Добір суддів: призначення чи вибори?

Добір суддів: призначення чи вибори?

Куйбіда Роман,

заступник Голови Центру політико-правових реформ

Усі п‘ять політичних сил, що потрапили до українського парламенту нового скликання, задекларували необхідність переходу до виборності суддів громадою. Ця ідея знайшла втілення у передвиборчих програмах Блоку «Наша Україна», Блоку Юлії Тимошенко, Комуністичної партії. Підтримали її під час парламентських перегонів і політики від Партії регіонів та Соціалістичної партії.

Відповідно до чинної Конституції сьогодні суддів на перші п‘ять років призначає Президент України, а після цього їх обирає безстроково Верховна Рада України. Незважаючи на те, що безстрокове призначення повинно слугувати гарантією незалежності суддів, багатьма суддями воно почало сприйматися як безкарність. Набуло поширення таке явище як суддівське свавілля.

Під час підготовки конституційної реформи, що була проведена через зміни до Конституції України від 8 грудня 2004 року, народні депутати пропонували замінити безстрокове обрання суддів обранням на десятирічний строк. У своїх висновках до законопроектів про внесення змін до Конституції Конституційний Суд України обережно зауважив, що періодичне строкове переобрання суддів може призвести до зниження рівня гарантованої Конституцією України незалежності суддів. Європейська комісія “За Демократію через Право” (Венеціанська комісія) у своїх висновках наполегливо рекомендувала вилучити зміну щодо обрання суддів строком на десять років з правом повторного обрання, оскільки вона “може розглядатись як загроза незалежності та неупередженості суддів” і “суперечить принципам вільного та демократичного правління та Європейській конвенції з прав людини”. Тоді парламентарі зняли зазначені поправки.

Але під час парламентських виборів 2006 року знову з‘явилися пропозиції посилити контроль за суддями: цього разу через процедуру обрання суддів населенням. Тож питання про зміну способу заняття посади судді знову може постати перед парламентом. Це питання дуже делікатне, оскільки воно стосується незалежності суддів. Тут важливо не допустити поспішних рішень. Потрібно дослідити усі переваги та недоліки існуючої процедури формування суддівського корпусу і зважити всі можливі наслідки впровадження будь-якої нової моделі. Особливо цінним для всебічного вивчення цієї проблеми може стати зарубіжний досвід.

Світова практика знає різні способи заняття посади судді: починаючи від призначення монархом чи президентом і закінчуючи обранням населенням. Так, наприклад, королем чи королевою судді призначаються у Бельгії, Данії та Норвегії (за поданням міністра юстиції), Іспанії (за поданням Генеральної ради судової влади). Суддів вищих судів призначає королева також у Великій Британії, інших суддів призначає лорд-канцлер. Судді призначаються президентом в США (судді федеральних судів), Австралії (судді вищих судів), Німеччині (за поданням відповідних міністрів), Франції (за рекомендацією Вищої ради магістратури або за поданням міністра юстиції з позитивним висновком Вищої ради магістратури), Італії (за поданням міністра юстиції), на Мальті (за поданням прем‘єр-міністра). Кабінетом міністрів судді призначаються для прикладу в Японії (на основі списку, складеного Верховним судом). У Німеччині судді Федерального конституційного суду обираються парламентом. У швейцарських кантонах суддів обирають у різний спосіб: або населенням, або радами кантонів, або ж призначають суди вищого рівня. Обрання суддів населенням в ході виборчих кампаній здійснюється й у багатьох американських штатах.

До речі, протягом тривалого часу судді в Україні обиралися населенням строком на п‘ять років. Вибори були безальтернативними, а добір суддів фактично здійснювали партійні органи. Після внесення змін до Конституції Української РСР у жовтні 1989 року суддів почали обирати ради народних депутатів обласного рівня і Верховна Рада – залежно від рівня суду. Процедуру призначення (обрання) суддів, яка існує тепер, встановила нова Конституція України лише десять років тому.

Найбільш різноманітні системи добору суддів в межах однієї країни можна зустріти у Сполучених Штатах Америки. Кожен штат має свою автономну судову систему, а на федеральному рівні також діє своя судова система. Відповідно до Конституції США суддів федеральних судів призначає Президент за згодою Сенату. Незважаючи на досить політизований і непрозорий процес добору суддів, після призначення суддя формально стає вільним від політичних впливів, оскільки його призначають довічно.

