Конституційна реформа знову на порядку денному в Україні

Конституція України була прийнята 28 червня 1996 році. Ця подія віталася в Україні та за її межами. Текст Конституції відповідав прагненням демократичного розвитку України. Спектр можливої реалізації Конституції був широким. На жаль, на практиці політиками було втілено далеко не найкращий із можливих варіантів її тлумачення та застосування .

Конституційний процес в Україні останніх десяти років можна порівняти із сніговою кулею, яка котиться, нагромаджуючи на собі, як сніг, все нові й нові проблеми.

На часовій шкалі у додатку відображено основні події конституційного процесу останніх 23 років на фоні  ключових політичних подій, які відбувалися в житті країни. 

Про необхідність внесення конституційних змін заговорили незадовго після ухвалення Конституції у 1996 році. Конституційну реформу почали розглядати як один із способів вирішення проблем політичного життя. Це припущення було лиш частково правильним.

Конституція справді містила деякі змістовні недосконалості, які були використані Президентом Л.Кучмою для узурпації влади. Втім витоки, більшість проблем політичного життя лежали поза межами Конституції.

Щодо змістовних недосконалостей, то основний момент полягав у такому. Конституція України в редакції 1996 року визначала, що Прем’єр-міністр призначається Президентом за згодою більше ніж половини від конституційного складу Верховної Ради, а персональний склад Кабінету Міністрів призначається Президентом за поданням Прем’єр-міністра (ст.114). Відправити Кабінет Міністрів у відставку могли як Парламент, прийнявши резолюцію недовіри (ст.87), так і Президент – він міг припинити повноваження Прем’єр-міністра, що мало наслідком відставку Кабінету Міністрів (п. 9 ст. 106). До того ж Кабінет Міністрів складав повноваження перед новообраним Президентом, а не Верховною Радою.

Автори конституційного проекту мали на думці закласти для України змішану форму правління, модель якої була сформульована Морісом Дюверже: «Форму правління слід вважати напівпрезидентською, якщо конституція, яка встановлює її, передбачає три елементи: 1) президент республіки обирається на загальних виборах; 2) він наділений дійсно вагомими повноваженнями; 3) на противагу йому, однак, є прем’єр-міністр та міністри, які здійснюють виконавчу владу, якщо тільки парламент не виразить їм недовіру».

Втім ідея авторів конституційного проекту була частково знівельована політичним втручанням. Президент Л.Кучма не хотів поступатися впливом на Кабінет Міністрів. Відтак у конституційному проекті з’явилось положення про можливість прийняття Президентом одноосібного рішення припинити повноваження Прем’єр-міністра.

Один із авторів конституційного проекту професор Микола Козюбра, розповідає про цю ситуацію: «в проекті була передбачена згода парламенту і на звільнення Президентом Прем’єр-міністра. Потім ця норма зникла. Її міг би фактично поновити Конституційний Суд шляхом тлумачення. Тобто у редакції Конституції 1996 року також була закладена ідея про те, що Прем’єр-міністром може стати, як правило, представник парламентської більшості, який потім формує свою команду – уряд. Ця ідея була на практиці спотворена».

При встановленні подвійної політичної відповідальності уряду механізм змішаної республіки був втілений некоректно. Об’єктивно уряд не може нести політичну відповідальність перед двома всенародно обраними суб’єктами влади, адже це може призвести до суперечливої урядової політики або взагалі відсутності будь-якої стратегії, частої зміни урядів і, навіть, недієздатності державного механізму, якщо парламентська більшість і президент є політично різними. Такий «механізм» змішаної республіки дуже по-різному спрацьовує залежно від політичної кон’юнктури і однаково не застерігає від двох крайніх форм його втілення: першої – перманентних конфліктів, взаємоблокування діяльності Президента, проурядової більшості, Уряду, їх інституційної слабкості та другої – владного свавілля політично превалюючого суб’єкта. В Україні реальністю став другий варіант. При ще не розвиненому парламентаризмі в обидва періоди дії конституційних положень 1996 року (перший період – з 1996 по 2006 та другий – з 2010 по 2014) політично превалюючим суб’єктом ставав Президент.   

