратура зі старим обличчям: чому не відбулося бажаного оновлення?

Реформа прокуратури буксує. Конкурс на посади в прокуратурі не виправдав сподівань значної частини суспільства на оновлення прокурорських кадрів. Участь ЄС і міжнародних організацій, а також громадськості не допомогла: адже з самого початку у процес реформування була закладена «міна уповільненої дії». Реформа прокуратури стала компромісом між політиками і прокурорами. Компромісом, де не було місця радикальним змінам, яких вимагає українське суспільство.

В Україні триває реформа прокуратури. Йде тестування прокурорів, які хочуть далі працювати у нових місцевих прокуратурах, а також конкурсний на посади керівників цих місцевих прокуратур.

За проміжними результатами другого етапу конкурсу у переважаючій більшості випадків (78%), претендентами на посади керівників місцевих прокуратур стали нині діючі працівники прокуратури. Хоча спочатку більшу частину заявників на участь у цьому конкурсі складали саме зовнішні кандидати – правники з-поза системи прокуратури. Не виключено, що на адміністративні посади в кінцевому підсумку будуть призначені одиниці людей з-поза «системи». 

Для керівництва прокуратури ці цифри стали показником того, що діючі прокурори виявилися розумнішими за інших конкурсантів – тих, хто прийшов з-поза системи. А у багатьох представників громадськості виникли сумніви і прозорості і об’єктивності такого конкурсного відбору.

Коротка історія реформи

Одразу хочу наголосити, що відкидаю версію про підтасовку результатів конкурсу та застосування корупційних схем. Адже технічну сторону цього процесу забезпечували представники ЄС і інших міжнародних організацій, а прозорість відбору гарантувалася участю моніторів від українських неурядових організацій.

Справжню причину, на мій погляд, слід шукати у передісторії цього процесу. Адже сам Закон України «Про прокуратуру» від 14 жовтня 2014 року передбачав, що протягом півроку Кваліфікаційно-дисциплінарна комісія прокурорів повинна наново обрати усіх прокурорів (пункт 10 Перехідних положень). Але протягом встановленого часу вона так і не запрацювала, відповідно – не відбувся процес перезавантаження прокуратури. Фактично ця  норма закону виявилася мертвою.

Ситуація складалася так, що після парламентських виборів минулої осені політики не могли тривалий час домовитися, що з цим робити: набрати чинності закон не міг, бо треба було сформувати місцеві та регіональні прокуратури, яких досі не існує. Тому вийшли із ситуації шляхом ухвалення 21 квітня 2015 року окремого закону, яким відтермінували набрання чинності законом «Про прокуратуру» до 15 липня 2015 року. І з цього моменту розпочався пошук компромісного  способу набору кадрів до прокуратури.

У результаті була запропонована така модель: провести тестування не всіх прокурорів, а тільки місцевих, а до відбору керівництва 170 місцевих прокуратур (керівника місцевої прокуратури, його першого заступника і двох заступників) допустити зовнішніх кандидатів, які мають стаж роботи у галузі права більше п’яти років.

Ці претенденти, на відміну від рядових прокурорів, які проходили лише два етапи тестування, повинні витримати чотири етапи конкурсного відбору: 1) тести на знання законодавства, 2) перевірка на загальні навички, 3) психологічне тестування, 4) співбесіда з членами комісії у п’яти містах (Київ, Львів, Одеса, Дніпропетровськ і Харків), яка складається з чотирьох представників від генерального прокурора та трьох членів, обраних парламентом. 

Саме такий формат проведення конкурсу на посади керівників місцевих прокурорів став результатом досягнутого компромісу між політиками, а також компромісу політиків із системою прокуратури.

Основні риси конкурсу

Перш за все, час оголошення про проведення такого конкурсу і збір документів виявився невдалим – це був літній період (кінець липня – серпень). Не виключено, що якість інформаційної кампанії була недостатньою. Зважаючи на це, більше шансів пройти конкурс з’явилося у діючих прокурорів.

До того ж, не всі фахівці-юристи – адвокати, юрисконсульти, помічники суддів, інші фахівці у галузі права – мали бажання проходити конкурс у найнижчу ланку прокуратури. Адже вони прекрасно розуміють, що над ними залишаться на своїх посадах у вищих прокурорських кабінетах старі кадри, і знизу їм буде дуже важко змінити цю систему. Отже, умови проведення конкурсу прокурорів з самого початку були такими, через які не вдалося б провести повне оновлення прокурорських кадрів. Цього можна було б уникнути, якби у законі зазначили, що такі конкурси будуть проводитися на посади у всій системі прокуратури.

Те саме стосується й норми, яка передбачає більше п’яти років стажу у галузі права, який має бути у кандидатів в місцеві прокуратури. Значній кількість фахівців, які пропрацювали стільки часу у певній сфері – адвокатурі чи суді, на державній службі тощо – важко змінити своє життя і перейти на роботу в прокуратуру. Адже за цей час набутий вже певний досвід, контакти, виникають перспективи професійного зростання, а тут – пропонується фактично заново розпочати свою професійну діяльність. 

