Напрямки вдосконалення правового регулювання адміністративного оскарження

Одним з найважливіших видів адміністративних процедур та стадією провадження в індивідуальній адміністративній справі є інститут оскарження рішень, дій чи бездіяльності органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб в адміністративному порядку, тобто до органу або посадової особи вищого рівня (або як його ще називають – “адміністративне оскарження”).

Вирішення проблеми адміністративного оскарження в останні часи зазнало кардинальних змін. Так раніше в нас була виключно адміністративна система оскарження, точніше – адміністративно-компартійна. Згодом шляхом доповнення Цивільного процесуального кодексу України главою 31-А про “скарги на рішення, дії або бездіяльність державних органів, юридичних чи службових осіб у сфері управлінської діяльності” ми отримали можливість і судового захисту. Більше того, з прийняттям Конституції України кожен в Україні отримав гарантоване право на судовий захист від будь-якого порушення прав і свобод (частина друга статті 55) .

Конституційний Суд України пішов ще далі. Так Рішенням у справі громадянки Дзюби Г.П. щодо права на оскарження в суді неправомірних дій посадової особи від 25 листопада 1997 року, даючи тлумачення частини другої статті 55 Конституції України, КСУ роз’яснив, що скарги на рішення, дії чи бездіяльність будь-якого органу державної влади, органу місцевого самоврядування, посадових і службових осіб “підлягають безпосередньому розгляду в судах незалежно від того, що прийнятим раніше законом міг бути встановлений інший порядок їх розгляду (оскарження до органу, посадової особи вищого рівня по відношенню до того органу і посадової особи, що прийняли рішення, вчинили дії або допустили бездіяльність). Подання скарги до органу, посадової особи вищого рівня не перешкоджає оскарженню цих рішень, дій чи бездіяльності до суду”.

Більшість фахівців з цього тлумачення робить висновок, що Конституційний Суд України заперечив можливість встановлення адміністративного оскарження як обов’язкової умови (стадії) перед зверненням до суду. Отже, ми еволюціонували до зменшення ролі адміністративного оскарження, і до повної недовіри до адміністрації? На нашу думку це не так. По-перше, в цьому ж Рішенні мова йде саме про “прийнятий раніше закон”. Крім того, ми повинні пам’ятати, що саме в порядку адміністративного оскарження є можливість переглянути рішення на предмет його доцільності, що неможливо зробити в судовому порядку. Отже, адміністративне оскарження є не обмеженням права на правовий захист, а навпаки додатковою гарантією такого захисту прав, свобод, та законних інтересів громадян і юридичних осіб. Нарешті, ми повинні зважати на економічний аспект нашого життя, адже ефективність судового захисту в значній мірі залежить від його оперативності.

Але, очевидно, виходячи саме з тлумачень Конституційного Суду України, у проекті Кодексу загальних адміністративних процедур України, підготовленого робочою групою Міністерства юстиції України, закріплена модель вільного паралельного оскарження: або в адміністративному порядку, або до суду. Якими ж можуть бути наслідки такого регулювання? Як бути у випадку, коли один учасник справи оскаржить індивідуальний адміністративний акт до вищестоящого органу, а інший – до суду? Крім того, якщо зберігатиметься сучасна тенденція суттєвого зростання кількості звернень зі скаргами до суду, то ми можемо спрогнозувати, що ефективність такого судового захисту буде не високою. Адже, зважаючи на організаційне, кадрове, фінансове забезпечення нашої судової гілки влади, досить швидко може настати час коли люди будуть чекати судового розгляду справи роками.

На цей висновок підштовхує й іноземний досвід. Наприклад, у ФРН адміністративне оскарження є обов’язковою стадією. Конституційний Суд ФРН, даючи тлумачення норми Конституції ФРН, аналогічної до нашої частини другої статті 55, чітко визначив, що така стадія не є обмеженням конституційного права на судовий захист. І навіть незважаючи на значне “відсіювання” можливих судових спорів на стадії адміністративного оскарження, а також зважаючи на принципово відмінні фінансові можливості наших країн, позивачі в адміністративних судах чекають слухання справи місяцями, а то й роками.