Особистісна обмеженість людей, які обіймали пости Президента в ці періоди, в умовах такої конституційної моделі, призводили до скочування в авторитаризм. Обидва рази це скочування Українському народу довелось припиняти революціями.

8 грудня 2004 року було внесено зміни до Конституції України. Голосування за конституційні зміни було умовою провладних тоді депутатів підтримати зміни до виборчого закону, необхідних для проведення чесного повторного другого туру президентських виборів. Цього вимагав народ на Помаранчевій революції, що почалась внаслідок фальсифікації виборів 21 листопада 2004 року. У підсумку конституційні зміни та зміни до виборчого законодавства були ухвалені пакетним голосуванням.

Варто зазначити, що загальний напрямок конституційних змін був вірним – передбачалася трансформація змішаної форми правління в бік посилення парламентського впливу. Однак конституційна реформа була проведена настільки неякісно, як процедурно, так і змістовно, що вже перші місяці дії оновлених положень Конституції показали їх неспроможність забезпечити ефективне функціонування державного механізму.

Серед змістовних недоліків було, зокрема: запровадження, так званого, «партійного імперативного мандату» (ст. 81); закріплення на конституційному рівні порядку формування парламентської урядової коаліції (ст.83); розподіл повноважень між Парламентом та Урядом, а також спосіб формування Уряду потенційно містили ризики конфлікту повноважень та неспроможності забезпечити єдність державної політики. Цей ризик став реальністю у 2006-2009 роках.  

Зовсім скоро стала очевидною потреба у новій конституційній реформі. Починаючи з 2007 року всі політичні сили та більшість експертів почали говорити про її необхідність.

Хоча після цього конституційна реформа проведена так і не була, за останні п’ять років конституційне регулювання двічі раптово змінювалося внаслідок рішень, які не мають правових підстав, визначених розділом XIII Конституції «Внесення змін до Конституції України».

Так, 30 вересня 2010 року Конституційний Суд прийняв рішення, яким було визнано неконституційним Закон України “Про внесення змін до Конституції України” від 8 грудня 2004 року на підставі порушення встановленої Конституцією України процедури його розгляду та ухвалення. На основі цього рішення влада, де-факто, відновила дію конституційних положень у редакції від 28 червня 1996 року. Це рішення стало одним із ключових інструментів узурпації влади президентом Віктором Януковичем. 

21 лютого 2014 року, за кілька годин до втечі Януковича з країни, Верховна Рада, виконуючи положення Угоди про врегулювання кризи в Україні, прийняла Закон «Про відновлення дії окремих положень Конституції України», який був згодом підписаний виконуючим обов’язки Президента Головою Верховної Ради Олександром Турчиновим. 22 лютого 2014 року Верховна Рада України прийняла постанову «Про текст Конституції України в редакції 28 червня 1996 року, із змінами і доповненнями, внесеними законами України від 8 грудня 2004 року № 2222-IV, від 1 лютого 2011 року № 2952-VI, від 19 вересня 2013 року № 586-VII». Обидва документи були прийняті більше, ніж двома третинами від конституційного складу народних депутатів України. З політичної точки зору такі рішення Верховної Ради були абсолютно необхідними і спрямовувались на обмеження повноважень Президента та відновлення конституційного ладу, що існував до узурпації влади президентом Віктором Януковичем. З правової ж точки зору такі рішення викликали чимало запитань, оскільки відбулися не на підставі передбаченої Конституцією процедури. 

Варто визнати, що на ґрунті низки неправових рішень було неможливо прийняти цілковито правильне з точки зору процедури рішення. Будь-який варіант можливих рішень, так само як і неприйняття жодного рішення щодо конституційного регулювання, було сумнівним з точки зору права. Цю правову дилему можна порівняти із ситуацією, коли людина зійшла із правильного шляху на манівці і, щоб вийти назад на правильний шлях, вона мусить пройти ще певний відрізок маршрутом, який не передбачався.