У штатах можна зустріти такі системи зайняття посади судді:

– вибори населенням на партійній основі (тобто кандидатів на посаду судді висувають політичні партії) – у 8 штатах,

– непартійні вибори населенням – у 13 штатах,

– призначення губернатором або законодавчим органом із наступним підтвердженням населенням на виборах – у 17 штатах,

– призначення губернатором або законодавчим органом без наступного підтвердження населенням – у 12 штатах.

Цей поділ дуже умовний, оскільки в деяких штатах можуть поєднуватися різні системи добору суддів. Наприклад, у штаті Нью-Йорк судді судів вищого рівня призначаються губернатором, а в судах нижчого рівня – обираються населенням, а в самому місті Нью-Йорк судді деяких спеціалізованих судів призначаються мером.

Взагалі у США пишаються тим, що жодна держава у світі не довіряє своєму народові так, як у цій країні. І справді, громадою обирають багатьох посадовців, починаючи від губернатора, законодавців, мера і, в багатьох штатах, – завершуючи суддею, керівником управління освіти чи навіть керівником управління кладовищами. Пересічні громадяни залучаються як присяжні до вирішення значної кількості справ – і не лише кримінальних, а й цивільних. Все це сприяє високому рівню довіри громадян до влади, і судової влади зокрема. Авторитету правосуддя покликано слугувати і обрання суддів громадою. Тим більше, що процедура обрання судді зовні виглядає більш відкритою і прозорою, ніж призначення судді на посаду. Але система обрання суддів не є бездоганною.

Розглянемо як функціонує система обрання суддів на прикладі кількох штатів. У Пенсільванії на чергових виборах громада обирає суддів з кандидатів, які висувають політичні партії. І лише тоді, коли з‘явилася вакансія, на період до виборів суддю призначає губернатор. Суддів обирають на чотири роки. Буває, що політичним партіям вдається домовитися – і вони висувають спільного кандидата. Але частіше між собою конкурують кандидати від різних партій. Ця система зазнає найбільшої критики, оскільки суди знаходяться під партійним впливом залежно від того, яка партія контролює більшість у складі суду. Незважаючи на критику такої системи, яка лунає навіть з боку найвпливовіших політиків у штаті, змінити її не вдається.

Яскравим прикладом штату, де вибори суддів відбуваються на непартійній основі, є Невада. Тут суддів обирають на шість років. Так само, як і в Пенсільванії, у разі появи вакантної посади судді призначення на неї здійснює губернатор. Для цього діє комітет з добору суддів у складі дев‘яти членів (суддя Верховного суду штату, 4 юристи, призначені асоціацією адвокатів штату, 4 неюристи, призначені губернатором), що пропонує губернатору три кандидатури, з яких він вибирає одну. Призначений губернатором суддя бере участь у чергових виборах, де йому можуть скласти конкуренцію інші особи. Наприкінці 80-их років легіслатура (законодавчий орган) Невади ухвалила поправки до Конституції штату, якими передбачалося замінити обрання суддів призначенням. Але, згідно з конституційною процедурою, ці поправки через два роки повинні бути підтверджені легіслатурою, а ще через два роки – виборцями. Легіслатура підтвердила зміни, але виборці їх відхили. Тому у 2007 році планується подати на розгляд легіслатури «компромісний» варіант, згідно з яким суддю спочатку обиратимуть з-поміж призначеного губернатором судді і його опонентом (опонентами), а потім – кожні шість років обраний у такий спосіб суддя буде проходити переобрання, але уже без суперника.

Досвід функціонування системи виборів суддів у цих штатах дозволяє побачити такі загальні недоліки. По-перше, такий спосіб зайняття посади судді викликає об’єктивні сумніви у неупередженості обраного судді. Під час виборчої кампанії кандидат може висловлювати позицію з того чи іншого питання, яке хвилює виборців, на взірець: «я за смертну кару», «я проти одностатевих шлюбів», тому в судовому процесі він буде почуватися зв’язаним цією позицією. Здійснюючи правосуддя, суддя стає заручником громадської думки, адже він пам‘ятає, що його рішення повинні влаштовувати громадськість, інакше суддя ризикує втратити посаду.

По-друге, голосування не є свідомим. Суддя не настільки публічна особа, як політик. Населення найчастіше не розбирається у професійних якостях кандидата. Виборець може підтримати кандидата, якщо десь чув чи побачив його прізвище, чи кандидат сподобався йому зовні. А може й проголосувати проти кандидата, наприклад, лише тому, що виборця взагалі не влаштовує судова система. Тобто професійні якості кандидата на посаду судді не відіграють особливої ролі.

