Пояснювальна записка до проекту Кримінального процесуального кодексу України

1. Обґрунтування необхідності прийняття акта

Прийняття нового Кримінального процесуального кодексу України, який відповідав би стандартам Ради Європи, є умовою виконання зобов’язань, взятих нашою державою перед цією міжнародною організацією. З метою підготовки акту, який відповідав би таким стандартам та, відповідно, принципово відрізнявся від запропонованих раніше проектів кримінально-процесуальних кодексів, у Національній комісії із зміцнення демократії та утвердження верховенства права (консультативно-дорадчий орган при Президентові України) у грудні 2005 року розпочато таку роботу.

У вересні 2007 року проект нового Кримінального процесуального кодексу України (далі – проект КПК України) отримав позитивну оцінку за результатами експертизи, яку здійснили експерти від Ради Європи Й.Геррман (Німеччина), Р.Воглер (Англія) та Ф.Кальдероні (Італія).

При цьому Й.Геррман був членом експертної групи від Ради Європи, яка у 2005 році надала негативний висновок на проект Кримінально-процесуального кодексу України, що перебуває на розгляді Верховної Ради України під реєстраційним №1233 від 13 грудня 2007 року.

Положення проекту КПК України повністю ґрунтуються на Концепції реформування кримінальної юстиції України, схваленій Радою національної безпеки і оборони України та затвердженій Указом Президента України від 8 квітня 2008 року №311.

Під час підготовки проекту КПК України були враховані положення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, відповідні вимоги Європейського Суду з прав людини, Рекомендації Комітету Міністрів Ради Європи, досвід країн західної Європи (ФРН, Італія, Франція), східної Європи (Польща, Болгарія, Сербія, Молдова, Естонія, Литва, Латвія) і країн англо-американської правової системи (США, Велика Британія). 

2. Мета і завдання прийняття акта

Проект КПК України спрямований на формування кримінального процесу, який дозволить досягти, насамперед, двох цілей:

1) високої ефективності роботи органів забезпечення правопорядку, із захисту осіб та суспільства від злочинності;

2) забезпечення захисту прав людини і основоположних свобод у відповідності до вимог міжнародних стандартів.

Основними завданнями проекту КПК України є:

• забезпечення процесуальної рівності сторін у кримінальному провадженні;
• реалізація принципу змагальності сторін протягом всього кримінального провадження;
• запровадження нової, позбавленої обвинувального ухилу, процедури  досудового  розслідування;
• удосконалення процедури судового контролю та розширення змісту прокурорського нагляду під час досудового розслідування;
• запровадження розумних строків досудового розслідування та судового розгляду кримінальних справ;
• створення нових процедур, що сприятимуть досягненню мети кримінального покарання.

3. Загальна характеристика та основні положення проекту

Проект КПК України складається із 640 статей, які об’єднані в 10 розділів:

1. Загальні положення
2. Заходи забезпечення кримінального провадження
3. Досудове провадження
4. Судове провадження у першій інстанції
5. Кримінальне провадження з перегляду судових рішень
6. Особливі порядки кримінального провадження
7. Відновлення втрачених матеріалів кримінального провадження
8. Виконання судових рішень
9. Міжнародне співробітництво під час кримінального провадження
10. Прикінцеві та перехідні положення

Серед основних новацій проекту КПК України необхідно виділити такі.

Встановлення процесуальності рівності та змагальності сторін обвинувачення і захисту щодо збору доказової інформації і надання її суду. У такий спосіб реалізуються засади судочинства, визначені статтею 129 Конституції України, статтею 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод і відповідною практикою Європейського Суду з прав людини. З цією метою з проекту усунуто нинішні повноваження слідчих як представників сторони обвинувачення виконувати повноваження сторони захисту – у випадку призначення захисників  або їх недопуску до участі в справі, чи суду – у випадках визнання певної інформації доказами і їх процесуальне закріплення, прийняття рішення про застосування заходів процесуального примусу до осіб (привід осіб, відсторонення від посади тощо).