Отже, у загальному підсумку поправки вносилися до Конституції України тричі. Вперше у вигляді широкої конституційної реформи у 2004 році, а також точкові зміни у 2011 році (щодо строків повноважень та порядку проведення виборів парламенту та органів місцевого самоврядування) та у 2013 році (щодо статусу Рахункової палати). Крім цього, Україна мала досвід феномену «конституційного реверсу», коли конституційне регулювання змінювалося на користь одної чи іншої редакції Конституції внаслідок рішень, не передбачених процедурою внесення конституційних змін. Перший раз це відбулось внаслідок рішення Конституційного Суду від 30 вересня 2010 року. Другий – за рішеннями Верховної Ради від 21-22 лютого 2014.

Поправки зачепили такі розділи Конституції: IV «Верховна Рада України», V «Президент України», VI «Кабінет Міністрів України. Інші органи виконавчої влади», VII «Прокуратура», X «Автономна Республіка Крим», XI «Місцеве самоврядування».

Відповідно не вносилось жодних змін до трьох розділів, які захищені особливою процедурою внесення змін, що потребує проведення референдуму. Це: I «Загальні засади», III «Вибори. Референдум», XIII «Внесення змін до Конституції України». Незмінними також залишилися розділи: II «Права, свободи та обов’язки людини і громадянина», VIII «Правосуддя», IX «Територіальний устрій України», XII «Конституційний Суд України».

Станом на зараз в Україні діє Конституція з усіма внесеними до неї поправками.

Необхідність конституційної реформи сьогодні.

Конституційна реформа сьогодні потрібна Україні з двох причин.

По-перше, необхідно відновити легітимність Конституції як акту установчої влади. На даний час ця легітимність істотно підірвана сумнівними з правової точки зору рішеннями конституційного процесу останніх десяти років, описаних вище. Саркастичне питання, яке інколи можна почути з уст громадян «А за якою редакцією Конституції ми сьогодні живемо?», має підстави звучати, як би це не було прикро. 

Друга причина конституційної реформи – потреба виправлення змістовних недоліків. Такі існують в Конституції з різних причин і стосуються різних інститутів.

Можна виокремити чотири напрями конституційних змін:

1)      удосконалення механізму державної влади (форми правління);

2)      створення конституційних передумов для децентралізації влади;

3)      посилення незалежності та професійності судової влади;

4)      вирішення дилеми гарантування Конституцією певного обсягу соціально-економічних прав людини.

Щодо удосконалення механізму державної влади (форми правління)

Фактично механізм державної влади має бути сконструйований заново, абстрагуючись від тих моделей організації державної влади, що передбачаються Конституцією України в редакції 1996 та 2004 років. Обом характерні теоретичні недоліки та обидві моделі не пройшли випробовування практикою.

Професор Джовані Сарторі сказав, що «конституції якоюсь мірою схожі на двигуни, тобто механізми, що повинні “працювати” і які повинні забезпечити визначений результат». У конституційних змінах 2004 р., які були спрямовані головним чином саме на механізм державної влади, не вбачалося, власне, самого механізму, тобто певних закономірних зв’язків та кореляцій між повноваженнями вищих органів державної влади для забезпечення їх ефективної взаємодії. Розподіл повноважень, що ґрунтувався, як видається, виключно на політичній кон’юнктурі, не забезпечував єдності державної політики.

Дискусія про вибір форми правління може бути надзвичайно довгою з численними аргументами і контраргументами щодо кожного із можливих варіантів. Та найбільш принциповим у цій дискусії є питання спроможності парламенту країни відігравати ту роль, яка відводиться йому кожною з моделей організації державної влади. Президентська республіка може залишатися правовою і демократичною лише за наявності в державі сильного парламенту, тобто такого, що є незалежним у здійсненні своїх функцій, інституційно стабільним, політична структуризація якого є стійкою. В іншому випадку президентське правління неминуче скотиться до авторитарного чи іншого недемократичного режиму. Це підтверджується досвідом не одного десятка країн, зокрема й на пострадянському просторі. Парламентське правління також вимагає розвиненого парламентаризму. Основною умовою його належного функціонування є наявність вже сформованої партійної системи, а також авторитетної та незалежної судової влади, яка виступає єдиною противагою владі парламентської більшості. Можна захоплюватися тим, як працює та чи інша форма правління у певних країнах, але немає підстав робити припущення, що вона аналогічно працюватиме в нашій країні.

