Що вас цікавить?

ПРОБЛЕМИ КОНСТИТУЦІЙНО-ПРАВОВОГО СТАТУСУ ПРЕЗИДЕНТА УКРАЇНИ

22.03.2021
Конституціоналізм /
Конституційна реформа

ПРОБЛЕМИ КОНСТИТУЦІЙНО-ПРАВОВОГО СТАТУСУ ПРЕЗИДЕНТА УКРАЇНИ


Конституція України 1996 року закріпила змішану (напівпрезидентську) систему врядування в Україні, відповідно до якої Президент України є главою держави і формально не належить до жодної з гілок влади. Незважаючи на те, що Президент України займає особливе місце в державному механізмі, за змістом своїх повноважень він найбільше взаємодіє з виконавчою владою. У 1997 році Венеційська комісія охарактеризувала наявну в Україні модель врядування таким чином: «хоча Конституцією [України] запроваджується сильна виконавча влада під керівництвом потужного Президента, присутні стримування і противаги, що має запобігти зверненню до авторитарних рішень»[1]. Однак, у 2010 році після де-факто узурпації влади В. Януковичем Венеційська комісія поставилися до цієї моделі вже більш критично: «на практиці, однак, Конституція 1996 року призвела до концентрації влади в руках президента і до постійної конфронтації між законодавчою та виконавчою гілками влади»[2].

Конституційна реформа 2004 року змінила баланс повноважень між Верховною Радою, Президентом України і Урядом, розподіливши «надлишкові» повноваження глави держави між Парламентом і Урядом. Зокрема, останній став підзвітний і підконтрольний Парламенту, а не Президенту, що є більш типовим для європейських практик конституціоналізму. Однак, поточний конституційний дизайн в Україні (2006—2010 рр., з 2014 року) має значну кількість вад, які  ускладнюють досягнення балансу між різними гілками влади. 

1. Проблема конституційного визначення статусу глави держави

Стаття 102 Конституції України визначає Президента главою держави, а також гарантом:

  •  державного суверенітету, територіальної цілісності України, додержання Конституції України, прав і свобод людини і громадянина;
  •  реалізації стратегічного курсу держави на набуття повноправного членства України в Європейському Союзі та в Організації Північноатлантичного договору.

Така розмита норма-декларація не дає однозначного розуміння статусу Президента України та його місця в системі органів державної влади, та породжує на практиці між інституційні конфлікти, в першу чергу, між Президентом і Урядом. Крім того, гіпертрофований рівень імунітету Президента України, передбачений статтею 105 Конституції України, веде до порушення стабільного функціонування змішаної моделі врядування та створює передумови для політичного свавілля з боку глави держави. На практиці Президент України фактично не несе відповідальності як за дії, вчинені під час перебування на цьому посту, так і за бездіяльність, тобто невчинення відповідних дій, яких Конституція України вимагає від нього.

2. Питання виборів Президента України та його вступу на посаду

Передбачені статтею 103 Конституцією України положення щодо визначення дати чергових виборів, а також дати вступу новообраного Президента на посаду (дата інавгурації) на практиці створюють невідповідність між фактичним і юридичним строком повноважень Президента України, оскільки прив’язка дати чергових виборів до одного і того ж календарного місяця може суттєво скоротити строк повноважень Президента, обраних на позачергових виборах. До того ж 90-денний строк для проведення чергових президентських виборів є необґрунтовано довшим у порівнянні зі строком проведення позачергових парламентських виборів, на які відводиться 60 днів.

