Кому 10 мільярдів … або знову про державні послуги

Щодня ЗМІ подають новини про нові аспекти фінансово-економічної кризи, яка впливає як на бюджети окремих громадян, так і на державний бюджет загалом. Остання проблема на сьогоднішній день чи не найбільше турбує Кабінет Міністрів України, про що свідчать рішення, які приймаються за наполяганням МВФ та за власною ініціативою Уряду. У цьому матеріалі хотілося б зупинитися на одній з тем, яку останнім часом активно опрацьовує  Кабінет Міністрів у пошуку додаткових ресурсів – на проблематиці «державних та адміністративних послуг» (у термінології Уряду). З даного питання щомісяця видаються акти Кабміну, починаючи від Розпорядження «Про заходи щодо упорядкування надання державних платних послуг» від 25.02.2009 № 251 та Постанови «Деякі питання платних державних послуг» від 11.03.2009 № 234  і закінчуючи постановами «Про утворення Комісії з питань удосконалення порядку надання державних та адміністративних послуг» вiд 20.05.2009  № 486 та «Про затвердження Положення про Реєстр державних та адміністративних послуг» вiд 27.05.2009  № 532. Зацікавився цією проблематикою і Президент України, зокрема видавши Указ «Про заходи із забезпечення додержання прав фізичних та юридичних осіб щодо одержання адміністративних (державних) послуг» від 03.07.2009 № 508.

Можна одразу зауважити, що Кабінет Міністрів не піднімає питання якості державних послуг. Ключове питання, що озвучується Урядом (і читається між тим, що озвучується) – куди йдуть гроші за надання цих послуг. А ціна питання дійсно є серйозною, адже на думку Прем’єр-міністра, державний бюджет недоотримує щорічно 10 мільярдів гривень через те, що частина державних послуг надається суб’єктами, які не мають статусу бюджетних установ та кошти за надання таких послуг проходять повз державний бюджет. Відтак Кабміном пропонується кілька заходів, основними з яких є: спрямування усіх коштів за державні платні послуги до державного бюджету; заборона передачі повноважень з надання державних платних послуг суб’єктам господарювання; ліквідація суб’єктів господарювання, утворених для надання державних платних послуг.  Проте незважаючи на видиму простоту заходів та їх привабливість, як здається, сфера публічних послуг потребує системнішого підходу. І те, що через три місяці після перших спроб Уряду перенаправити грошові потоки, прийнято рішення про утворення Комісії, є підтвердженням того, що з наскоку досягти змін у цій сфері не вдалося. На наше переконання, втрачені владою роки та ігнорування пропозицій щодо впорядкування сфери публічних послуг настільки занедбали цю сферу, що простими рішеннями тепер не обмежитися.

Для початку потрібно було б чітко визначитись з предметом та цілями реформи. Звернувшись до вищевказаних актів Кабінету Міністрів, не зовсім зрозуміло про які ж саме «послуги» йдеться, зважаючи зокрема на плутанину у вживаній термінології. Адже сфера послуг, що надаються органами державної влади, органами місцевого самоврядування, державними та комунальними підприємствами, установами та організаціями є надзвичайно  широкою. Це і «адміністративні послуги», тобто прийняття за зверненням фізичної або юридичної особи адміністративних актів – владних індивідуальних рішень (видача дозволів, ліцензій, посвідчень, інших документів, різноманітні реєстрації тощо); і так звані «платні послуги», які сьогодні надаються згідно з затвердженими Кабінетом Міністрів України переліками; і медичні, освітні та інші послуги (тобто не пов’язана з владними повноваженнями діяльність шкіл, ПТУ, поліклінік, лікарень) тощо. Разом уся ця діяльність складає сферу публічних послуг, включаючи послуги з боку органів місцевого самоврядування та комунальних суб’єктів. І звичайно було б добре, якби Уряд в першу чергу турбувався про якість надання різних публічних послуг: адміністративних і неадміністративних; державних і муніципальних. Адже у всіх випадках громадян та бізнес цікавить щоб був очікуваний результат, а витрати ресурсів на його отримання були мінімальними. Тобто надання послуг має бути доступним, зручним та своєчасним.

