Організація виконавчої влади в Україні

17 серпня відбулося третє обговорення публічних політик України після Перемоги, яке організувала ГО «Агенція відновлення та розвитку» за підтримки «Європейського фонду за демократію» (European Endowment For Democracy) та в партнерстві з Центром політико-правових реформ. Темою обговорення стала організація виконавчої влади в України.

Як зазначив Ігор Коліушко, Голова правління Центру, інституційні реформи завжди мають бути пріоритетом, бо без них рухатися далі неможливо. Вони створюють умови для всіх інших реформ, розподіляють відповідальність між усіма рівнями та учасниками суспільного життя, створюють мотивацію участі в публічному житті для порядних і професійних людей, а також забезпечують умови для зовнішньої підтримки українських реформ.

Пострадянська система врядування мала характерну властивість, яка відрізняла її від усіх європейських систем урядування, — Уряд сприймався виключно як така виконавча структура, якою керували ззовні. Тобто в Радянському Союзі всім керувала Комуністична партія, всі політичні рішення приймалися в комітетах партії, а уряд був тільки для того, щоб виконувати те, що вирішила партія, інших задач у нього в радянські часи не існувало. Друга особливість радянської моделі — відсутність законів про виконавчу владу.

На думку експерта, практика 30 років незалежності України переконливо показала, що зовнішнє керування Урядом не може бути ефективним, це завжди провальна практика, бо міністри ніколи не будуть ефективно реалізовувати те, що їм нав’язано.

Тому завданням реформування державного управління є зробити Уряд політично відповідальним перед парламентською більшістю і Президентом, але при цьому організаційно та операційно самостійним у реалізації своєї місії. Уряд має стати спроможним не тільки виконувати закони, а й формувати політику розвитку України на основі правил аналізу політики та стратегічного планування.

«Це ключове завдання, яке ми досі повною мірою розв’язати так і не змогли. Щобільше, ми продовжуємо сперечатися, чи воно правильне. Я багато разів ставив собі питання, може ми дійсно помиляємося, може неправильно запозичувати європейські принципи врядування, може ми іншим шляхом маємо піти. Але ніхто за всі ці роки довгих дискусій не запропонував якоїсь альтернативи», — зазначив пан Ігор.

А як ми тоді існуємо всі ці роки? Те, що повинен планомірно робити Уряд — формувати політику розвитку країни — роблять організації технічної допомоги, аналітичні центри на волонтерських чи грантових засадах, так звані офіси реформ при різних органах. Напрацьовано в різних сферах державної політики величезний масив документів, проєктів, бачень, аналізів тощо, на основі яких можна було б робити ефективну політику розвитку країни, але немає організаційного ядра всередині Уряду, яке б це здійснювало, навколо якого мало б все це крутитися — і допомога, і наука, і аналітичні центри тощо.

«Тому мені видається, це завдання залишається абсолютно актуальним, і після війни ми мусимо його реалізувати, інакше я не бачу альтернативного варіанту, як прискорювати розвиток країни», — наголосив експерт.

Основними проблемами та викликами в наявній системі виконавчої влади є:

• безсистемність у проведенні реформи та формуванні політики;
• відсутність політичного та адміністративного лідерства;
• послаблена роль Уряду порівняно з Парламентом та Президентом;
• низький рівень інституційної спроможності міністерств у формуванні політики;
• слабка взаємодія Уряду з усіма стейкхолдерами;
• зміна пріоритетів, викликана війною;
• неготовність системи до надзвичайних ситуацій;
• втрата кадрового потенціалу;
• зниження обсягів фінансування.

Серед напрямків реформи виконавчої влади експерт окремо зупинився на державній службі. На його погляд, не треба робити революції, а слід повернутися до початкової редакції Закону України «Про державну службу» від 2015 року. Можливо доцільно покращити формулювання, але концептуально цей Закон залишається правильним і треба багато працювати над удосконаленням конкурсів, роботи служб персоналу в органах виконавчої влади, навчання, підготовки державних службовців.

Плани щодо реформування виконавчої влади (Концепція Бачення України – 2030):

• Удосконалення законодавства та узгодження законів між собою.
• Запровадження якісної системи формування та аналізу політики, а також аналізу застосування законодавства.
• Запровадження стратегічного планування — середньострокові та довгострокові плани у формуванні державної політики.
• Актуалізація євроінтеграційних завдань та побудова ефективної системи їхнього виконання.
• Розділення функцій між міністерствами та іншими ЦОВВ. Міністерства формують політику, а інші ЦОВВ її реалізують.
• Розвиток державної служби: удосконалення конкурсів на всі категорії посад, професійний розвиток державних службовців, сучасна система оплати праці.
• Забезпечення належного рівня фінансування та чітке фінансове планування.
• Моніторинг реалізації реформи та оперативне коригування строків і завдань.

Кілька тез озвучив Віктор Тимощук, член правління Центру. На його думку, ключова проблема — це неспроможність міністерств формувати політику.

До прикладу, Міністерство юстиції України, яке не формує політику, займається платними тюрмами, реєструє смерть / народження — тобто робить все, що хоче робити, але не те, що треба.

Інший приклад — Міністерство відновлення України — модна назва Міністерства інфраструктури, яке поєднали з Мінрегіоном. У децентралізованій державі функції органу, який мав опікуватися місцевим самоврядуванням і регіональним розвитком, передали структурі, яка цього не розуміє, і Віцепрем’єр – міністр, і заступники лише тепер розбираються, що таке децентралізація. І таких прикладів багато.

«Тому, звісно, мають бути директорати, аналіз політики. На мій погляд, аналіз політики — це була особлива проблема Уряду Зеленського, тому що навіть суперпрогресивне Міністерство цифрової трансформації приходило з бізнес-підходами, цікавими ідеями, але не вирішувало багатьох проблем, які лежали на поверхні. Тобто робити цікаві штучки — це приємно, але ключова робота міністерства — моніторити стан справ, виявляти проблеми, прогнозувати проблеми, запобігати їм — цього не було, зараз це потрошку з’являється», — зазначив пан Віктор.

Щодо реформи державної служби — рецепти відомі: конкурси на всі посади, Комісія з питань вищого корпусу, яка викликає довіру, захист держслужбовців.

Ще один момент, який якраз дозволить зменшити державний сектор, — це питання децентралізації. Треба передавати максимум повноважень від міністерств і ЦОВВ на місцеве самоврядування. У нас 200 тисяч посад держслужбовців і 100 тисяч посад місцевого самоврядування, проте співвідношення має бути зворотним, як у Польщі. Тому експерт запропонував оптимізувати центральний рівень, зробити публічну державну службу компактнішою, професійнішою, дійсно елітною.

«І вже можна оцінити Стратегію реформування держуправління. Є гарний розділ про послуги, процедури, досить середній розділ про держслужбу й зовсім відсутній розділ про формування політики міністерства Уряду. Тобто треба добитися того, щоб посилити цю Стратегію», — наголосив Віктор Тимощук.

Учасники обговорення, серед яких було четверо колишніх міністрів і заступників міністрів у різних українських урядах, взяли активну участь у дискусії. Погоджуючись із основними положеннями запропонованого бачення, кожен із них висловив чимало доповнень і конкретизував напрямки реформування. Це й зрозуміло, оскільки тема надзвичайно широка та актуальна.

Чи була ця стаття корисна?