Що вас цікавить?

Проблеми організації та діяльності органів виконавчої влади: Конституційний вимір

12.03.2021
Конституціоналізм /
Конституційна реформа

Розділ VI «Кабінет Міністрів України. Інші органи виконавчої влади» Конституції України є одним із найбільш недосконалих розділів Основного Закону, оскільки автори Конституції під час роботи над цими положеннями не мали бачення, якою має бути система виконавчої влади у майбутньому. Положення парламентської Концепції адміністративної реформи 1995 року не були враховані під час розробки Конституції України, а реформування самої системи виконавчої влади було відкладено на майбутнє.

В ході конституційної реформи 2004 року було суттєво зменшено роль Президента України у формуванні КМУ та центральних органів виконавчої влади, однак поточний стан речей свідчить про те, що у Президента все ще зберігаються вагомі інструменти впливу на виконавчу владу, що є невластивим для системи змішаного правління. 

Окремі зауваження викликають положення про місцеві державні адміністрації. Якщо у 1996 році ці норми Конституції були результатом політичного компромісу, то після  конституційної реформи 2004 року не було забезпечено узгодженості цих положень з іншими, оновленими нормами Конституції, через що місцеві державні адміністрації як органи виконавчої влади сприймаються доволі архаїчно в поточному конституційному дизайні.

ПРОБЛЕМИ ОРГАНІЗАЦІЇ ТА ДІЯЛЬНОСТІ ОРГАНІВ ВИКОНАВЧОЇ ВЛАДИ: КОНСТИТУЦІЙНИЙ ВИМІР

Problems of executive from IvanHolod1

1. Проблеми визначення статусу та завдання Кабінету Міністрів України


1.1. Нелогічність положення Конституції України про відповідальність Уряду перед Президентом. Конституція України визначає КМУ як вищий орган у системі органів виконавчої влади, який є відповідальним перед Президентом України і Верховною Радою України (частина друга статті 113), однак це положення Конституції є алогічним, оскільки жодної відповідальності перед Президентом України Уряд не несе, а питання про відставку Уряду відповідно до Конституції вирішується виключно Парламентом. Наявність такої норми в Конституції пояснюється тим, що в ході проведення конституційної реформи 2004 року це положення Конституції України не було узгоджене з новими повноваженнями Парламенту і Президента.

1.2. Нівелювання участі Уряду у виробленні державної політики. У Конституції немає згадки про те, основним завданням Уряду є формування політики розвитку країни, зокрема, через розробку та внесення до Парламенту нових законопроєктів. На практиці завдання Уряду часто зводиться просто до виконання діючих законів, що нівелює участь КМУ у виробленні державної політики розвитку країни[1] та суперечить логіці системи змішаного правління.

2. Проблеми визначення складу, порядку формування Уряду та набуття ним повноважень


2.1. Прем’єр-міністр України не має визначального впливу на формування Уряду. Конституція України не гарантує формування персонального складу Уряду Прем’єр-міністром: фактично підбір кандидатур на посади членів Уряду в останні роки відбувається канцелярією Президента України, а не особисто очільником Уряду. У зв’язку з цим Прем’єр-міністр лише номінально керує роботою КМУ і не має реальних шансів керувати Урядом як єдиною командою, що знижує ефективність та результативність діяльності КМУ як єдиної команди та не відповідає логіці змішаного правління.

2.2. Формування Уряду роз’єднане з підготовкою його Програми діяльності. Конституція України однозначно вказує на необхідність виконання Урядом своєї Програми діяльності, яку розглядає і схвалює ВРУ, однак у Конституції відсутні положення, які б синхронізували процес формування уряду та підготовку його Програми діяльності. Оскільки у Конституції не встановлюється порядок підготовки, подання та схвалення Програми діяльності новосформованим КМУ, то це нівелює значення цієї Програми як стратегічного документу для Уряду, а КМУ часто працює взагалі без будь-якої затвердженої Програми.

2.3. Конституція України встановлює різний порядок призначення членів Уряду. Такий конституційний порядок, по-перше, це створює підстави для конфлікту інтересів та підпорядкування між міністрами, які номінуються різними суб’єктами, і, по-друге, це стимулює інституційний конфлікт між Президентом і Прем’єр-міністром України. Венеційська комісія ще у 2005 році констатувала, що «[п]роцедура внесення кандидатур та відмінності в статусі [членів] такого важливого політичного органу як Кабінет Міністрів викликають занепокоєння стосовно необхідної згуртованості Кабінету та реалізації його політики, особливо в умовах специфічного контексту української політичної системи, де відносини між Президентом та Прем’єр-міністром інколи стають різко суперницькими»[2].