Наразі через заплутаність вживаної Урядом термінології (коли вживається конструкція «державні та адміністративні послуги», хоча більшість адміністративних послуг є частиною державних послуг) та відповідно невизначеність предмету регулювання ухвалених рішень і законопроектів існує ризик появи додаткових нормативно-правових актів (першим є чинний Закон «Про оподаткування прибутку підприємств»), які будуть насамперед підтримувати ідеологію та практику нав’язування фізичним та юридичним особам різних супутніх платних послуг та подрібнення однієї адміністративної послуги на декілька окремих платних послуг. Як показовий, можна навести приклад з «переліком платних послуг», які можуть надаватися органами та підрозділами Міністерства внутрішніх справ України, затверджений Постановою Кабміну від 04.06.2007 року № 795. Серед цих «послуг» є все, починаючи від технічного огляду автомобілів та термінового оформлення паспорта для виїзду за кордон, до ксерокопіювання, «перевезення вантажів» та «опалення приміщень котельнями». Кількість таких послуг відповідно до переліку для МВС більше ста. А такий перелік має не лише МВС, а багато інших органів виконавчої влади, зі своїми підприємствами та установами. Зацікавленість органів влади у прийнятті таких «переліків» обумовлюється фінансовим інтересом, оскільки кошти від надання таких платних послуг використовувалися тими ж органами, що їх заробляють (МВС, МНС тощо). При цьому багато адміністративних послуг (як, наприклад, видача закордонного паспорта) подрібнено на кілька платних послуг типу «надання заявникам бланків талонів реєстрації», «комп’ютерного набору», «надання бланків для оформлення документів» тощо. Хоча очевидно, що у даному разі йдеться не про окремі послуги, а про їх елементи, адже громадянина не цікавить бланк, йому потрібен паспорт. Влада ж практикує стягування грошей за кожен крок. А теперішній дефіцит державних коштів навряд чи  дозволить змінити такий підхід влади до обслуговування громадян.

При наданні цих платних послуг є дійсно серйозна проблема пов’язана з багатоманітністю структур (органів, підприємств, установ тощо), через які надаються такі послуги. Наприклад, МВС заохочує громадян звертатися за отриманням закордонного паспорта до підприємств типу «Ресурси – Документ» або «Інформ-гарант», а не у підрозділ МВС, який для видачі паспортів і утворено. Робиться це ненав’язливо – через створення таких умов, за яких громадянину тільки і лишається що послухати пораду «співчуваючого» співробітника МВС і звернутися до підприємства або до експериментального центру. Як наслідок, громадяни змушені суттєво переплачувати за адміністративні послуги. Наприклад, один з авторів цієї статті особисто замість законних 170 гривень державного мита, усвідомлено та «добровільно» заплатив більше 500 гривень за закордонний паспорт, при цьому 90 гривень було заплачено за послуги банку – по 15 гривень за 6 (!) платіжок (сподіваємося, принаймні, що «Комерційний індустріальний банк» підбирався на конкурсних засадах за критерієм найкращих умов обслуговування клієнтів). Більшість же громадян робить такі платежі навіть не підозрюючи, що ці платежі є необов’язковими.

Наша організація – Центр політико-правових реформ – вже багато років обстоює позицію, що затвердження «переліків платних послуг» Кабінетом Міністрів України (в частині надання додаткових повноважень органам виконавчої влади) входить у протиріччя зі статтями 6, 19, 92, 120 Конституції України, оскільки повноваження органів влади можуть встановлюватися виключно на рівні закону. Тобто не може Кабінет Міністрів уповноважити будь-якого суб’єкта видавати якісь дозволи чи проводити реєстрацію, якщо такі дозволи чи реєстрація не передбачені законом. Якщо ж необхідність отримання такого дозволу вже встановлена законом, то немає потреби у додатковому акті Уряду, який підтверджує це повноваження.

Заради справедливості зазначимо, що більшість «послуг» у «переліках платних послуг» становлять не адміністративні послуги чи їх елементи, а різна господарська – а по-суті підприємницька – діяльність (типу розрізання паперу органами державної статистики, миття автомобілів пожежною службою, ламінування тощо). Але у нормальній державі до компетенції органів влади взагалі не повинні входити права на безпосереднє ведення підприємницької діяльності. Не повинні органи влади займатися економічною діяльністю з метою заробляння грошей відповідно до здорового глузду та засад належного урядування, адже таке «господарювання» веде лише до корупції, недобросовісної конкуренції та неефективного використання публічних ресурсів. І хоча зручність від отримання деяких супутніх послуг (ксерокопіювання, фото тощо) в приміщеннях адміністративних органів є незаперечною, проте такі послуги мають надавати не органи влади, а приватні суб’єкти господарювання відібрані на прозорих конкурсних засадах. Зрештою, органи державної влади та органи місцевого самоврядування не визначені суб’єктами господарювання і відповідно до чинного законодавства, зокрема, частини 1 статті 8 Господарського кодексу України.