3. Проблеми конституційних повноважень Президента України

3.1 Суперечливий перелік повноважень Президента України, передбачений частиною першою статті 106 Конституції України

Частина перша статті 106 Конституції України передбачає схоластичний набір повноважень Президента України, позбавлений системної та логічної єдності, а подекуди і юридичної визначеності. Наприклад, пункт 1 («забезпечує державну незалежність, національну безпеку і правонаступництво держави») є швидше нормою-декларацією, а не змістовним повноваженням Президента; пункт 3 («…здійснює керівництво зовнішньополітичною діяльністю держави») закладає інституційний конфлікт із Прем’єр-міністром та Міністром закордонних справ; пункт 4 («приймає рішення про визнання іноземних держав») передбачає повноваження Президента, яке не підлягає обов’язковій контрасигнації з боку Міністра закордонних справ; пункти 7 («призначає позачергові вибори до Верховної Ради України у строки, встановлені цією Конституцією») та 8 («припиняє повноваження Верховної Ради України у випадках, передбачених цією Конституцією») фактично є одним, а не двома окремими повноваженнями Президента, які застосовуються одночасно (див. повний коментар до статті 106 Конституції України нижче). Крім того, окремі повноваження Президента України у сфері виконавчої влади — наприклад, пункт 10 («вносить до Верховної Ради України подання про призначення Міністра оборони України, Міністра закордонних справ України»), пункт 15 («зупиняє дію актів Кабінету Міністрів України з мотивів невідповідності цій Конституції з одночасним зверненням до Конституційного Суду України щодо їх конституційності») — є невластивими для системи змішаної республіки.

3.2 Неконституційність «доктрини про приховані повноваження» Президента України

Всупереч положенню пункту 32 частини першої статті 106 Конституції України, а також юридичним позиціям Конституційного Суду України, в яких послідовно зверталася увага на те, що повноваження Президента України визначаються виключно Конституцією України і не підлягають розширенню законом (див. Рішення від 24.12.1997 р. № 8-зп; 10.04.2003 р. № 7-рп/2003; від 25.12.2003 р. № 22-рп/2003; від 07.04.2004 р. № 9-рп/2004; від 16.05.2007 р. № 1-рп/2007; від 08.07.2008 р. № 14-рп/2008; від 02.10.2008 р. № 19-рп/2008; від 08.10.2008 р. № 21-рп/2008; від 07.07.2009 р. № 17-рп/2009; від 15.09.2009 р. № 21-рп/2009; від 17.12.2009 р. № 32-рп/2009; від 10.06.2010 р. № 16-рп/2010; № 5-р/2019 від 13.06.2019 р. і т.д.), Президент України

часто зловживає своїм правом видавати укази, підписуючи такі документи без належних на те конституційних підстав. Найчастіше це акти з кадрових та установчих питань, зокрема, щодо призначення та звільнення різних посадовців, а також створення, реорганізації та ліквідації різних державних органів, не передбачених Конституцією України. Ще одним проявом цієї «доктрини» є політична практика підписання указів, які містять різноманітні доручення до Уряду та центральних органів виконавчої влади, або безпосереднє звернення Президента України до цих органів з такими дорученнями в усній формі.

Неконституційна «доктрина» реалізації Президентом України своїх «прихованих повноважень» обґрунтовується нечіткістю положень статті 102, пункту 1 частини першої статті 106 Конституції України, а також різночитаннями положень частини другої статті 94 («Президент України протягом п’ятнадцяти днів після отримання закону підписує його, беручи до виконання, та офіційно оприлюднює його або повертає закон зі своїми вмотивованими і сформульованими пропозиціями до Верховної Ради України для повторного розгляду») та частини третьої статті 106 («Президент України на основі та на виконання Конституції і законів України видає укази і розпорядження, які є обов’язковими до виконання на території України»). Однак, використання Президентом «прихованих повноважень» явно суперечить засадам конституційного правопорядку та логіці змішаної моделі врядування.

