Проблеми прийняття та впровадження кодексу професійної поведінки (етики) прокурора

Проблеми прийняття та впровадження кодексу професійної поведінки (етики) прокурора

Олександр Толочко, проректор Академії прокуратури України,

кандидат юридичних наук, доцент старший радник юстиції

E-mail: tolochko_53@mail.ru

 

Сергій Подкопаєв, доцент Академії прокуратури України,

кандидат юридичних наук, молодший радник юстиції

E-mail: podkopajew@mail.ru

В умовах сучасної української дійсності, коли надбанням спільноти стають факти непрофесійної поведінки серед представників різних державних органів та установ, у тому числі і прокурорів, необхідно використовувати всі можливі заходи для підвищення авторитету системи органів прокуратури. Очевидно, що турбота про престиж професії, в першу чергу, завдання самих прокурорів, покликаних здійснювати наглядову та іншу діяльність безсторонньо і у точній відповідності з законом, не допускаючи аморальних і протиправних проступків, які спотворюють суспільне уявлення про характер прокурорської діяльності.

У цьому сенсі особливе значення можуть мати корпоративні норми направленні на запобігання неетичної поведінки та усунення сумнівів в належній прокурорської діяльності. Саме для оздоровлення морального клімату у прокурорській системі взагалі і в окремих колективах прокуратур, зокрема, у тому числі через наявність негативних проявів у міжособистісних стосунках між окремими прокурорськими працівниками, розпочалася робота над проектом Кодексу професійної етики та поведінки прокурора [1]. Ще свого часу А.Ф. Коні зазначав про те, що які б гарні не були правила діяльності вони можуть утратити своє значення в недосвідчених, грубих чи несумлінних руках [2].

Іноді вважають, що існування поведінкових кодексів та спроба скрупульозної деталізації етичних правил є не зовсім доцільною, так як створюються ненавмисні прогалини в регулюванні даних питань. Проте наявність Кодексу професійної поведінки має перевагу наочності та підвищує авторитет професійної корпорації в суспільній думці [3].

Кодекс професійної етики та поведінки прокурора (далі – Кодекс) має декілька загальних цілей? визначення і стимулювання високих стандартів поведінки, допомога в прийнятті прокурором рішень, посилення довіри з боку громадян до професійної діяльності і посади прокурора. Правила, відображені в ньому, спрямовані на досягнення практично реалізованого мінімуму цілей, і було б нереалістичним очікувати, що вони, наприклад, допоможуть викоренити корупцію в прокурорському середовищі або взагалі позбавлять від конфліктів між особистісними і суспільними (державними) інтересами. Так само очевидно, що закріплені в Кодексі стандарти не зможуть регламентувати поведінку прокурорів в кожній окремо взятій ситуації. Але, з одного боку, вони будуть слугувати їм системою орієнтирів при вирішенні того чи іншого конкретного поведінкового питання, а з іншого – стануть тією нормативною базою, на якій ґрунтуватимуться конкретні норми і практика дисциплінарних комісій прокуратури (у перспективі – прим. авторів), доповнюючи Кодекс правильним змістом.

Щоб Кодекс був реалістичним, він повинен містити низку необхідних елементів: розумну мету; набір позитивних цінностей, на які слід орієнтуватися; набір понятійних стандартів того, що «можна» і що «не можна». При цьому навіть найкращий документ – не більш ніж відправний пункт постійної роботи з поліпшення етичного клімату в професійному середовищі. Тут важливо додержуватися головного – Кодекс має бути простим для виконання і важким для перекручування його змісту.

Формулювання обов’язків уникати порушення дійсного або уявного характеру, належать як до службової, так і позаслужбової поведінки (діяльності) прокурорів. Перелічити всі подібні дії не видається можливим, тому формулювання заборон і вимог у поведінкових кодексах носять загальний характер і поширюються на проступки, що прямо кодексами не згадуються.