Тому, можливо, слід було зменшити вимоги до стажу кандидатів в сфері юриспруденції, щоб залучити до конкурсу на посаду місцевих прокурорів більше молодих незаангажованих осіб.

Загалом, з 7800 посад у міських, міськрайонних, районних прокуратурах пропонується залишити 6200, тобто йдеться про скорочення 20% прокурорів на місцевому рівні. Це стане позитивом для системи, проте таке скорочення не залишає можливості для поповнення органів прокуратури новими кадрами ззовні.

На результати конкурсу керівників місцевих прокуратур найімовірніше вплинуло рішення уряду від 30 вересня про визначення розміру окладів у 2-3 тисячі гривень для прокурорів майбутніх місцевих прокуратур.

Кабінет Міністрів України цим своїм рішенням фактично нівелював положення статті 81 Закону «Про прокуратуру», яка визначає розмір винагороди прокурорів у 10-12 мінімальних зарплат. Уряд же під час проходження кандидатами другого етапу конкурсу встановив, що керівники місцевих прокуратур і прокурори будуть отримувати в чотири (!) рази менше. Це, на жаль, не покращило настрої учасників конкурсу.

Психологічне тестування, яке відбулося вже в жовтні – в самому кінці, на мій погляд, повинно було стати найважливішим етапом відбору – у випадку, якщо його методика дозволила перевірити кандидатів на доброчесність. Тому це повинно було стати першим (а не останнім) етапом тестування для всіх кандидатів, яких нині перевірили лише на юридичну та загальну ерудованість.

Рекомендації на майбутнє

Нині ж конкурсний відбір наближається до завершення – відбуваються співбесіди конкурсними комісіями. Громадські організації і журналісти уже активно включилися до процесу збору інформації про фінансовий стан кандидатів на ці посади, факти прийняття ними незаконних рішень чи перевищення службових повноважень, щоб надати її до відповідної комісії, яка проводитиме співбесіду. Особливо активними тут були спільнота «Нова прокуратура», а також інтернет-ресурс Цензор.нет. 

І це, вважаю, стало найбільшим досягненням цього конкурсу. Громадськість контролює порядок проведення конкурсу, надає комісіям інформацію, самі кандидати змагаються між собою за право зайняти посаду керівника і доводять свої переваги, а не «домовляються» за ці посади на вищих рівнях. В кінцевому підсумку, цей конкурс дає сподівання, що буде зруйнована зацементована десятиліттями «командність» в роботі прокуратури, коли кожен районний прокурор підбирав для себе колектив лояльних прокурорів, а кожен обласний прокурор формував свою команду.

Наступним важливим завданням громадськості повинно стати проведення тестування на вищих ланках прокуратури, щонайменше на регіональному рівні. Адже протягом наступних двох років в прокуратурі має відбутися скорочення близько 5 000 посад  (з 15 – до 10 тис.) (стаття 14 Закону про прокуратуру). Тобто, якщо в місцевих прокуратурах залишиться працювати 6 200 прокурорів, то на вищих рівнях – у 25 регіональних прокуратурах та в Генпрокуратурі – лише 3800.

Проведення тестування допоможе залишити найдостойніших цих посад людей. Якщо ж скорочення відбуватиметься за старим механізмом, коли усіх виводять за штат, а потім незрозуміло за яким принципом наказом призначають на посаду, то ми отримаємо такий же результат. Утім, щоб запровадити конкурсний відбір у на всіх ланках прокуратури, слід зробити величезну роботу, на кшталт тої, що зараз проводиться з відбором місцевих прокурорів. Тому на це потрібен час.

Також слід домогтися встановлення обмежень, щоб у  конкурсних комісіях з відбору кандидатів на прокурорські посади не могли брати участь політики. Адже це суперечить принципу аполітичності діяльності прокуратури. Тому краще замість народних депутатів залучати до роботи цих комісій науковців, експертів та представників громадських організацій.

Все це – рекомендації на майбутнє. Адже на даному етапі, на жаль, ми не зможемо уже нічого кардинально змінити.

Утім, з 15 квітня 2016 року відкривається додаткова можливість для очищення прокуратури. Йдеться про утворення Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів. Таким чином запроваджується відкрита і прозора система притягнення прокурорів до дисциплінарної відповідальності і їх звільнення. Але, на відміну від суддівського механізму, де рішення виноситься більшістю суддів, більшість у цій комісії складатиметься не з прокурорів. До неї входитиме один адвокат, два науковці, три представники Омбудсмана і п’ять прокурорів, обраних на конференції працівників прокуратур. Ця комісія прийматиме скарги незадоволених діяльністю прокурорів громадян. Таким чином громадськість отримає додаткові можливості контролю за діяльністю прокурорів, яких досі у нашій системі не існувало.

Олександр Банчук, Центр політико-правових реформ, для Дзеркала тижня