3.3. Неконституційність чинних законодавчих положень про повноваження Президента України відповідно до Конституції України у редакції 1996 року 

У зв’язку з тим, що в Україні тричі змінювалася модель змішаної республіки (з президентсько-парламентської на парламентсько-президентську у 2004 і 2014 рр. і навпаки в 2010 р.) станом на сьогодні в законодавстві України зустрічається чимало застарілих положень, які передбачають вже неіснуючі повноваження Президента України, а також встановлюють відносини підпорядкуванню різних державних органів Президенту України відповідно до Конституції України у редакції 1996 року. Наприклад, відповідно до частини першої статті 9 Закону України «Про Антимонопольний комітет України» Голова Антимонопольного комітету України призначається на посаду та звільняється з посади Президентом України за згодою Верховної Ради України, хоча пункт 12 статті 85 Конституції України в чинній редакції передбачає, що Голову Антимонопольного комітету призначається Верховною Радою України за поданням Прем’єр-міністра України.

3.4. Відсутність регламентації процедур здійснення Президентом України своїх повноважень. Проблема процедури контрасигнації актів глави держави

Конституція України не передбачає чітко окресленого механізму, яким саме чином Президент України гарантує державний суверенітет, територіальну цілісність України, додержання Конституції України, прав і свобод людини і громадянина, реалізацію стратегічного курсу держави на набуття повноправного членства України в ЄС та в НАТО, а також яким чином і в якій формі Президент здійснює свої повноваження, передбачені частиною першою статтею 106 Конституції України.

Відсутність чіткого законодавчого врегулювання (наприклад, Закону України «Про Президента України») питань регламентації здійснення Президентом України своїх дискретних повноважень з процедурної точки зору, а також порядку контрасигнації актів глави держави Прем’єр-міністром (або відповідним міністром), а також набуття чинності таких актів, процедури взаємодії Президента та інших органів державної влади на практиці призводить до міжінституційних конфліктів та створює можливість для глави держави діяти у закритому режимі від суспільства, використовуючи негласні способи розробки політик без належного врахування суспільної думки. Зокрема, на практиці інститут контрасигнації актів глави держави як механізми забезпечення узгодженості державної політики перетворився суто на процедуру формального «скріплення підписом», що є невластивим для змішаної республіки. Зокрема, положення частини четвертої статті 106 Конституції України щодо скріплення актів Президента України підписами Прем’єр-міністра України і міністра, відповідального за акт та його виконання, на практиці чомусь тлумачиться так, неначе такий акт Президента України діє з моменту його підписання Президентом, а не після контрасигнації відповідним членом Уряду. Така точка зору обґрунтовується особливостями текстуальної структури статті 106 (послідовним розміщенням частин третьої і четвертої[3] цієї статті), однак насправді така практика є прямим порушенням Конституції України.

3.5 Проблеми конституційного статусу Ради національної безпеки і оборони

Стаття 107 Конституції України передбачає, що Президент України:

  •   очолює РНБО — координаційний орган з питань національної безпеки і оборони при Президентові України, який координує і контролює діяльність органів виконавчої влади у сфері національної безпеки і оборони;
  •  указами вводить в дію рішення РНБО.

Положення статті 107 Конституції України не передбачають чіткого статусу чи вичерпних повноважень РНБО, що надає Президенту України інструменти для перетворення РНБО на «тіньовий уряд», який може перетягувати на себе компетенцію та повноваження Кабінету Міністрів України.  

3.6 Суперечливий статус консультативних, дорадчих та інших допоміжних органів і служби при Президенті України, а також посадовців цих органів

Конституція України передбачає, що Президент України створює у межах коштів, передбачених у Державному бюджеті України, для здійснення своїх повноважень консультативні, дорадчі та інші допоміжні органи і служби (пункт 28 частини першої статті 106), однак не визначає статусу ні цих органів, ні їхніх посадових і службових осіб. Наприклад, на практиці канцелярія Президента України є негласним центром формування державної політики, а її очільник (який зараз навіть не є державним службовцем) вважається впливовим політичним актором. Перенесення фактичного центру впливу з Уряду до канцелярії глави держави суперечить засадам організації та функціонування змішаної республіки.  