2.4. Нечітке регулювання питання кількісного складу Уряду. Відсутність чіткої регламентації у Конституції України кількості заступників Прем’єр-міністра на практиці призводить до необґрунтованого збільшення складу Уряду за рахунок великої кількості посад віцепрем’єр-міністрів (у випадку, якщо відповідні віцепрем’єр-міністри не є міністрами за посадою). Крім того, в урядах Олексія Гончарука (2019—2020) та Дениса Шмигаля (2020—) взагалі не призначався Перший віцепрем’єр-міністр, хоча така посада прямо передбачена Основним Законом.

2.5. Відсутність положень про повноважність Уряду в Конституції України. Конституція України не визначає, за яких умов і з якого моменту Уряд вважається сформованим (повноважним), натомість це визначається у Законі України «Про Кабінет Міністрів України». Зважаючи на те, що Президент України має право достроково припинити повноваження Парламенту, якщо протягом шістдесяти днів після відставки Уряду не сформовано новий персональний склад КМУ та вносить подання про призначення Прем’єр-міністра, Міністра оборони та Міністра закордонних справ, то Глава держави цілком може створювати підстави для затягування процесу формування КМУ, і як наслідок — підстави для дострокового припинення повноважень Парламенту.

2.6. Бездіяльність Прем’єр-міністра щодо заповнення вакантних посад міністрів протягом тривалого часу. В разі появи вакантних посад міністрів Прем’єр-міністр України часто зволікає з питанням щодо внесення на розгляд ВРУ кандидатур на такі посади. Оскільки Конституція не встановлює будь-яких часових обмежень для заповнення вакантних посад членів КМУ у складі діючого і повноважного Уряду, то на практиці неодноразово виникала ситуація, коли посадові особи, не призначені ВРУ, роками виконували обов’язки членів КМУ. Наприклад, з 28 листопада 2018 р. і до 29 серпня 2019 р. була вакантною посада Міністра аграрної політики та продовольства, з 14 квітня 2016 р. і до 29 серпня 2019 р. — Міністра охорони здоров’я, з 4 березня 2020 р. до 17 грудня 2020 р. — Міністра освіти і науки, з 4 березня 2020 р. і до сьогодні — Міністра енергетики.

3. Проблеми регулювання відставки Уряду


3.1. Питання статусу Уряду у відставці

Теорія передбачає лише два правові стани діяльності Уряду: Уряд, який перебуває у нормальному режимі роботи, та Уряд у відставці, який продовжує виконувати свої повноваження. В Україні ж часто постулювалася політично заангажована думка про те, що відповідно до  статті 115 Конституції України існує ще й додатковий правовий стан — Уряд, який склав повноваження перед новообраною ВРУ,  але який при цьому не перебуває у відставці. Незважаючи на можливі різночитання цих положень Конституції, системний аналіз положень Основного закону заперечує наявність будь-яких «третіх станів» Уряд: Уряд, який склав повноваження перед новообраною ВРУ, має вважатися таким, що перебуває у відставці.

3.2. Суперечність конституційного порядку звільнення членів Уряду (крім Прем’єр-міністра), вирішення питання про їхню відставку

Якщо стаття 115 визначає порядок вирішення питання про відставку члена КМУ (і зокрема, Прем’єр-міністра України), то питання звільнення членів КМУ в Конституції взагалі не регулюється. Розширене тлумачення положень пункту 12 частини першої статті 85 щодо можливості Верховної Ради звільняти членів Уряду за власною ініціативою призводить до політичного тиску на членів КМУ, блокування або порушення злагодженої діяльності Уряду як колегіального органу, оскільки такі норми створюють передумови до зловживання Парламентом своїми кадровими повноваженнями. Конституція України не містить спеціальних застережень, по-перше, щодо внесення подання Прем’єр-міністром України щодо звільнення членів КМУ, а також щодо внесення подання Президентом України щодо звільнення Міністра оборони та Міністра закордонних справ, незважаючи на відмінний  порядок призначення цих міністрів. Крім того, звільнення членів КМУ без подання Прем’єр-міністра нівелює його статус як очільника Уряду. Також виглядає необґрунтованим наділення Президента, а не Прем’єр-міністра правом звертатися до ВРУ з пропозицією щодо розгляду питання про відповідальність КМУ (частина перша статті 87).