Якщо Кабмін щиро зацікавився проблематикою тієї величезної кількості платних послуг, які надаються органами виконавчої влади, державними підприємствами, установами та організаціями на підставі «переліків» (а загалом цих послуг більше 600), то хотілося б очікувати наведення якогось порядку у цій сфері. Хоча, очевидно, що змінити щось буде дуже важко, адже в Україні вже склалася традиція, за якою органи влади самі для себе заробляють гроші, а звідси державний сектор постійно розростається рідко покращуючи при цьому якість своєї роботи.

Отже, до розв’язання проблематики публічних послуг необхідно підходити системно. Для початку Уряду було б добре згадати власну Концепцію розвитку системи надання адміністративних послуг органами виконавчої влади, схвалену Розпорядженням Кабінету Міністрів № 90-р від 15.02.2006 року (далі – Концепція) та План заходів на її реалізацію, схвалений Розпорядженням Кабінету Міністрів №494 від 27.06.2007 року. Концепція передбачає вжиття заходів до перегляду законодавства з питань надання адміністративних послуг з метою його вдосконалення, запровадження сучасних форм надання адміністративних послуг, розмежування повноважень із здійснення контролю і надання послуг між різними органами, орієнтації на задоволення потреб особи тощо. Але більшість цих заходів досі не отримали реалізації та розвитку.

Починати ж дійсно необхідно з упорядкування чинного законодавства. Зокрема, одним з перших кроків мало б бути виключення норм, які передбачають затвердження Кабінетом Міністрів переліків платних послуг для органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, державних та комунальних підприємств, установ, організацій. І тут в першу чергу потрібно скасувати норму-підставу для таких переліків, яка міститься у Законі України «Про оподаткування прибутку підприємств» (абзац п’ятий підпункту 7.11.8 статті 7). За таких умов органи виконавчої влади зможуть займатися лише тією діяльністю, яка для них передбачена законом як повноваження. І в цьому разі категорія «послуг» у публічній сфері нестиме ідеологічне значення – як діяльність спрямована на найкраще обслуговування громадян, а не фінансове значення – як діяльність спрямована на заробляння додаткових коштів. При цьому державні та комунальні підприємства не постраждають від таких змін законодавства, адже вони функціонують наразі без публічно-правових обмежень, на основі відповідних статутів (положень тощо).

Можна наголосити ще на одному аспекті урядових ініціатив, він який також є не безспірним. Зокрема, Урядом передбачається зарахування плати, що надходить від надання послуг, до відповідного (державного або місцевих) бюджетів на рахунки, відкриті в органах Державного казначейства. Таким чином, планується усі кошти  спрямувати до єдиного «кошика», що допоможе хоча б оцінити обсяги «потоків» та спрямувати їх на використання в інтересах суспільства і держави. Але, при цьому, виникають і певні загрози. По-перше, саме за рахунок таких коштів сьогодні облаштовуються відповідні офіси для надання послуг, що прямо впливає на якість їх надання. По-друге, відомо, що для підвищення продуктивності праці (що також підвищує рівень якості надання послуг) практикується спрямування плати за їх надання на рахунок суб’єкта, який безпосередньо надає послуги та використовує їх на преміювання працівників (яке, по-суті, сьогодні складає основну частку в оплаті праці) тощо. Таким чином, у керівництва і працівників є особиста заінтересованість у більшій кількості клієнтів та наданих послуг, а це – певний стимул до якісної роботи. Зрештою, навіть експериментальні центри МВС, незважаючи на непрозорість оплати у них, самі послуги надають достатньо якісно. У разі ж «розірвання» зв’язку «послуги – оплата – зручні умови праці і обслуговування та заробітна плата» можна спрогнозувати і зменшення можливостей для розвитку інфраструктури з надання послуг (особливо в час бюджетного дефіциту) і погіршення мотивації керівників та працівників суб’єктів, які надають послуги, у якісному виконанні своїх обов’язків. Тому потрібно передбачати шляхи подолання і цих загроз. Одним з таких варіантів могло б бути затвердження фінансових планів для суб’єктів господарювання, що надають адміністративні послуги. В таких планах могли б фіксуватися і кошти для розвитку – тобто покращення якості надання послуг, і додаткові відрахування до бюджету (якщо діяльність з надання послуг є прибутковою).