Парламентаризм в Україні перебуває ще на досить низьких етапах розвитку. За таких умов оптимальною формою правління для України є змішана республіка. Зрозуміло, що якість роботи державного механізму, побудованого на засадах цієї форми правління, також напряму залежить від рівня розвитку парламентаризму. Однак належно імплементована у конституції змішана республіка зменшує ризик скочування у недемократичні режими, який для молодих демократій несуть президентське та парламентське правління.

Варто розмежувати повноваження Президента на три категорії, окремо й по-різному врегулювавши їх. Зокрема такі, що Президент здійснює: а) самостійно; б) за поданням Кабінету Міністрів України або відповідного міністра; в) які набувають чинності за умови контрасигнації відповідного рішення. До першої групи слід віднести насамперед церемоніальні повноваження, право вето на закони, повноваження з розпуску Верховної Ради України у визначених Конституцією випадках, призначення всеукраїнського референдуму, право створювати дорадчі органи та деякі інші повноваження. До другої мають належати насамперед кадрові та установчі повноваження Президента в органах виконавчої влади, повноваження у сфері зовнішньої політики та безпеки. Щодо третьої групи, то контрасигнації мають підлягати укази Президента, видані на виконання усіх інших повноважень, ніж ті, що здійснюються ним самостійно або за поданням Кабінету Міністрів України чи відповідного міністра. Такий підхід до визначення повноважень Президента зможе забезпечити єдність державної політики та удосконалити функціонування стримувань і противаг у владному механізмі. 

Ключовим у механізмі державної влади є питання формування Уряду.  Кабінет Міністрів України має формуватися парламентською більшістю за участю Президента. Доцільно взяти за основу такий порядок  формування Кабінету МіністрівУкраїни:

•       кандидатура Прем’єр-міністра висувається Президентом після переговорів із депутатськими фракціями. Далі кандидат у Прем’єр-міністри вносить на розгляд Парламенту Програму діяльності та персональний склад Кабінету Міністрів України із запитом вотуму довіри, який повинен бути підтриманий більшістю від конституційного складу Парламенту;

•       у разі відмови у довірі, Парламент самостійно обирає кандидатуру Прем’єр-міністра та більшістю голосів від конституційного складу вирішує питання про надання вотуму довіри запропонованому ним Уряду;

•       якщо за такою процедурою у вотумі довіри теж буде відмовлено, Президент самостійно визначає кандидатуру Прем’єр-міністра і доручає йому внести на розгляд Парламенту Програму діяльності та персональний склад Кабінету МіністрівУкраїни. Вотум довіри у такому випадку вважається прийнятим, якщо за нього проголосувала більшість від присутніх на засіданні народних депутатів, за умови присутності більше половини від конституційного складу Парламенту;

•       якщо Парламент не спроможеться надати вотум довіри й цього разу, то Президент зобов’язаний розпустити Парламент і призначити дострокові парламентські вибори.  

Лише Парламент повинен мати повноваження достроково припиняти повноваження Кабінету Міністрі з політичних мотивів — через висловлення недовіри. Варто подумати про запровадженням конструктивного вотуму недовіри, тобто можливості висловити недовіру Уряду лише одночасно з призначенням нового Прем’єр-міністра.

Зміцнення парламентаризму, як необхідна умова належного функціонування державного механізму та розвитку країни вцілому, вимагає удосконалення конституційних положень, що стосуються статусу народних депутатів та діяльності законодавчого органу.    