3.7 Неможливість тимчасового делегування Президентом України своїх окремих повноваження іншим особам або органам

Конституція України прямо забороняє Президенту України передавати будь-які свої повноваження іншим особам або органам (частина друга статті 106), що на практиці може створити проблеми для ефективного врядування та спричинити конституційну кризу у випадку екстраординарних ситуацій. Практика сучасного конституціоналізму допускає тимчасове делегування главою держави окремих своїх повноважень вищим посадовцям держави у виключних випадках і в межах обмеженого часу, зокрема, коли глава держави не може повноцінно здійснювати свої повноваження (наприклад, термінова хірургічна операція, тимчасова непрацездатність тощо).

4. Питання припинення повноважень, виконання обов’язків Президента України

4.1. Нереалістичність конституційної процедури усунення Президента України з поста в порядку імпічменту

Стаття 111 Конституції передбачає доволі складну, майже нереальну на практиці процедуру усунення Верховною Радою Президента з поста в порядку імпічменту. Навіть під час Революції гідності і попри очевидність скоєння Президентом України державної зради та самоусунення від здійснення  своїх конституційних повноважень Верховна Рада України все-таки ухвалила Постанову «Про самоусунення Президента України від виконання конституційних повноважень та призначення позачергових виборів Президента України», а не застосовувала процедуру імпічменту, передбачену цією статтею Конституції України. Кількість голосів (три четвертих голосів від конституційного складу Парламенту), яка необхідна для ухвалення рішення Парламентом про усунення Президента України з поста в порядку імпічменту, перевищує кількість голосів, необхідну для внесення змін до Конституції України (дві третіх голосів від конституційного складу Парламенту), що є дивним та нелогічним в умовах демократичного врядування. Ухвалення у 2019 році Закону «Про особливу процедуру усунення Президента України з поста (імпічмент)» ніяк не зробило імпічмент більш імовірним на практиці, а  лише кодифікувало всі процедурні положення з цього питання в одному законодавчому акті.

Таким чином, нереалістична процедура імпічменту глави держави з боку Верховної Ради в сумі із розширеним тлумачення конституційних повноважень Президента щодо розпуску Парламенту призводить до очевидного порушення балансу стримувань і противаг між Парламентом і Президентом на користь останнього, що може в підсумку призвести до узурпації влади.

4.2. Проблема імплементації інших підстав для дострокового припинення повноважень Президента України

Частина друга статті 108 Конституції України передбачає досить обмежений перелік дострокового припинення повноважень Глави держави, оскільки у випадку фактичного припинення повноважень Президента України у будь-яких інший спосіб (наприклад, як було у випадку з В. Януковичем) виникає конституційна криза.

Крім того, імплементація положень статей 109 і 110 на практиці можуть бути суттєво ускладнена через розмитість цих юридичних формувань. Наприклад, незрозуміло, чи необхідно Президенту України підписувати указ про свою відставку, а також чому саме заява про відставку має оголошувати на засідання Верховної Ради України, адже Парламент не ухвалює рішення щодо прийняття такої відставки. Нечітка процедура встановлення Верховною Радою України неспроможності виконання Президентом України своїх повноважень за станом здоров’я також може ускладнити застосування цього конституційного положення на практиці.

4.3. Проблема заміщення поста Президента України в разі дострокового припинення його повноважень

В разі достроково припинення повноважень Президента України відповідно до статті 112 Конституції України виникає ситуацію, коли Голова Верховної Ради України одночасно виконує обов’язки Президента України, залишаючись на своїй поточній посаді спікера Парламенту, що може призвести до порушеннями балансу у системі стримувань і противаг. Крім того, Конституція України не передбачає альтернативного порядку заміщення поста Президента України у випадку кризових ситуацій, наприклад, якщо Голова Верховної Ради України не зможе виконувати обов’язки Президента України. 