4. Проблеми повноважень Уряду та ухвалених ним правових актів


4.1. Еклектичний невпорядкований набір повноважень Уряду, передбачений стаття 116 Конституції України (зі змінами), не містить акценту на основному завданні КМУ — формуванні політики розвитку держави в усіх сферах суспільного буття.  Повноваження КМУ перелічені без будь-якої логічної послідовності та системності їх викладу, вони сформульовані нечітко, неповно і суперечливо.

4.2. Проблема підміни Уряду Радою національної безпеки і оборони. Положення Конституції, відповідно до яких РНБО координує і контролює діяльність органів виконавчої влади у сфері національної безпеки і оборони (частина друга статті 107), а Президент України забезпечує національну безпеку та здійснює керівництво зовнішньополітичною діяльністю держави (пункти 1 і 3 статті 106), закладають інституційний конфлікт між КМУ та РНБО, а також між КМУ та Президентом України в окремих сферах урядової політики. Через те, що сфера національної безпеки ніколи не була чітко визначена, РНБО як постійно діючий орган може підміняти собою Уряд, ухвалюючи рішення з практично будь-яких питань. Крім того, право Президента України зупиняти дію актів КМУ з мотивів невідповідності цій Конституції з одночасним зверненням до Конституційного Суду України щодо їх конституційності (пункт 15 частини першої статті 106), створює можливість для блокування діяльності Уряду з політичних мотивів, що активно використовувалося, наприклад у 2008-09 роках.

4.3. Суперечливість визначення переліку актів, якими керується Уряд. Відповідно до Конституції КМУ у своїй діяльності керується цією Конституцією та законами України, а також указами Президента України та постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України (частина третя статті 113), однак при цьому КМУ забезпечує виконання Конституції і законів України, актів Президента України (пункт 1 статті 116).

4.4. Питання реєстрації актів Уряду

Незважаючи на те, що Міністр юстиції України бере безпосередню участь у розробці та ухваленні актів Уряду, Конституція України передбачає необхідність обов’язкової реєстрації актів Уряду у Міністерстві юстиції, в чому немає обґрунтованої потреби.

5. Неврегульованість системи органів виконавчої влади, їх видів і статусу


5.1. Відсутність чіткої системи органів виконавчої влади у Конституції України. На конституційному рівні відсутнє чітке визначення системи та ієрархії органів виконавчої влади. Зокрема, Конституція визначає, що КМУ є вищим органом у системі органів виконавчої влади (частина перша статті 113), побіжно згадує про міністерства та інші органи виконавчої влади (пункт 9 статті 116), міністерства та інші центральні органи виконавчої влади (пункт 9-1 статті 116, частина третя статті 117), керівників центральних органів виконавчої влади, які не входять до складу Кабінету Міністрів України (пункт 9-2 статті 116), керівників центральних та місцевих органів виконавчої влади (частина перша статті 120), інші центральні та місцеві органи виконавчої влади (частина друга статті 120), а також передбачає, що виконавчу владу в областях і районах, містах Києві та Севастополі здійснюють місцеві державні адміністрації (статті 118, 119). Однак, на підставі цих положень неможливо говорити про єдину узгоджену систему органів виконавчої влади з точки зору Конституції.

5.2. Незрозумілий статус «інших центральних органів виконавчої влади». Конституція України не розкриває змісту та обсягу поняття «інші центральні органи виконавчої влади», а також не регулює питання центральних органів виконавчої влади зі спеціальним статусом, що породжує проблеми в публічному врядуванні. Крім того, на підставі аналізу положень Конституції України неможливо однозначно визначити, яке місце конституційних органів (Антимонопольний комітет України, Державний комітет телебачення і радіомовлення України, Фонд державного майна України, Служба безпеки України, Національний банк України, Центральна виборча комісія, Національна рада України з питань телебачення і радіомовлення) в системі державної влади.

5.3. Невизначеність статусу органів правопорядку. Конституція України не дає чіткої і однозначної відповіді щодо статусу органів правопорядку (частина третя статті 17, пункт 2 статті 131-1), які побіжно згадуються в Основному законі, причому один раз під радянською назвою «правоохоронні органи».  Проблема статусу цих органів, питання щодо призначення керівників цих органів вже неодноразово ставали предметом конституційного провадження у Конституційному Суді України. Незважаючи на те, що Конституційний Суд сформулював однозначну юридичну доктрину, відповідно до якої органи правопорядку є центральними органами виконавчої влади, керівники яких призначаються КМУ, Національне антикорупційне бюро України (НАБУ) та Державне бюро розслідувань (ДБР) все ще залишаються «державними правоохоронними органами» поза межами системи виконавчої влади.