Так, потрібно звузити обсяг депутатської недоторканності, передбачивши необхідність згоди Парламенту лише на затримання чи арешт народного депутата до винесення обвинувального вироку судом. На притягнення народного депутата до кримінальної відповідальності згода Парламенту не має бути потрібна. На сьогодні стаття 80 Конституції передбачає, що «народні депутати України не можуть бути без згоди Верховної Ради притягнені до кримінальної відповідальності, затримані чи заарештовані».

Безумно, з конституційних положень про статус народного депутата має випливати вільний депутатський мандат. Також в оновленій Конституції не може бути місця для положень про парламентську коаліцію. Парламентська більшість має бути результатом формування уряду, а не самостійним утворенням, яке передує переговорам про склад уряду.

Доцільно запровадити право колективної законодавчої ініціативи народних депутатів замість індивідуальної. Це сприятиме підвищенню якості законодавчого процесу. У контексті права законодавчої ініціативи варто також розглянути питання запровадження народної законодавчої ініціативи, коли, для прикладу, не менше як 100 тис. громадян України можуть внести законопроект на розгляд Парламенту шляхом подачі відповідної петиції.

Стаття 91 Конституції встановлює, що «Верховна Рада приймає закони, постанови та інші акти більшістю від її конституційного складу, крім випадків, передбачених цією Конституцією». Варто переглянути цей підхід і запровадити прийняття рішень більшістю від присутніх на засіданні народних депутатів за умови присутності певного кворуму. Конституція має передбачати вичерпний перелік випадків, коли рішення приймаються більшістю від конституційного складу або іншою кваліфікованою більшістю. Такими випадками, зокрема, є вирішення питання про надання вотуму довіри Кабінету МіністрівУкраїни, прийняття закону про Державний бюджет та ін. Саме такий порядок прийняття рішень парламентом передбачається у більшості європейських країн.  

Доцільно було б розмежувати види законів — конституційні, органічні та звичайні. Конституційні — це закони про внесення змін до Конституції. Порядок їх прийняття має встановлюватися відповідним розділом Конституції. Органічні закони мають врегульовувати найважливіші сфери суспільних відносин і бути продовженням конституційних положень. Такими є, насамперед, виборчий закон та закони, що визначають статус органів державної влади, в тому числі судів. Вичерпний перелік предметного регулювання органічних законів необхідно передбачити безпосередньо в Конституції. Органічні закони мають ухвалюватися більшістю від конституційного складу Парламенту та набувати чинності за умови надання Конституційним Судом України висновку про їх відповідність Конституції.

Вето Президента на звичайні закони має долатися більшістю голосів від конституційного складу Парламенту, а на органічні — 3/5. Вето Президента на конституційні закони має долатися такою ж кількістю голосів, що необхідна для їх ухвалення.Сьогодні вето Президента на всі закони долається 2/3 від конституційного складу народних депутатів (ст.94).

Щодо створення конституційних передумов децентралізації влади

Для децентралізації влади зміни необхідно внести у розділи IX «Територіальний устрій України», XI «Місцеве самоврядування», а також статті 118 та 119, які стосуються діяльності місцевих державних адміністрацій.

Метою конституційної реформи у цьому напрямі має стати створення ефективної системи місцевого самоврядування, здатної гарантувати право громадян на участь в управлінні державними справами та право і спроможність територіальних громад на ефективне самоврядування.

Для цього необхідно, щонайменше:

а) запровадити трирівневу систему адміністративно-територіального устрою: громади; райони; регіони. Такої адміністративно-територіальної одиниці як громада на сьогодні в Україні не існує. Тож необхідно її уконституювати і передбачити, що вона утворюється в порядку, визначеному законом, з урахуванням історично сформованої спільності соціально-економічної інфраструктури, наявності умов і можливостей для надання населенню публічних послуг у відповідності із встановленими стандартами і забезпечення належного функціонування місцевого самоврядування;

б) закріпити принцип повсюдності місцевого самоврядування – передбачити поширення юрисдикції територіальних громад, об'єднань територіальних громад на територію, що включає землі населених пунктів, а також прилеглі до них землі, необхідні для розвитку відповідних населених пунктів (економічної, соціальної, транспортної та іншої інфраструктури). Межа однієї територіальної громади повинна збігатися з межею сусідньої територіальної громади;

в) функції, які сьогодні виконують місцеві державні адміністрації після конституційної реформи мали б перейти виконавчим органам місцевих рад. Натомість місцеві державні адміністрації повинні виконувати функції нагляду за дотриманням законодавства органами місцевого самоврядування, організовувати роботу державних інспекцій на місцевому рівні, координувати діяльність усіх органів публічної адміністрації в умовах надзвичайного стану.