Удосконалення і розширення меж судового контролю за дотриманням прав людини прослідковується у встановленні можливості обмеження прав і свобод осіб під час кримінального провадження виключно на підставі рішення суду. Йдеться про привід осіб, їх виклик, тимчасове вилучення чи арешт майна, тимчасове вилучення документів, застосування запобіжних заходів, надання дозволів на проведення негласних слідчих дій (нинішніх оперативно-розшукових заходів), продовження строків досудового розслідування, оскарження рішень, дій чи бездіяльності органів розслідування. Переважна більшість зазначених рішень, за винятком об’єктивно обумовлених випадків, повинна прийматися судом за наслідками змагальної процедури із обов’язковим заслуховуванням сторін, їх представників. Відповідний судовий контроль буде здійснюватися слідчими суддями, які обиратимуться для кожної справи з числа суддів відповідного суду в порядку черговості.

Спрямованість на захист прав підозрюваних і обвинувачуваних (обвинувачених, підсудних)проявляється у забороні порушувати кримінальну справу проти конкретної особи, у визнанні особою підозрюваною не на підставі формального рішення слідчого, а з моменту її фактичного затримання чи застосування одного із заходів забезпечення кримінального провадження, передбачених в проекті КПК України. Також встановлені механізми, які сприятимуть зведенню до мінімуму кількості випадків взяття під варту обвинувачуваних та, натомість, поширення практики застосування інших запобіжних заходів.

Додержанню розумних строків досудового провадженнясприятиме встановлення конкретних (досить коротких) строків розслідування, які розпочинатимуться з моменту визнання особи підозрюваною чи висунення їй обвинувачення і судова (змагальна) процедура продовження цих строків. Відмова суду продовжити ці строки матиме наслідком закриття провадження, зняття обвинувачення з конкретної особи та продовження розслідування за фактом або звернення до суду з обвинувальним актом на підставі наявних матеріалів.      

Гарантується заборона двічі висувати обвинувачення за фактом одного і того ж кримінального правопорушення.

Забезпечується надійний захист інтересів потерпілих шляхом запровадження ефективної моделі розслідування правопорушень проти них в найкоротші строки, визнання осіб потерпілими з моменту подання заяви про вчинення правопорушення, надання можливості підтримання обвинувачення в суді при відмові прокурора від такого підтримання, запровадження процедури укладення угод про примирення із обвинувачуваним, відмови від інституту цивільного позову в кримінальному процесі, який сьогодні перешкоджає ефективному захисту потерпілих.

Розширення змісту прокурорського нагляду та удосконалення процесуального статусу прокурора під час досудового розслідування. Конституційні повноваження прокурорів щодо нагляду за додержанням законів органами, які проводять оперативно-розшукову діяльність, дізнання, досудове слідство доповнене в проекті КПК України додатковими елементами з врахуванням пунктів 2, 21, 22 Рекомендації Комітету Міністрів Ради Європи «Про роль публічних обвинувачів в системі кримінальної юстиції» Rec(2000) 19 від 6 жовтня 200 року. Виходячи з цього, виключно прокурор з огляду на свою майбутню позицію під час судового розгляду вирішує питання про продовження кримінального провадження чи його закриття, письмове повідомлення про підозру, застосування заходів забезпечення кримінального провадження, надсилання обвинувального акту до суду. З цією метою він отримує право спрямовувати хід розслідування. Це зумовило необхідність запровадити принцип процесуальної незалежності та незмінності кожного обвинувача, згідно з яким державний обвинувач, який склав обвинувальний акт, повинен підтримувати обвинувачення в суді.  

Підвищення ефективності досудового розслідування за рахунок значного зменшення формалізму розслідування через: відмову від формалізованого порушення кримінальних справ, визнання частиною кримінального процесу процедури перевірки заяв і повідомлень про злочин, об’єднання в єдину процедуру досудового розслідування проваджень і дізнання, досудового слідства і оперативно-розшукової діяльності, зменшення обсягу процесуальних документів під час проведення слідчих дій, врегулювання процедури укладення угод про визнання вини та угод про співробітництво.

Запровадження «фактичної» концепції початку кримінального провадження (за фактом отримання інформації про вчинення караного діяння) на заміну формалізованої процедури не порушуватиме прав осіб, оскільки діятимуть положення про можливість обмеження прав тільки на підставі рішення суду. Водночас такі новації зменшать «паперову» роботу органів правопорядку.   