5.4. Проблема статусу незалежних регуляторів. Конституція України регулює питання статусу і місця в системі органів державної влади інших категорій органів, які можуть були створеними при потребі. Зокрема, у Конституції взагалі не згадуються незалежні регулятори, які є спеціалізованими колегіальними органами державної влади для здійснення регулювання, моніторингу та контролю за діяльністю суб’єктів господарювання на ринках природних монополій (а також суміжних ринках).

5.5. Відсутність згадки про державну службу у Конституції України. У Конституції України немає чіткого закріплення принципу розмежування політичної та адміністративної сфер в організації виконавчої влади, що призводить на практиці до змішування цих сфер, політизації та зниження професійності державної (цивільної)[3] служби в Україні. Зокрема, на конституційному рівні не закріплена роль міністра як керівника міністерства, який проводить політику у відповідній сфері та несе за це політичну відповідальність, а також не передбачено обов’язкове існування особливого органу, який би відповідав за формування професійного корпусу державної (цивільної) служби. Також не зрозуміло, яким є статус всіх посадових і службових осіб вищезгаданих органів виконавчої влади, та чи він є універсальним для всіх у межах системи органів виконавчої влади. Крім того, положення статті 120 Конституції України щодо можливості суміщення службової діяльності з викладацькою, науковою та творчою роботою саме у позаробочий час є абсурдним з точки зору формальної логіки – не ясно коли в високопосадовців «позаробочий час» і чи тоді працюють, наприклад, університети, де можна прочитати гостьову лекцію.

6. Архаїчність і неповнота регулювання місцевих державних адміністрацій


В поточній системі змішаного правління юридична природа місцевих державних адміністрацій як органів виконавчої влади, очільники яких призначаються Президентом України за поданням КМУ, і які фактично знаходяться в подвійному підпорядкуванні Президенту України та КМУ, виглядає суперечливо і неоднозначно з точки зору ефективної організації публічної адміністрації. Зважаючи на поглиблення процесів децентралізації в Україні, а також конституційну реформу 2004 року, відповідно до якої Президент України не є главою виконавчої влади, поточна логіка організації та діяльності місцевих державних адміністрацій є явним анахронізмом в конституційному дизайні України. Крім того, положення статті 119 Конституції України щодо відповідальності голів місцевих державних адміністрацій при здійсненні своїх повноважень перед Президентом України і Кабінетом Міністрів України, підзвітності та підконтрольності органам виконавчої влади вищого рівня, а також підзвітності і підконтрольності місцевих державних адміністрацій радам у частині повноважень, делегованих їм відповідними районними чи обласними радами, та органам виконавчої влади вищого рівня закладає потенційний конфлікт інтересів у діяльності цих органів. Не кажучи вже про явну неприродність ситуації, коли місцеві державні адміністрації виступають ще й виконавчими органами відповідних районних та обласних рад.

Постатейний коментар до Розділу VI «Кабінет Міністрів України. Інші органи виконавчої влади» Конституції України


Стаття 113

  1.  Відповідальність Уряду перед Президентом суперечить поточній концепції змішаної системи правління.
  2.  Положення відповідно до якого Кабінет Міністрів України у своїй діяльності керується не лише Конституцією та законами України, а й указами Президента України та постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України, є нелогічним для поточної змішаної системи правління.
  3.  Кабінет Міністрів України вважається вищим органом у системі органів виконавчої влади, однак система цих органів у Конституції не розрита. Конституція не визначає статус міністерств, центральних органи виконавчої влади зі спеціальним статусом, незалежних регуляторів, органів правопорядку та інших органів, які згадуються в Конституції.