Щодо посилення незалежності та професійності судової влади

У чинній Конституції України є такі розділи, пов’язані зі здійсненням судочинства: VII «Прокуратура», VIII «Правосуддя», XII «Конституційний Суд України».

Зміни у розділи про правосуддя та про Конституційний Суд не вносилися жодного разу. Конституція встановила, що юрисдикція судів поширюється на всі правовідносини, що виникають у державі. Принципами побудови системи судів загальної юрисдикції визнано територіальність і спеціалізацію. Визначено, що судочинство здійснюють Конституційний Суд і суди загальної юрисдикції. Конституційний Суд – єдиний орган конституційної юрисдикції в Україні. Найвищим судовим органом у системі судів загальної юрисдикції є Верховний Суд, а вищими судовими органами спеціалізованих судів – відповідні вищі суди. У системі судів загальної юрисдикції діють також апеляційні та місцеві суди.

Встановлено, що судді обіймають посади безстроково, крім суддів Конституційного Суду, які призначаються на дев’ять років, та суддів, які призначаються вперше строком на п‘ять років. У визначених законом випадках, окрім професійних суддів, правосуддя повинно здійснюватися також народними засідателями і присяжними.

Стаття 131 Конституції передбачає функціонування Вищої ради юстиції, відповідальної за формування професійного суддівського корпусу. Вона складається з двадцяти членів. Верховна Рада України, Президент України, з'їзд суддів України, з'їзд адвокатів України, з'їзд представників юридичних вищих навчальних закладів та наукових установ призначають до Вищої ради юстиції по три члени, а всеукраїнська конференція працівників прокуратури – двох членів Вищої ради юстиції. До складу Вищої ради юстиції входять за посадою Голова Верховного Суду України, Міністр юстиції України, Генеральний прокурор України.

Такий порядок формування Вищої ради юстиції призвів до політизації роботи цього органу. Його потрібно змінити в процесі конституційної реформи.

Потребують перегляду норми щодо порядку призначення та звільнення суддів.

Очевидно немає підстав присвячувати положенням про прокуратуру окремий розділ у Конституції. Це є рудиментом радянського підходу до ролі прокуратури. Відповідні положення мають бути включені у розділ про правосуддя. Перегляду потребують і функції прокуратури, закріплені на сьогодні у статті 121. Після внесення змін до Конституції за прокуратурою не може залишатися таких функцій як «нагляд за додержанням прав і свобод людини і громадянина, додержанням законів з цих питань органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, їх посадовими і службовими особами» і «представництво інтересів громадянина або держави в суді у випадках, визначених законом».

Щодо Конституційного Суду, то основний напрям удосконалення має стосуватися процедури добору кандидатур суддів Конституційного Суду. На сьогодні, відповідно до статті 148 Президент України, Верховна Рада та з'їзд суддів України призначають по шість суддів Конституційного Суду. Фактично ці органи можуть призначити будь-кого, хто відповідає нескладним кваліфікаційним вимогам. Часто це призводило до призначень політично лояльних осіб. Тому видається слушним запровадити спеціальну кваліфікаційну комісію, яка б номінувала можливі кандидатури.

 Варто посилити гарантії безперервності роботи Конституційного Суду завдяки ротації третини його складу кожні три роки й встановлення правила, за яким повноваження судді у випадку настання йому 65 років припиняються з моменту вступу на посаду його наступника. Україна вже мала досвід блокування роботи Конституційного Суду шляхом не призначення нових суддів уповноваженими суб’єктами. 