Об’єднання в єдину процедуру досудового провадження, дізнання, досудового слідства і оперативно-розшукової діяльності означатиме чітке визначення їх кримінально-процесуальної спрямованості, встановлення єдиних стандартів судового захисту прав особи під час їх здійснення, пов’язаність всіх органів та їхньої відомчої статистики єдиною метою охорони суспільства від кримінально-караних посягань.

Запровадження нових видів кримінального провадженняз метою процесуальної економії в діяльності органів розслідування, прокуратури і суду, та, водночас, додержання прав особи. Такими видами є: дізнання (спрощена форма розслідування) для кримінальних проступків, заочне судове провадження, наказне провадження, провадження щодо певних категорій осіб, які володіють імунітетами, провадження щодо порушень, вчинених на території консульських чи дипломатичних представництв України за кордоном чи суден України, міжнародне співробітництво. Найменування спрощеного провадження для кримінальних проступків «дізнанням» обґрунтоване тим, що цей термін використовується у Конституції України поряд із поняттям – «органи дізнання».

Створення нової системи органів досудового розслідування, до якої входитимуть Національна поліція, Фінансова поліція, Військова поліція, відповідні підрозділи Служби безпеки України та Національне бюро розслідувань. Органи прокуратури будуть позбавлені функції здійснення розслідування. До створення цієї системи проводитимуть слідство органи внутрішніх справ, податкова міліція, Військова служба правопорядку в Збройних Силах України та відповідні підрозділи СБУ.

Формування оновленого доказового права, складовими елементами якого стануть: встановлення стандартів переконання, необхідних для прийняття рішень різного правового характеру (про застосування запобіжного заходу, про визнання винуватим обвинувачуваного тощо); визнання доказами пояснень і показань, предметів і документів, наданих сторонами провадження безпосередньо суду; відмова від визнання доказами письмових документів, складених органами слідства під час проведення слідчих дій; встановлення правил недопустимості доказів, одержаних внаслідок порушення прав людини; запровадження доказів у вигляді показань з чужих слів. Результатом цього процесу стане значне зменшення таких ганебних явищ як отримання письмових зізнань внаслідок катувань чи жорсткого поводження із особою, пред’явлення обвинувачення особі на підставі показань, наданих нею у статусі свідка тощо.

Повній реалізації принципу безпосередності дослідження доказів у справі судом сприятиме встановлення механізму ознайомлення судді перед судовим розглядом тільки з обвинувальним актом і реєстром матеріалів кримінального провадження, а всі інші матеріали зі справи надаватимуться сторонами під час засідання. Це також дозволить зменшити обвинувальний ухил в діяльності суду.

Зміна ролі суду під час судового розгляду, який позбавлений повноважень інквізиційного характеру щодо направлення справи на проведення додаткового досудового слідства, надання доручень із проведення слідчих дій за власною ініціативою тощо. У випадках браку доказів вини суд буде зобов’язаний виправдати обвинувачуваного з огляду на презумпцію невинуватості, а не виконувати повноваження сторони обвинувачення.

Запропонований в проекті КПК України розподіл процедури встановлення винуватості особи у вчиненні правопорушення і призначення їй покарання також дозволить зрівняти в правовому становищі сторони захисту і обвинувачення та зосередити основну увагу судового засідання на встановленні факту кримінального правопорушення і причетності обвинувачуваного до цього діяння.

Запровадження суду присяжних, який прийматиме вердикт у кримінальній справі лише з питань факту, наприклад: чи мало місце діяння, чи вчинив його обвинувачений, чи винуватий він у вчиненні діяння, а головуючий у процесі – професійний суддя – на підставі вердикту вирішуватиме питання права. Створення суду присяжних є вимогою Конституції України і це рішення дозволить повернути довіру суспільства до судової системи, а також сам факт існування відповідних процедур суду присяжних кардинально реформує досудове розслідування шляхом зменшення його формалізму та демократизує функціонування системи органів забезпечення правопорядку в Україні.