Статті 114, 115

  1.  Порядок формування Кабінету Міністрів України не сприяють його ефективній роботі щодо розробки та впровадження державної політики (див. коментар до відповідних статей Розділів IV “Верховна Рада України” та V “Президент України”.
  2.  Наявність посади Першого віцепрем’єр-міністра, а також необмеженої кількості віцепрем’єр-міністрів створює підґрунтя для розгалуженої та малоефективної урядової бюрократії.
  3.  Конституція України не визначає з якого моменту Кабінет Міністрів України вважається сформованим (новосформованим).
  4.  Процедура схвалення та виконання Програми діяльності Уряду не сприяють його ефективній роботі щодо розробки та впровадження державної політики. Уряд часто здійснює свої повноваження без схваленої Верховною Радою України Програми діяльності.
  5.  Наявні суперечності між пунктом 12 частини першої статті 85 і статтею 115 (звільнення/відставка).

Стаття 116

  1.  Сфери діяльності Кабінету Міністрів України пересікаються з повноваженнями Президента України (зокрема, щодо забезпечення обороноздатності, національної безпеки України, здійснення зовнішньоекономічної діяльності України).
  2.  Пункт 9 — незрозуміло, роботу яких інших органів виконавчої влади і як саме Кабінет Міністрів спрямовує і координує їх роботу.
  3.  Пункти 9-1 і 9-2 — ці повноваження Кабінету Міністрів України часто перетягуються Президентом України на свою користь.

Стаття 117

  1.  Незрозуміла різниця між постановами і розпорядженнями Уряду.
  2.  Немає потреби реєструвати акти Кабінету Міністрів України у Міністерстві юстиції, оскільки Міністр юстиції бере участь у їх розробці та ухваленні.

Стаття 118-119

  1.  1. Місцеві державні адміністрації як органи виконавчої влади на місцях, голови яких призначаються Президентом України за поданням Кабінету Міністрів України, створюють дисбаланс в поточній системі змішаного правління, і є рудиментом президентського правління, оскільки Президент може втручатися у діяльність виконавчої влади.
  2.  2. Суперечить поточній системі змішаного правління положення, що рішення голів місцевих державних адміністрацій можуть бути скасовані Президентом України або головою місцевої державної адміністрації вищого рівня (а не Кабінетом Міністрів України).
  3.  На практиці повноваження місцевих державних адміністрацій пересікаються з повноваженнями органів місцевого самоврядування. Делегування повноважень теж є малоефективним інструментом реалізації державної політики на місцях.
  4.  Повноваження, передбачені пунктами 3, 4, 5, 7 статті 119, на практиці можуть мати складнощі в їхній реалізації, оскільки тут пересікаються інтереси органів місцевого самоврядування.
  5.  Незрозуміло, чи повноваження, передбачене пунктом 2 статті 119, стосується нагляду за законністю діяльності органів місцевого самоврядування. місцевого та регіонального самоврядування.
  6.  Конституція не визначає органів, які відповідальні за координацію діяльності всіх органів публічної адміністрації в умовах надзвичайного стану.
  7.  Конституція не регулює питання місцевих органів виконавчої влади — територіальних представництв міністерств, інших центральних органів виконавчої влади.
  8.  Незрозуміло, що мається на увазі під поняттями “законність” і “правопорядок” у пункті 2 статті 119.

Стаття 120

  1.  Заборона суміщати свою службову діяльність з іншою роботою (крім викладацької, наукової та творчої роботи у позаробочий час), входити до складу керівного органу чи наглядової ради підприємства або організації, що має на меті одержання прибутку поширюється лише на членів  Кабінету Міністрів України, керівників центральних та місцевих органів виконавчої влади, а не на всіх державних службовців.
  2.  Фраза “у позаробочий час” щодо викладацької, наукової та творчої роботи видається зайвою і нелогічною.

[1] Наприклад, зі 105 законів, ухвалених ВРУ на третій сесії, лише 7 законів – урядові, що є ненормальним для поточної системи правління в Україні. Див.: Третя сесія ВРУ: Що змінилося у роботі парламенту?, Лабораторія законодавчих ініціатив, https://parlament.org.ua/2020/07/31/tretya-sesiya-vru-shho-zminilosya-u-roboti-parlamentu/

[2] Висновок щодо Закону про внесення змін до Конституції від 8 грудня 2004 року. Схвалено на 63-ій пленарній сесії Європейської комісії «За демократію через право» (Венеція, 10-11 червня 2005), CDL-AD(2005)015. (Переклад). URL:  http://lib.rada.gov.ua/static/about/text/venez_konst.html

[3] У європейській традиції те, що в Україні називається «державною службою», вважається цивільною службою. Цивільна служба поруч з військовою, парламентською, муніципальною службою та ін. є різновидом державної (публічної) служби.