Щодо дилеми гарантування Конституцією певного обсягу соціально-економічних прав людини

Розділі ІІ Конституції «Права, свободи та обов’язки людини і громадянина» закріплює низку соціально-економічних прав. Ці права були закріплені за формулою однаковою із природними правами людини «кожен має право…». Такий підхід до соціально-економічних прав є радянським спадком і не відповідає доктрині західного конституціоналізму.

Разюча розбіжність між прописаними у Конституції благами соціальних прав і тим, що громадяни мають в реальності, є одним із чинників нерозуміння цінності Конституції громадянами, сприйняття її вцілому, як чогось умовного, нежиттєздатного.  

Крім того, деякі положення про гарантії соціально-економічних прав розглядаються як перепони для розвитку певних галузей, якби парадоксально це не було. Така ситуація склалася, для прикладу, у сфері охорони здоров’я. Стаття 49 Конституції встановлює, що «у державних і комунальних закладах охорони здоров’я медична допомога надається безоплатно» і «що існуюча мережа державних і комунальних закладів охорони здоров’я не може бути скорочена». Згідно тлумачення Конституційного Суду запровадження обов’язкового медичного страхування суперечитиме Конституції.

Запланована реформа системи охорони здоров’я передбачає як реорганізацію мережі закладів охорони здоров’я, що тягтиме їх скорочення так і запровадження у перспективі страхової медицини. Щоб це стало можливим необхідно, щонайменше, вносити зміни до статті 49 Конституції з метою скасування гарантій безоплатності медичної допомоги та заборони скорочення мережі державних і комунальних закладів охорони здоров’я.

Внести такі зміни буде нелегко навіть за наявності політичної волі на це. Стаття 157 встановлює, що Конституція не може бути змінена, якщо зміни передбачають обмеження прав людини. Така конституційна гарантія є дуже правильною щодо природних прав людини. Однак поширення її також на соціально-економічні права створює дилему. Зважаючи на дотеперішню практику Конституційного Суду, варто очікувати, що зазначені вище пропозиції змін до статті 49 Конституції можуть бути розцінені як такі, що спрямовані на звуження змісту та обсягу існуючих прав і свобод (стаття 22).

Наразі немає певної відповіді як вийти із цієї дилеми гарантованого обсягу соціально-економічних прав у Конституції з одного боку та забороною вносити зміни спрямовані на обмеження прав людини з іншого.

 

Спосіб підготовки та проведення конституційної реформи

Крім змісту майбутніх конституційних змін, не менш важливим питанням є як проводитиметься конституційна реформа. В конституційному процесі Україна накопичила достатньо помилок, щоб винести відповідні уроки. Цього разу конституційну реформу необхідно провести професійно, відкрито, прозоро, з максимальним залученням громадянського суспільства на всіх її етапах. Від якості конституційної реформи залежить, чи стане Україна на шлях побудови справедливого правління, а чи знову піде по черговому колу безправ’я.

При цьому важливо не допустити використання політиками конституційної реформи з метою перерозподілу владних повноважень в своїх інтересах, ігноруючи необхідні стримування і противаги та європейські засади конституціоналізму. На жаль, саме так більшість політиків підходили до конституційної реформи в попередні періоди.

Саме тому сьогодні десятки громадських активістів та науковців-конституціоналістів апелюють до Президента України та новообраних депутатів Верховної Ради із закликом терміново утворити Конституційну комісію, в складі якої представники науки та громадськості мали б складати не менше половини її членів. Така комісія могла б дуже швидко вибрати із підготовлених різними авторами пропозицій щодо внесення змін до Конституції ті, які вирішують найгостріші проблеми нашого конституціоналізму, та можливі для підтримання необхідною кількістю голосів у Парламенті. Інші питання могли б стати предметом подальшого вивчення та дискутування. Оскільки саме від швидкого внесення змін до Конституції залежать життєво необхідні для нашої країни реформи децентралізації, створення спроможної публічної адміністрації та незалежного правосуддя.