Очевидним є також те, що не всяке порушення положень Кодексу може служити підставою для застосування дисциплінарних заходів щодо прокурора, який порушив норми. Які дисциплінарні заходи застосувати, і чи доречні вони взагалі вирішується на підставі тлумачення тексту Кодексу і залежить від таких чинників, як серйозність порушення, намір працівника, частота порушень та їх наслідки для інших осіб, а також для діяльності прокуратури (її авторитету) в цілому.

Таким чином, в порядку обговорення вважаємо за необхідне звернути увагу на деякі взаємопов’язані ключові моменти, що допоможе у вирішені низки проблем пов’язаних із прийняттям Кодексу.

По-перше, це ступінь обов’язковості дотримання правил поведінки зазначених у Кодексі. Відповідно до ст.1 проекту положення Кодексу є обов’язковими для кожного прокурора. Проте одна справа закріпити таку норму, а зовсім інша – реально забезпечити її виконання. У зв’язку з цим у розділі VI проекту передбачається відповідальність «…за порушення Кодексу…» (коректніше було б за порушення правил професійної поведінки (етики) – прим. авторів). Можливість застосування заходів дисциплінарного характеру за порушення етичних норм є логічною та цілком обґрунтованою, враховуючи особливий характер діяльності та статус прокурорсько-слідчих працівників. В іншому випадку, положення декларативного характеру, без необхідних засобів забезпечення виконання не спонукатимуть професіоналів до належної поведінки. Враховуючи національний менталітет та помітний дефіцит моральності в умовах перехідного суспільства сподіватись на добровільне самообмеження та додержання правил приходиться не завжди.

Звернемо увагу на ст.28 проекту «Види відповідальності за порушення норм Кодексу», де записано «Поряд з дисциплінарними стягненнями, передбаченими Дисциплінарним статутом прокуратури України, дії прокурора можуть бути розглянуті атестаційною комісією або за фактом порушень етики поведінки прокурора направлено інформаційного листа у підпорядковані прокуратури». Слід наголосити, розгляд дій прокурора атестаційною комісією та направлення інформаційного листа у підпорядковані прокуратури не є санкціями юридичної відповідальності, тим більше інших видів окрім дисциплінарної [4], а отже ст.28 (так само як розділ VI) проекту Кодексу вимагає суттєвої редакції.

По-друге, у зв’язку з зазначеним, слід вирішити питання про узгодженість Кодексу (в частині можливості застосування дисциплінарних санкцій за порушення правил професійної етики) із положенням п. 22 ст.92 Конституції України, відповідно до якого виключно законами визначаються діяння, які є дисциплінарними правопорушеннями. Можна зробити висновок, що Кодекс повинен бути прийнятий на законодавчому рівні. Проте таке навряд чи є доцільним та можливим, адже мова йде про правила корпоративної поведінки, які повинні прийматися самою корпорацією, наприклад, у особі її представницьких органів, бо саме професіонали знають тонкощі своєї діяльності та особливості поведінки з позиції етичних правил (безумовно це не виключає участі в обговоренні відповідних етичних проблем представників інших юридичних професій в тому числі науковців) [5].

Частиною 3 ст.48 Закону України «Про прокуратуру» передбачається, що дисциплінарна відповідальність прокурорів і слідчих є наслідком, окрім іншого, скоєння ганебного вчинку (курсив авторів). Таким чином поняття «ганебний вчинок» або як це передбачається у ст.8 Дисциплінарного статуту прокуратури України – «проступок, який порочить працівника прокуратури», входить до змісту більш широкого поняття «дисциплінарний проступок» 6, адже відомо, що підставою дисциплінарної відповідальності є скоєння дисциплінарного проступку.

