На порядку денному Спеціалізованої антикорупційної прокуратури – посилення незалежності

На початку червня Конституційний Суд України вкотре за цей рік висловився щодо антикорупційного законодавства — визнав неконституційним положення закону, яке наділяло Національне антикорупційне бюро України повноваженням звертатися до суду з позовами про розірвання сумнівних комерційних угод.

У рішенні КСУ вказує, що відповідно до Конституції України представництво інтересів держави здійснює прокуратура і такі повноваження не можуть передаватися іншим органам. Іншими словами, відтепер ініціювати питання про розірвання сумнівних комерційних угод зможуть тільки антикорупційні прокурори. Рішення КСУ не потребує законодавчих змін, оскільки повноваження НАБУ, що були визнані неконституційними, просто дублювали повноваження Спеціалізованої антикорупційної прокуратури.

Ця ситуація одразу актуалізувала питання про майбутнє керівництва САП, яке активісти звинувачують у зловживаннях. Водночас ключовим має бути майбутнє самої САП. Адже через прорахунки антикорупційної реформи САП має низку вразливих місць. Деякі з них можна усунути через зміни до закону, проте велика частина лежить в площині того, що називається організаційною культурою.

Зовнішній, або інституційний вимір

Утворення САП у вигляді самостійного структурного підрозділу Генеральної прокуратури України було однією з найгрубіших помилок антикорупційної реформи. Адже самостійність статусу підрозділу означає тільки те, що такий підрозділ не входить до складу інших підрозділів.

Тим часом в органах прокуратури неодноразово практикувався підхід, відповідно до якого заступник Генерального прокурора України може одночасно бути керівником прокуратури регіонального рівня (чи на правах такої). Наприклад, Давід Сакварелідзе був одночасно заступником Генерального прокурора і керівником прокуратури Одеської області, яка є окремою юридичною особою й має низку організаційних та функціональних переваг перед структурним підрозділом Генеральної прокуратури.

Такий підхід до організації САП дав би сильну автономію в адміністративному, матеріально-технічному та бюрократичному (у найширшому сенсі) аспектах. Крім того, статус окремої юридичної особи (на правах регіональної прокуратури) також посилює позицію заступника керівника САП. Наразі два заступники керівника САП не є керівниками прокуратури (у розумінні Закону про прокуратуру та Кримінального процесуального кодексу).

Але повноцінну автономність насамперед мав би забезпечити незалежний від Генеральної прокуратури порядок фінансування САП. І лише статус окремої юридичної особи дозволяє приміряти повноваження головного розпорядника бюджетних коштів.

Внутрішній, або операційний вимір

Незалежність прокурорів є однією з найболючіших проблем української прокуратури загалом.

Юридичних гарантій та механізмів забезпечення незалежності прокурорів в українських законах не бракує. І важко погодитися з ідеєю, наче якісь внутрішні нормативні документи (інструкції, порядки, положення, меморандуми) здатні посилити їх ще більше. Оскільки деталізація й надійність таких механізмів справді належного рівня. Проте розгляд цього питання тільки в юридичній площині є помилкою, оскільки воно має більше буденно-робочий і управлінський характер.

За типового сценарію, в органах прокуратури, і САП не є винятком, вирішальну роль в узалежненні прокурорів відіграють три чинники: (1) величина колективу і роль керівника в ньому; (2) особистісні та лідерські якості керівника прокуратури; (3) формальна структура управління.

1. Залученість керівника прокуратури до процесуальної діяльності прокурорів природно вища в малих (до 150 людей) колективах. Що стосується САП, то цей колектив реально малий, і рівень навантаження (за кількістю кримінальних проваджень) на нього — досить низький. До того ж тиск медіа, політиків та активістів спонукає керівника САП постійно перебувати в курсі перебігу кримінальних проваджень. Крім того, фігуранти кримінальних проваджень САП нерідко є спеціальними суб’єктами (адвокатами, суддями, депутатами місцевих рад, міськими головами тощо), стосовно яких низку процесуальних рішень має приймати саме керівник САП. Тому він часто буває залучений до визначення курсу й динаміки розслідування з огляду на свої прямі посадові обов’язки.

2. Жодному колективу, тим більше малому, не уникнути потрапляння під вплив керівника (його візії, підходів, упереджень тощо). Проте рівень такого впливу значною мірою залежатиме від особистісних і лідерських якостей. Це однаково стосується як молодих, так і сталих демократій. І не слід забувати, що в пострадянських країнах влада і формальний титул досі мають дуже сильне сакральне значення.

3. Наразі в прокуратурі немає єдиного підходу до організації малих колективів у формальні групи (підрозділи). Наприклад, кожна місцева прокуратура в Києві налічує близько 40—50 прокурорів (разом із керівниками), але поділу на формальні відділи там немає.

Натомість у САП, що також налічує близько 40 прокурорів (разом із керівниками), прокурори поділені на малі відділи (4—5 прокурорів). Кожен відділ має щонайменше одного керівника. До того ж усі відділи об’єднані в управління, яке теж має керівника. Аналогічну ситуацію можна надибати в забюрократизованих прокуратурах (регіональних та Генеральній). Хоча закон не наділяє керівників структурних підрозділів прокуратур додатковими повноваженнями, через формальний титул «начальника» та корпоративну культуру вони істотно можуть впливати на роботу прокурорів.

Навіть якщо припустити, що всі ці керівники компетентні й доброчесні люди, вони все одно будуть користуватися «своєю» владою. Тобто в більшості або переважній частині випадків вони визначатимуть перебіг кримінальних проваджень, а ініціатива й незалежність «підпорядкованих» прокурорів будуть різною мірою придушені.

Очевидно, що від керівників САП залежить багато. Безумовно, їхня особистість істотно впливатиме на культуру САП і її результати. Але питання «Як далі бути з САП?» має розглядатися комплексно — з урахуванням допущених помилок, а також з огляду на загальновизнані стандарти, кількісні та якісні дослідження, фахові спостереження.

Володимир Петраковський,
Джерело: Ukrainian Liaison Office in Brussels