Є ще одна проблема, пов’язана з реалізацією ідеї Уряду про виключно казначейське обслуговування суб’єктів, які надають послуги, але не є бюджетними установами. Зокрема, постає логічне запитання, як кошти будуть направлятися назад до таких суб’єктів? Схвалена Урядом Постанова передбачає, що витрати, понесені суб’єктами господарювання при наданні платних послуг, відшкодовуються на підставі договорів.  Але як це буде відбуватися на практиці наразі навіть важко уявити. До того ж, як довго проіснують суб’єкти господарювання, якщо їх діяльність не буде давати прибуток, а ґрунтуватиметься лише на відшкодуванні понесених витрат.

Великі сумніви є також щодо обґрунтованості тотальної заборони надання (делегування) повноважень з надання послуг органів державної влади, органів місцевого самоврядування та бюджетних установ суб’єктам господарювання, які не мають статусу бюджетних установ, а також припинення діяльності таких суб’єктів. Таке положення є виваженим лише щодо тих підприємств, які дійсно «паразитують» на затверджених «переліках платних послуг» та корупційно-монопольних зв’язках.  Ненормально також коли певні адміністративні послуги формально закріплені за органами влади, а потім завдяки незрозумілим механізмам паралельно надаються і різними підприємствами. Разом з тим, інтерес споживачів полягає в тому, щоб адміністративні послуги були для них найдоступнішими, найзручнішими та надавалися якнайшвидше. І тут зарубіжний досвід має багато прикладів «передачі» / «делегування» повноважень з надання адміністративних послуг не бюджетним (і здебільшого саме недержавним) інституціям. Адже такий підхід сприяє кращій якості надання послуг, і саме в цьому зацікавлені громадяни. При цьому така «передача» / «делегування» має відбуватися на відкритих конкурсних засадах, тобто суб’єкт господарювання якому передаються повноваження з надання адміністративних послуг має відбиратися (призначатися) не за одноособовим непрозорим рішенням чиновника, а виходячи з критеріїв найкращої пропозиції щодо якості обслуговування приватних осіб та інших публічних інтересів.

Взагалі, в умовах України в короткостроковій перспективі тотальна ліквідація суб’єктів господарювання, які надають державні послуги, може мати негативні наслідки, які позначаться, перш за все, на якості послуг та інтересах громадян. Можуть знову  виникнути проблеми з відсутністю бланків, великі черги тощо. Тому приймаючи рішення про ліквідацію суб’єктів господарювання, необхідно одночасно передбачати і «заміщувальні заходи». Йдеться і про необхідність створення додаткових органів влади (в низці випадків) або збільшення кількості персоналу, який буде обслуговувати споживачів у вже існуючих органах влади, про забезпечення їх додатковими приміщеннями тощо. До речі, для цього також потрібні фінанси. Чи держава має можливість понести нині такі витрати? І чи рахував хтось ціну такого рішення? До того ж, крім поточних витрат, надання послуг державними службовцями означає перенесення оплати послуг «на майбутнє» (а фактично подорожчання вартості послуг) оскільки розмір пенсій державних службовців значно перевищує пенсію пересічних громадян. Тому потрібно зважено підходити до прийняття рішень щодо кожного окремого суб’єкта (і послуги).

Правильно було б згадати і про інший варіант впорядкування сфери публічних послуг, про так зване «адміністративне спрощення». Адже від скасування окремих адміністративних послуг та спрощення процедур, у багатьох випадках виграли б не лише  громадяни та бізнес, але й держава – через оптимізацію витрат на державний апарат та зниження корупції.

В аналізованих ініціативах слід підтримати припис Уряду про проведення перевірки діяльності суб’єктів господарювання, яким делеговані повноваження з надання державних послуг. Адже виконуючи такі делеговані повноваження, суб’єкти господарювання повинні керуватися тим же публічним законодавством, що і відповідні органи влади. З цією метою дійсно необхідно здійснювати контроль за їх діяльністю, і мати необхідні важелі впливу на ціноутворення, якість послуг тощо.