Очевидно, що тлумачення надто загального поняття «ганебний вчинок» під час дисциплінарного провадження є складним та вимагає певної конкретизації. Така конкретизація якраз і буде відбуватися за рахунок положень що закріплені у Кодексі професійної етики та поведінки. Таким чином, особа буде притягуватися до дисциплінарної відповідальності за скоєння дисциплінарного проступку (передбаченого законом), під яким в тому числі розуміють і ганебні вчинки, а положення Кодексу будуть використовуватися суб’єктом дисциплінарної влади для конкретизації проступку та визначення ступеня вини працівника у кожному окремому випадку в залежності від характеру порушення. За такого підходу усувається проблема протиріччя з вимогами п. 22 ст.92 Конституції України.

По-третє, цікавим є питання про те, хто повинен приймати документ такого роду. В споріднених професійних юридичних співтовариствах деонтологічні правила затверджуються або схвалюються різними за своєю природою органами. У судовій системі, найвищим представницьким органом суддівського самоврядування – з’їздом суддів [7], у адвокатів, колегіальним кваліфікаційно-дисциплінарним органом – Вищою кваліфікаційною комісією адвокатури [8].

На сторінках фахового періодичного виданнях висловлюються різні думки з цього приводу. Так, С. Данілін вважає, що Кодекс має прийматися самою прокурорською спільнотою в особі створеної Української асоціації прокурорів [9]. В. Долежан пише, про доречність схвалення Кодексу на всеукраїнській конференції працівників прокуратури, звертаючи при цьому увагу на недоцільність його затвердження наказом Генерального прокурора України [10].

Дійсно, враховуючи коло правовідносин які регулюються Кодексом та їх особливий характер і зміст, навряд чи доцільно затверджувати його одноособовим суб’єктом – Генеральним прокурором. Прийняття деонтологічних правил певної професії повинно відбуватися колегіальним органом що складається із самих професіоналів, проте яким саме? Адже на відміну, наприклад від суддівської спільноти, законодавство не передбачає наявність в прокурорській системі органів самоврядування; від адвокатської – наявність колегіальних органів дисциплінарної юрисдикції.

По різному вирішується це питання і в системах органів прокуратури країн Європи. Наприклад, в Угорщині «Моральний кодекс» був прийнятий на загальному засіданні Угорської асоціації прокурорів (при цьому сама асоціація наділена дисциплінарними повноваженнями, які реалізує комітет з етики); в Латвії «Етичний Кодекс» був розроблений колегіальними зусиллями та затверджений рішенням Ради Генерального прокурора [11].

У минулому році була створена всеукраїнська громадська організація «Українська асоціація прокурорів» (УАП), метою якої відповідно до п.2.1. Статуту є також «…активна підтримка авторитету та позитивного іміджу прокуратури і прокурорів; сприяння здійсненню завдань прокуратури…». Крім того в п.2.2. передбачається, що діяльність Асоціації направлена, окрім іншого, на сприяння активній пропаганді морально-етичних норм і правил серед прокурорських працівників [12]. В той же час, на нашу думку, наділяти УАП правом прийняття Кодексу недоречно з наступних причин: а) це громадська організація, що діє на підставі власного Статуту; б) УАП не охоплює весь кадровий склад працівників органів прокуратури, а лише тих, хто звернувся із заявою про членство в ній 13; в) сам Статут на підставі якого діє Асоціація викликає зауваження, наприклад відповідно до п. 2.3. для виконання поставлених завдань УАП (членами якої є особи які працювали чи працюють в органах прокуратури України) має право брати участь у політичній діяльності, проводити масові заходи (збори, мітинги, демонстрації тощо). Таке положення суперечить ст.6 Закону України «Про прокуратуру».

Слід також пам’ятати, що прийняття деонтологічного кодексу дуже серйозна річ, адже скоєння ганебних вчинків тягне за собою негативні правові наслідки для особи. Це питання внутрішньої організації системи органів прокуратури, тому приймати Кодекс слід органу, існування якого передбачено законодавчо.