Є й інші переваги адміністративного оскарження над судовим. Воно дешевше, швидше, менш формалізоване. Але якщо Конституційний Суд України дасть однозначну заборону законодавцеві запроваджувати механізми обов’язкового досудового оскарження, доведеться шукати власні шляхи розвитку інститутів захисту від незаконних та необгрунтованих рішень органів влади. На перспективу можна побудувати інститут адміністративного оскарження таким чином, щоб спонукати (стимулювати) скаржників звертатися спочатку до адміністрації, і лише після цього, якщо потрібно, – до суду. Це можна зробити шляхом встановлення більш “привабливих” строків розгляду скарги, зупиненням дії адміністративного акта у випадку його оскарження в адміністративному порядку, запровадженням спеціальних структур (підрозділів, органів) з розгляду скарг. На останній проблемі необхідно зупинитися детально.

В проекті Кодексу загальних адміністративних процедур України передбачено, що такі апеляційні органи з розгляду скарг є спеціальними підрозділами центральних органів виконавчої влади, і складаються вони з професійних юристів, які призначаються на посади та звільняються з посад Урядом за обов’язковою участю в цьому процесі Міністра юстиції. Одразу ж виникає питання – де взяти професіоналів-юристів (з тими вимогами, які до них закладені в проекті Кодексу), якщо навіть суди у нас відчувають дефіцит кадрів. Чому можливість створення таких органів передбачена лише на рівні центральних органів виконавчої влади, адже переважна кількість скарг подається на найнижчих рівнях місцевого самоврядування? Який сенс ієрархічної підпорядкованості арбітрів Міністру юстиції?

Звичайно доцільно, щоб скарги розглядали не ті службовці, які готували рішення, що оскаржується. Але на нашу думку, утворення спеціальних апеляційних інстанцій (органів чи структурних підрозділів) є доцільним є лише тоді, коли має місце достатньо великий обсяг скарг, тобто коли це не є поодинокі виняткові випадки. Але, крім суто професійного юридичного розгляду скарг, ми повинні звернути увагу і на інші підходи до організації інституту адміністративного оскарження.

В цьому ракурсі заслуговує на увагу досвід організації апеляційних органів в ФРН і Нідерландах. Так, в Нідерландах є поширеною практика, коли в муніципалітетах утворюються спеціальні Дорадчі комісії з розгляду скарг на розпорядження муніципалітету (в особі бургомістра, муніципального парламенту чи його виконавчого органу). Наприклад в місті Гаазі (біля 450 тисяч мешканців) така комісія складається з 20-25 жителів міста, які обираються муніципальним парламентом на строк його повноважень. Члени цієї комісії не є юристами. Працює комісія по підгрупах за спеціалізацією, а скарги розглядають колегії з 2-3 членів комісії. Правове забезпечення діяльності цих комісій здійснює юридична служба муніципалітету. Зокрема до розгляду кожної справи залучається юрист з цієї служби в ролі секретаря комісії. Секретар дає правові консультації членам комісії та за результатами розгляду скарги за дорученням комісії готує проект рішення.

Рішення комісії носить дорадчий (рекомендаційний) характер. Точніше, якщо комісія відмовляє в задоволенні скарги, таке рішення є остаточним, підписується секретарем і від імені муніципалітету направляється скаржникові. Якщо комісія задовольняє скаргу, то секретар готує проект рішення і направляє його уповноваженому суб’єктові (відповідно бургомістрові, виконавчому органу муніципалітету чи муніципальному парламенту) для прийняття рішення. Практика міста Гааги свідчить, що в 99% випадків влада прислухається до рекомендацій дорадчих комісій. Подібна практика організації спеціальних апеляційних органів є і в деяких землях та містах Німеччини.

На нашу думку, саме такий “непрофесійний” спосіб організації комісії забезпечує достатньо об’єктивний розгляд скарг, гуманний підхід, оскільки члени комісії розглядають такі скарги з точки зору звичайних громадян, керуючись принципами справедливості і гуманізму, та сприяє збільшенню довіри громадян до влади. І хоча запровадження саме такої системи організації розгляду скарг є проблематичним насамперед через проблеми з кадрами, адже члени цих органів здійснюють свої обов’язки на громадських засадах, але для деяких міст України це вже реально і сьогодні. У будь-якому випадку, на нашу думку, доцільно передбачити можливість створення як професійних, так і непрофесійних структур з розгляду скарг і прагнути саме до зближення влади та суспільства.