Постатейний коментар до Розділу V «Президент України» Конституції України

Стаття 102 

Нечіткість конституційного визначення статусу глави держави (зокрема, Президент — це орган, пост чи посадова особа). 

Стаття 103

1. Через недоліки правового регулювання дат виборів та інавгурації на практиці трапляється невідповідність між фактичним і юридичним строком повноважень Президента України (строк жодного Президента не дорівнював рівно 5 рокам). Крім того, прив’язка дати чергових виборів до одного і того ж календарного місяця може скоротити строк повноважень Президента, обраних на позачергових виборах. 

2. Невизначеність поняття “проживає в Україні протягом 10 років”. 

3. Фраза “більше двох строків підряд” може мати різночитання. 

4. 90 днів занадто довгий строк для проведення позачергових президентських виборів. 

Стаття 105

Незрозумілим є справжній обсяг недоторканності Президента України і чи він розповсюджується лише на кримінальну відповідальність.

Стаття 106

3. Конституція України не передбачає відповідальності Президента у разі невиконання ним своїх повноважень (наприклад, у випадку з пунктом 6 цієї статті). 

2. Відсутнє кореспондуюче повноваження Президента України щодо внесення подання Верховній Раді України про призначення на посади та звільнення з посад членів Центральної виборчої комісії (пункт 21 частини першої статті 85). 

3. Пункт 1 є декларативним і більше нагадує функцію, а не чітке повноваження Президента. 

4. Пункт 3 — Незрозумілими є обсяг і межі здійснення Президентом України керівництва зовнішньополітичною діяльністю (можливі конфлікти із Прем’єр-міністром та Міністром закордонних справ). 

5. Пункт 4 — повноваження щодо визнання іноземних держав мало б супроводжуватися контрасигнацією з боку Міністра закордонних справ. 

6. Пункти 7 і 8 — це одне повноваження Президента, а не два окремих (з огляду на це можливі різночитання).

7. Пункт 10 — призначення Верховною Радою України за поданням Президента України Міністра оборони України і Міністра закордонних справ України породжує нерівність фактичного статусу членів Уряду, порушує організаційну єдність Кабінету Міністрів України та розмиває сфери відповідальності Президента і Прем’єр-міністра України.  

8. Пункт 15 — Президент України може зловживати правом зупиняти дію актів Кабінету Міністрів України та втручатися таким чином у діяльність Кабінету Міністрів України.

10. Пункт 17 — незрозумілий обсяг і межі здійснення керівництва Президентом України у сферах національної безпеки та оборони держави, що потенційно породжує конфлікти з Міністром оборони та Головою Служби безпеки України. 

11. Пункти 19-21:

  •  Незрозуміло, з якого моменту набирають чинності відповідні акти Президента України, які потребують затвердження Верховною Радою України, і чи можуть вони тимчасово застосовуватися до того, як Верховна Рада України ухвалить відповідне рішення; 
  •  Конституція не передбачає те, що Президент зобов’язаний визначати перелік прав, що обмежуються в умовах воєнного, надзвичайного стану, що може породити невизначеність щодо обмежень прав людини в цей період. 

12. Пункт 24 — незрозуміло, які звання є вищими військовими звання, і що є іншими вищими спеціальними званнями і класними чинами.

13. Пункт 26 — відсутня контрасигнація актів Президента, виданих на виконання цього пункту Конституції України. 

14. Пункт 28:

  •  незрозумілий статус органів, створених Президентом України;
  •  неясний зв’язок з Державним бюджетом України, через що потенційно існує загроза зловживання бюджетними коштами. 

15. Пункт 29 — окремо не згадується необхідність підписання Президентом України законів про внесення змін до Конституції України. 

16. Пункт 31 частини першої статті 106, частина третя статті 106:

  •  присутня колізія між цими положеннями Конституції, що дозволяє Президенту часто виходить за рамки повноважень, передбачених Конституцією України;
  •  існує тенденція зловживати правом видавати укази, що проявляється у виданні указів Президента поза межами компетенції, або у скасування указів, що мають індивідуальний одномоментний характер (наприклад, укази з кадрових питань);
  •  незрозуміла різниця між указами і розпорядженнями як юридичними актами Глави держави. 