В ст. 131 Конституції України, в контексті формування складу Вищої ради юстиції, згадується про всеукраїнську конференцію працівників прокуратури. В той же час законодавчо невизначеними на сьогоднішній день залишаться як її статус та і інші, окрім зазначеного в Конституції, повноваження.

Очевидно, що в перспективі вирішення проблем пов’язаних з прийняттям та впровадженням Кодексу професійної поведінки (етики) прокурора можливе за умови одночасного прийняття законодавчих норм щодо організації та діяльності всеукраїнської конференції прокурорів, а це потребує окремого дослідження. На сьогодні, оскільки існування такого органу передбачено конституційно, а її повноваження зазначене в ст.131 не обмежується цією нормою (ст.131 Конституції регулює питання статусу Вищої ради юстиції, а не конференції прокурорів) цілком можливо прийняти (схвалити) Кодекс всеукраїнською конференцією прокурорів. Другий варіант – прийняття Кодексу Вищою дисциплінарною комісією прокуратури України, безумовно можливий за умови її створення, для чого необхідні відповідні зміни до Закону України «Про прокуратуру».

---

1. Долежан В. Кодекс прокурорської етики: яким йому бути? // Прокуратура. Людина. Держава. – 2005. – № 12. – с.63.

2. Кони А.Ф. Избранные произведения. – М.: Госюриздат, 1956. – Т.2. – С.20.

3. Штаатс Й.-Ф. Судейская этика в Германии // Этика судьи. – М.: Российская академия правосудия, 2002. – С.135.

4. Стосовно юридичної відповідальності на сьогодні існує велика кількість наукових робіт фундаментального характеру. Наприклад див.: Самощенко И.С., Фарукшин М.Х. Ответственность по советскому законодательству. – М.: Юридическая литература, 1971. – 240 с.; Братусь С.Н. Юридическая ответственность и законность (очерк теории). – М. Юридическая литература, 1976. – 216 с.; Лейст О.Э. Санкции и ответственность по советскому праву (теоретические проблемы). – М.: Изд-во МГУ, 1981. – 240с.; Денисов Ю.А. Общая теория правонарушения и ответственности (Социологический и юридический аспекты). – Л.? Изд-во ЛГУ., 1983. – 142 с. Малеин Н.С. Правонарушение? Понятие, причины, ответственность. – М.? Юридическая литература, 1985. – 192 с.; Липинский Д.А. Проблемы юридической ответственности. – СПб.: Юридический центр Пресс, 2003. – 387с. та ін.

5. Подкопаєв С.В. Дисциплінарна відповідальність суддів: сутність, механізм реалізації. – Х.: ВД „ІНЖЕК”, 2003. – С.142.

6. Толочко О., Подкопаєв С. Удосконалення правового регулювання дисциплінарної відповідальності прокурорів // Вісник прокуратури. – 2006. – № 2. – С.72.

7. Кодекс професійної етики судді // Вісник Верховного Суду України. – 2002. – № 5. – С.24.

8. Правила адвокатської етики // Юридичний вісник України. – 1999. – № 46. – 18-24 листопада.

9. Данілін С. Кодекс професійної етики прокурора. Яким йому бути? // Прокуратура. Людина. Держава. – 2005. – № 10. – С.65.

10. Долежан В. Вказ. праця. – С.68.

11. Проект Кодексу професійної етики та прокурора. Документи, використані при його підготовці. – К.: Генеральна прокуратура України, 2005.

12. Див.: http://uap.org.ua/ua/about/statute/statute-goals-and-objectives/index.html

13. Станом на 02.03.2006 р. Українська асоціація прокурорів налічує 5311 членів // Див.: http://uap.org.ua. В той же час загальна кількість працюючих в системі органів прокуратури становить 10607 прокурорсько-слідчих працівників (станом на 01.01.2006 р.) // Див.: стан дисциплінарної практики органів прокуратури на 01.01.2006 р.

Центр політико-правових реформ може не поділяти думки авторів публікацій, що розміщені на сайті