Удосконалення процедури оскарження судових рішеньполягає у гарантуванні здійснення апеляційного перегляду лише апеляційними судами. Суди першої інстанції будуть позбавлені рудиментарного повноваження визначати подальшу долю апеляційних скарг. Кримінальні справи, які розглядаються наразі апеляційними судами, будуть передані в юрисдикцію уповноваженихсудів першої інстанції, визначених Президентом України в кожному адміністративно-територіальному утворенні (Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі) з числа місцевих судів, які функціонують в місцях розміщення слідчих ізоляторів. Цей крок надасть право апеляційного оскарження судових рішень особам, справи щодо яких в першій інстанції зараз розглядаються апеляційними судами. Проект не допускає існування «стрибаючої» касації. Верховний Суд України переглядатиме справи лише за винятковими обставинами.

4. Стан нормативно-правової бази в сфері кримінального процесу

Основу нормативно-правової бази у сфері кримінального процесу становлять: Конституція України, Кримінальний кодекс України, Закон України «Про оперативно-розшукову діяльність», Закон України «Про адвокатуру», Закон України «Про порядок відшкодування шкоди, завданої громадянинові незаконними діями органів дізнання, досудового слідства, прокуратури і суду». 

Реалізація положень проекту КПК України після його прийняття потребуватиме прийняття нових законів чи змін до чинних законів. Так, набрання чинності проектом КПК України пов’язується із набранням чинності проектами законів України «Про правову допомогу» та «Про статус прокурорів і систему прокуратури в Україні». Не менш важливим є прийняття проекту Кодексу України про кримінальні проступки. Для створення системи органів досудового розслідування необхідно підготувати і прийняти закон України «Про статус слідчих і дізнавачів та систему органів досудового розслідування».

Зміни у судовій системі стануть можливими після прийняття проекту закону України «Про судоустрій і статус суддів в Україні».

Удосконаленню системи реєстрацій заяв і повідомлень про вчинення кримінальних правопорушень також сприятиме прийняття відповідного закону. 

5. Фінансово-економічне обґрунтування

Реалізація нового Кримінального процесуального кодексу України вимагатиме значних витрат з Державного бюджету України. Найбільші витрати випливатимуть із необхідності запровадження суду присяжних, реорганізації органів досудового розслідування, збільшення кількості прокурорів, які залучатимуться до розслідування кримінальних правопорушення, збільшення навантаження на суддів під час досудового провадження, збільшення кількості випадків залучення захисників за рахунок коштів державного бюджету.

Створення нових судів відбуватиметься в межах витрат, призначених для впровадження судової реформи на підставі Концепції вдосконалення судівництва для утвердження справедливого суду в Україні відповідно до європейських стандартів, схваленої Указом Президента України від 10 травня 2006 року №361. Збільшення витрат на правову допомогу буде здійснюватися на підставі Концепції формування системи безоплатної правової допомоги в Україні, схваленої Указом Президента України від 9 червня 2006 року №509. Реорганізація існуючих органів досудового розслідування проводитиметься виходячи з положень вищезгаданої Концепції реформування кримінальної юстиції в Україні. 

Збільшення кількості прокурорів, які залучатимуться до кримінальних  розслідувань, необхідно здійснити шляхом структуризації органів прокуратури, визначення провідною найнижчої ланки прокуратури (районних прокуратур) і залучення переважної більшості уже працюючих прокурорів до здійснення  кримінально-процесуальних повноважень. Тим більше, співвідношення кількості прокурорів і слідчих (в тому числі дізнавачів, осіб, які здійснюють ОРД) в Україні є майже аналогічним з відповідними показниками в країнах західної Європи та США.

Вказані витрати будуть покритими в значній своїй частині за рахунок економії державних ресурсів внаслідок зменшення часових нормативів розслідування кожного правопорушення через скорочення формалізму під час досудового провадження, усунення дублювання функцій і процесуальних дій, запровадження скорочених видів кримінальних проваджень.     

6. Прогноз соціально-економічних та інших наслідків прийняття

Прийняття нового Кримінального процесуального кодексу України в запропонованій редакції приведе систему кримінальної юстиції у відповідність до стандартів Ради Європи з урахуванням провідного досвіду західно-європейський країн. Це дозволятиме уникати випадків порушення в нашій державі прав осіб, гарантованих Конвенцією із захисту прав людини і основоположних свобод та припинення практики прийняття Європейським Судом з прав людини відповідних рішень проти України.

Створена згідно з проектом КПК України система кримінального правосуддя забезпечить ефективну протидію злочинності, додержання прав і свобод обвинувачених осіб, підвищить довіру суспільства до органів кримінальної юстиції.