17. Частина друга статті 106 не регулює питання тимчасового делегування повноважень Президенту України у випадку форс-мажорних обставин (наприклад, раптова хвороба) до вирішення питань відповідно до статті 110. 

18. Частина 4 статті 106: 

  •  не визначено момент набуття чинності актами Президента, які підлягають скріпленню підписом Прем’єр-міністра та відповідного міністра;
  •  на  практиці інститути контрасигнації  та реалізації Президентом своїх повноважень за поданням члена уряду, як механізми забезпечення узгодженості державної політики,  часто спотворюється, вихолощуючись до процедури формального «скріплення підписом». 

Стаття 107 

1. Суперечливий правовий статус РНБО як координаційного органу при Президенту України та незрозуміле місце цього органу в механізмі стримувань і противаг.  

2. Недостатня юридична визначеність повноважень РНБО та способу їх реалізації породжують конфлікти з Кабінетом Міністрів України та дозволяють Президенту України за допомогою РНБО втручатися у діяльність виконавчої влади. 

Статті 108-111

Дуже обмежений перелік підстав для дострокового припинення повноважень Президента України. 

Стаття 109 

1. Незрозуміло, чи необхідно Президенту України підписувати Указ про свою відставку. 

2. Незрозумілим, чому саме заява про відставку має оголошувати на засідання Верховної Ради України (Парламент не ухвалює рішення приймати / не приймати відставку Президента). Якщо Президент України бажає скористатися своїм правом у міжсесійний період, то для цього необхідно скликати позачергову сесію Парламенту. 

Стаття 110

Нечітка процедура встановлення Верховною Радою України неспроможності виконання Президентом України своїх повноважень за станом здоров’я. 

Стаття 111

Нереалістична, занадто ускладнена процедура проведення імпічменту Президента України. Положення, що для ухвалення рішення про усунення Президента України з поста в порядку імпічменту необхідна більша кількість голосів, ніж для внесення змін до Конституції України, є нелогічним та політично заангажованим.  

Стаття 112

1. Якщо Голова Верховної Ради України одночасно виконує обов’язки Президента України, залишаючись на своїй поточній посаді, це може призвести до дисбалансу системи стримувань і противаг. 

2. Незрозуміло, хто може бути наступним у лінії наслідування виконання обов’язків Президента України, якщо Голова Верховної Ради України не зможе виконувати обов’язки Президента України.  


[1] Draft Opinion of Venice Commission ‘On the Constitution of Ukraine’ CDL(1997)001-e. URL: https://www.venice.coe.int/webforms/documents/?pdf=CDL(1997)001-e#

[2]  Висновок Венеційської комісії «Про конституційну ситуацію в Україні» CDL-AD(2010)044. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/994_a36#Text

[3] Частина третя статті 106: «Президент України на основі та на виконання Конституції і законів України видає укази і розпорядження, які є обов’язковими до виконання на території України». Частина четверта статті 106: «Акти Президента України, видані в межах повноважень, передбачених пунктами 5, 18, 21 цієї статті, скріплюють підписами Прем’єр-міністр України і міністр, відповідальний за акт та його виконання».

Аналітичний матеріал підготовлено в межах проєкту “Налагодження громадсько-парламентської взаємодії у конституційному процесі”, що реалізується Центром політико-правових реформ у межах Програми USAID РАДА, що виконується Фондом Східна Європа, за участі експертів Громадської мережі публічного права та адміністрації UPLAN у межах Програми сприяння громадській активності «Долучайся!», що фінансується Агентством США з міжнародного розвитку (USAID).

Problemy konstytutsiyno pravovoho statusu prezydenta from IvanHolod1