Експертний висновок на законопроект №9167 від 4 жовтня 2018 року

ЕКСПЕРТНИЙ ВИСНОВОК
на проект Закону України «Про внесення змін до Законів України «Про Національне агентство України з питань виявлення, розшуку та управління активами, одержаними від корупційних та інших злочинів» та
«Про державну службу» щодо відрядження до Національного агентства України з питань виявлення, розшуку та управління активами, одержаними від корупційних та інших злочинів» (р. №9167)

1. У жовтні 2018 року на розгляд Верховної Ради був поданий законопроект №9167, спрямований на забезпечення можливості залучати до діяльності Національного агентства України з питань виявлення, розшуку та управління активами, одержаними від корупційних та інших злочинів (далі – АРМА), працівників інших державних органів, установ, підприємств, організацій з метою застосування спеціальних знань і навичок цих осіб у діяльності АРМА.

Цей висновок підготував експерт Центру політико-правових реформ А. Марчук та схвалив член правління, директор з наукового розвитку ЦППР, д. ю. н. М. І. Хавронюк.          

Міжнародні стандарти та рекомендації

2. Серед цілей Конвенції ООН проти корупції зазначається сприяння вжиттю та посиленню заходів, спрямованих на більш ефективне і дієве запобігання корупції та боротьбу з нею, а також заохочення, сприяння та підтримку міжнародного співробітництва і технічної допомоги в запобіганні корупції та в боротьбі з нею, зокрема в поверненні активів. У ст. 31 цієї Конвенції відзначається, що Кожна Держава-учасниця вживає, максимальною мірою, можливою в рамках її внутрішньої правової системи, таких заходів, які можуть бути необхідними для забезпечення можливої конфіскації доходів від злочинів, що визначені цією Конвенцією, або майна, вартість якого відповідає вартості таких доходів, а також майна, обладнання та інших засобів, які використовувалися або призначалися для використання під час вчинення злочинів, що визначені Конвенцією ООН проти корупції.

3. Важливість функцій агенцій з повернення та управління активами відзначається у документах Європейського Союзу. Так, рішення Ради ЄС 2007/845/JHA від 6 грудня 2007 року визначає, що країни-члени ЄС мають створити або визначити національні офіси з повернення активів з метою сприяння відслідковуванню, виявленню активів злочинного походження, які можуть бути об’єктом «замороження», арешту, конфіскації у межах кримінальних або, як це передбачено національним законодавством, цивільних проваджень[1]. У ст. 10 Директиви ЄС 2014/42/EU від 3 квітня 2014 року визначається, що країни-члени ЄС вживатимуть усіх необхідних заходів для забезпечення дієвого менеджменту арештованих активів для їх подальшої конфіскації, у т.ч. через створення централізованих офісів, мережі таких спеціалізованих установ або через еквівалентні механізми.

4. У багатьох публікаціях про стандарти та найкращі практики діяльності ARO/AMO відзначається необхідність надання цим інституціям усіх необхідних ресурсів для їх належної діяльності[2].

5. У межах реалізації Плану дії з лібералізації візового режиму між Україною та ЄС Україна взяла на себе зобов’язання з імплементації конвенцій ООН та Ради Європи, а також рекомендацій GRECO у сфері боротьби з корупцією[3]. З огляду на це Україна мала ухвалити законодавство для створення офісу з розшуку та управління активами, що і було зроблено в межах виконання ПДЛВР у 2015–2016 рр. Питання створення АРМА порушувалося в останньому звіті Єврокомісії про прогрес України в імплементації ПДЛВР[4].

Національне законодавство

6. Закон «Про Національне агентство України з питань виявлення, розшуку та управління активами, одержаними від корупційних та інших злочинів» був ухвалений Верховною Радою України в листопаді 2015 року[5]. АРМА – центральний орган виконавчої влади зі спеціальним статусом, що забезпечує формування та реалізацію державної політики у сфері виявлення та розшуку активів, на які може бути накладено арешт у кримінальному провадженні, та/або з управління активами, на які накладено арешт або які конфісковано у кримінальному провадженні. У ст. 8 цього Закону визначено, що до АРМА можуть бути відряджені працівники інших державних органів, установ, організацій із залишенням їх на службі у відповідних органах, установах, організаціях або з переведенням у штат АРМА з метою виконання обов’язків, що вимагають спеціальних знань та навичок. Порядок такого відрядження визначається в установленому законодавством порядку.

7. План пріоритетних дій Уряду на 2018 рік містить завдання 475 такого змісту: «Розроблення та подання Кабінетові Міністрів законопроекту щодо внесення змін до Закону України «Про Національне агентство України з питань виявлення, розшуку та управління активами, одержаними від корупційних та інших злочинів», а також деяких інших законів України»[6]. Метою виконання цього завдання є вдосконалення нормативно-правового регулювання питань виявлення, розшуку та управління активами; імплементація в законодавство України кращих практик ЄС з повернення та управління активами; врегулювання на законодавчому рівні можливості відрядження до АРМА працівників інших державних органів, підприємств, установ, організацій.

Аналіз змісту законопроекту

8. Законопроект пропонує надати можливість АРМА залучати державних службовців, посадових осіб підприємств, установ, організацій у порядку, визначеному Кабінетом Міністрів. Особа може бути направлена до АРМА строком до одного року за власною згодою та за погодженням керівника. Водночас у законопроекті направлення керівником посадової особи у відрядження виглядає обов’язковим, оскільки сформульоване як імперативна норма: «Керівник… до якого надійшов запит Національного агентства щодо відрядження працівника, після отримання письмової згоди працівника відряджає його до Національного агентства протягом наступного робочого дня з дня надходження запиту або в інший строк, встановлений у ньому». Така імперативність виглядає щонайменше невиправданою. Із запропонованої редакції випливає, що немає обмежень на залучення до роботи АРМА посадовців юридичних осіб приватного права, що також викликає додаткові питання та має бути обґрунтовано. Також у законопроекті не визначено, у яких випадках під час відрядження застосовується переведення в штат АРМА, а в яких особа зберігає своє робоче місце в іншій установі чи організації. Додаткового обґрунтування потребує й можливість досить тривалого строку відрядження – до одного року.

9. Зважаючи на специфіку діяльності АРМА, запропоновані в законопроекті зміни виглядають виправданими, хоча й потребують додаткового обґрунтування і доопрацювання деяких аспектів. У своїй діяльності АРМА може стикатися із питаннями, з яких необхідні спеціальні знання та навички з управління певними активами чи з питань їх розшуку, відслідковування, замороження, арешту тощо. З огляду на це, ухвалення цих змін сприятиме досягненню завдань, які стоять перед АРМА, та дозволить Агентству ефективніше здійснювати повноваження. Водночас доцільно врахувати деякі зауваження, висловлені у п. 8 цього Висновку.

Узагальнений висновок

10. Законопроект №9167 з урахуванням висловлених зауважень відповідає антикорупційним конвенціям та міжнародним стандартам у сфері розшуку та управління активами, отриманими корупційним або іншим злочинним шляхом, а його ухвалення сприятиме досягненню завдань, покладених на АРМА.

 

---