Крім організаційного аспекту оскарження в адміністративному порядку надзвичайно важливою є визначеність в деяких процедурних питаннях.

Доцільно, щоб скарга на акт подавалася спочатку до органу, який прийняв рішення або до органу вищого рівня, але через орган, що прийняв рішення. По-перше, це надає можливість самому органу влади виправити власну помилку. Крім того, таке правило забезпечує не лише кваліфікований розгляд скарги, адже орган влади вже обізнаний з даною справою, але й часто допомагає зняти конфлікт між органом влади і особою. Часто саме при розгляді скарги відбувається перше реальне спілкування з громадянином. До цього моменту особа могла не скористатись правом бути вислуханим або орган міг не забезпечити реалізації цього права, оскільки вимагалось негайне вирішення справи. Отже, особа отримує можливість викласти додаткові аргументи, що не були враховані при прийнятті рішення, і в цьому випадку орган може змінити своє рішення. Або ж службовець роз’яснить особі рішення та його обгрунтування, і тоді громадянин погодиться з рішенням та відмовиться від його подальшого оскарження.

Перевагою адміністративного оскарження над судовим часто називають те, що факт подання скарги в адміністративному порядку, як правило, автоматично тягне зупинення дії акта, крім випадків його негайного виконання. Хоча в деяких країнах є інші підходи. Наприклад, у Нідерландах оскарження в адміністративному порядку не зупиняє дії акта і тому в законодавстві передбачена можливість звернення одразу безпосередньо до суду, за так званим “швидким захистом”, тобто з клопотанням про зупинення дії адміністративного акта. Було б доцільно в законодавстві передбачити перелік підстав, за наявності яких допускається негайне виконання адміністративного акта.

В деяких країнах окремо існує інститут “заяви з проханням про перегляд справи”, тобто особа звертається до того ж органу, що приймав рішення саме для повторного розгляду її справи. Такий механізм особливо доцільний, якщо рішення приймається на найвищому рівні влади, наприклад, міністром чи урядом, адже вищестоящого компетенційно до них органу не має, і особа змушена звертатись одразу ж до суду.

Необхідно встановити короткі строки на подання скарги в адміністративному порядку (наприклад, 15 днів чи один місяць), адже адміністративні акти, як правило, звертаються до виконання досить швидко і в випадку скасування акта чи його зміни поставатиме проблема відновлення законного стану.

Важливо визначитись у часовому моменті, коли починається перебіг строку на оскарження. Логічно, що це має бути пов’язано з моментом набрання актом чинності. наприклад, в проекті Кодексу загальних адміністративних процедур України передбачено, що акт набирає чинності “з моменту його вручення, оголошення суб’єкту звернення або одержання суб’єктом звернення”. Але такий підхід може не спрацювати у випадках прийняття “обтяжуальних” актів, наприклад, якщо особа ухиляється від отримання, заслуховування акта, або заперечує факт його одержання. Шляхи виходу з цієї ситуації можуть бути різні. У Нідерландах всі відносини адміністрації і громадян здійснюються виключно в письмовій формі, тож факт отримання акта практично неможливо оскаржити (оскільки за статистикою поштові помилки не перевищують 0,6 %). Якщо ж рішення може стосуватися багатьох осіб, то воно повинно публічно оголошуватися. Наприклад, в тих же Нідерландах навіть індивідуальні адміністративні акти публікуються в пресі, тож всі заінтересовані особи мають можливість з ними ознайомитися. У разі пропуску строку на оскарження скарга до розгляд не приймається за винятком надзвичайних обставин, наприклад, тяжка хвороба заінтересованої особи.

До речі, що стосується суб’єктів, які мають право на оскарження адміністративного акта, то звичайно таке право повинна мати будь-яка особа, права, свободи чи законні інтереси якої порушенні шляхом прийняття адміністративного акта. При цьому не повинно мати значення, брала особа участь в розгляді справи, чи ні.

Загалом процес оскарження в адміністративному порядку в Нідерландах можна описати наступним чином. В шеститижневий строк після ознайомлення з рішенням заінтересовані особи можуть подати скаргу в письмовій формі. Адміністрація в письмовій формі повідомляє скаржника про отримання скарги та про час її розгляду. Якщо скаржником був пропущений шеститижневий строк встановлений для оскарження, то йому надсилається прохання