Цікаво також відзначити, що Постановою Уряду надано завдання «переглянути розміри плати за надання «платних послуг» та привести їх у відповідність з мінімальними витратами, необхідними для їх надання». Що може означати ця бюрократична формула. На наше переконання – «подорожчання» вартості послуг для громадян та бізнесу. Це пов’язано з тим, що на сьогоднішній день багато адміністративних послуг надається по ціні, яка є значно нижчою, аніж їх собівартість (наприклад, за реєстрацію шлюбу стягується державне мито у розмір 85 копійок). Можливо, у низці випадків це виправдано, адже громадяни ще платять податки, а збір за послуги (адміністративний збір) повинен мати не стільки фіскальну, скільки регулюючу функцію, та частково – компенсаційну. Проте, як здається, найважливішим є те, щоб ця плата була прозорою і зрозумілою, тобто щоб споживачі чітко розуміли які послуги платні, а які безплатні, скільки вони повинні заплатити за платну послугу і куди підуть гроші за її надання. Це питання вимагає повноцінного вирішення на рівні закону про адміністративний збір. При цьому наголошуємо, що тут має йтися не про введення нових платежів, а про впорядкування існуючих сьогодні платежів з різними назвами (державне мито, реєстраційні та ліцензійні збори, тощо) шляхом їх заміни єдиним (у сенсі правової природи, а не розміру) адміністративним збором.

До речі, часто лунає думка, що усі публічні послуги, в тому числі адміністративні, мають бути лише безоплатні, адже держава утримується на кошти платників податків. Але такий підхід, на наш погляд, є нечесним саме відносно платників податків. Адже багато громадян не керують транспортними засобами, не займаються підприємницькою діяльністю чи мисливством тощо, тому за надання дозволів на таку діяльність принаймні частково мають платити саме споживачі послуг, а не суспільство загалом. Зрештою не знайдемо ми прикладів тотальної безплатності адміністративних послуг навіть у найрозвиненіших країнах світу.

На жаль, наш Уряд часто віддає перевагу ручному керуванню, замість встановлення чітких і стабільних правил. Звідси, замість розробки закону про адміністративний збір, маємо в парламенті урядовий проект Закону «Про послуги, що надаються органами державної влади, органами влади Автономної Республіки Крим, органами місцевого самоврядування та бюджетними установами» за реєстраційним номером 4176 від 06.03.2009 року. У п’яти статтях цього законопроекту на півтори сторінки тексту передбачено, що порядок надання державних послуг, розмір плати та порядок її внесення визначається Кабінетом Міністрів України (хоча і з приписом, «якщо інше не встановлено законом»). На наш погляд, такий підхід не лише неправильний з точки зору принципів належного урядування, але й суперечить Конституції України, якою передбачається визначення виключно законами порядку організації та діяльності органів державної влади та органів місцевого самоврядування. Цікаво також, що хоча метою законопроекту визначено «удосконалення процедури надання послуг», проте у тексті проекту про саму процедуру немає жодного слова.

Отже, навіть побіжний огляд ухвалених рішень свідчить про те, що прості та фрагментарні відповіді на складні питання або взагалі не спрацюють, або дадуть негативні результати. Необхідним є впровадження системних заходів, що забезпечать реформування всієї сфери публічних послуг. З цією метою необхідно, на основі Концепції реформування системи надання адміністративних послуг органами виконавчої влади:

– відмовитись від практики надання господарських послуг органами влади, та не створювати недобросовісну конкуренцію з боку публічного сектору приватним структурам;

– в частині надання адміністративних (тобто владних) послуг – впорядкувати плату за надання цих послуг у формі адміністративного збору;

– щодо кожної адміністративної послуги визначатись (на основі розрахунку) у питанні оптимального суб’єкта надання послуги (це має бути орган влади, або публічна установа чи підприємство, або недержавний суб’єкт);

– на перше місце поставити якість надання адміністративних послуг, а не їх доходність для бюджету, адже держава має основним завданням, а можливо й самим сенсом існування – служіння громадянам.

У цьому ж зв’язку необхідно якнайшвидше ухвалити Адміністративно-процедурний кодекс України (який вже рік як внесено Урядом до Верховної Ради, але залишено напризволяще), розробити та прийняти Закон «Про адміністративний збір». Таким чином, питання процедури та оплати надання органами влади адміністративних послуг, в тому числі їх якості, можуть бути врегульовані найкраще.

---

Опубліковано в «Юридичному віснику України», 25-31 липня 2009 року. – № 30 (734). – С. 14; 1-7 серпня 2009 року. – № 31 (735). – С. 15.