По-третє, виборча кампанія вимагає багато часу і грошей. Якщо суддя уже працює на посаді і готується до наступних виборів, він змушений відволікатися від здійснення правосуддя, – проводити зустрічі з виборцями, організовувати кампанію тощо. Потрібно оплатити рекламні плакати, агітаційні листівки, рекламу на радіо, телебаченні, у пресі, на Інтернет-сайтах. Власних коштів у кандидата, як правило, на зазначені цілі не вистачає. Тому кандидат створює виборчий фонд. «

Частини з цих недоліків позбавлена система призначення суддів. Прикладом штату, де судді призначаються на посаду губернатором, може бути Айова. Губернатор вибирає одного з трьох кандидатів на посаду судді, яких пропонує спеціальна номінаційна комісія, яка складається з семи членів. Якщо суддя, що призначений губернатором, пропрацював на посаді більше року, він зобов’язаний на чергових виборах пройти процедуру підтвердження. Тобто виборці голосують за його підтримку на посаді судді, або навпаки – проти нього. Суперників у судді нема. Для підтвердження потрібно, щоб кількість голосів, поданих за суддю, переважала кількість голосів, поданих проти нього. При цьому кількість тих, хто взяв участь у виборах і проголосував, не має значення – достатньо голосу одного виборця. Суддя повинен проходити процедуру підтвердження кожні шість років, а суддя Верховного суду – кожні вісім років. За останні тридцять років у штаті Айова лише чотири судді не були підтверджені на посаді. Необхідність проходити переобрання змушує більш сумлінно ставитися до виконання своїх обов’язків.

Водночас і процедура призначення з наступним підтвердженням на виборах не є бездоганною. Знову ж таки, суддя, ухвалюючи рішення, змушений передбачати і враховувати громадську думку, поступаючись своїй неупередженості. Голосування частіш за все є несвідомим. Досвід штату Айова показує, що виборці не часто доходять у бюлетені до того місця, де вони можуть зробити свій вибір щодо судді. Тож голосування щодо судді не характеризується активністю виборців.

Досвід США показує, що й система довічного призначення суддів має проблеми. Ці проблеми подібні до тих, що існують в Україні, але їх значно менше, ніж у системі обрання суддів населенням. Основний недолік довічного призначення на посаду судді у тому, що безстрокове перебування на посаді сприяє розвитку у багатьох суддів безвідповідального ставлення до здійснення своїх повноважень, яке іноді може поєднуватися із суддівським свавіллям. Щоб мінімізувати цей недолік, у державі повинні бути налагоджені ефективні механізми оцінки професійних і моральних якостей кандидата на посаду судді, а також механізми відповідальності судді, у тому числі через звільнення судді з посади.

Незважаючи на політизованість процесу добору суддів у США, суддівський корпус там вважається дуже якісним, особливо, на федеральному рівні.

По-перше, судді поважають і цінують свою незалежність. Поважають незалежність суддів й інші гілки влади. На жаль, в Україні незалежність судді ще не стала цінністю ні для самих суддів, ні для представників інших гілок влади. Можливо, тому що незалежність часто асоціюється у нас із суддівським свавіллям.

По-друге, судді у США здебільшого добираються за системою заслуг: тобто уся попередня їхня діяльність повинна свідчити про те, що людина заслуговує стати суддею. Адже посада судді розглядається як вінець кар’єри юриста.

По-третє, судді цінують свою посаду і не хочуть втратити її і свій авторитет внаслідок сумнівних вчинків. На федеральному рівні та на рівні багатьох штатів розроблено кодекси поведінки суддів або кодекси поведінки правників, за дотриманням яких слідкують спеціальні комісії (ради), що можуть складатися лише з суддів або з суддів та інших юристів, і навіть неюристів. У другому випадку зовсім не обов‘язково, щоб суддів у комісії було більше половини, як у європейських країнах. Коло заходів для впливу на суддю у таких комісій досить широке: починаючи від доган різного ступеня і закінчуючи звільненням судді з посади. Застосування цих заходів у багатьох штатах контролюється верховними судами. Щоправда, на федеральному рівні суддю може бути усунуто з посади лише Конгресом США в порядку імпічменту і лише за наявності таких серйозних підстав, як вчинення злочину. Суддівська рада може запропонувати судді самому подати у відставку.

Огляд досвіду США показує, що в Україні заміна процедури добору суддів на виборчу систему може створити більше проблем, ніж вирішити ті проблеми, що існують. Значно ефективнішими можуть бути заходи, спрямовані на підвищення престижу посади судді і водночас – на посилення вимог до професійного і морального рівня кандидатів на посаду судді і самих суддів. Потрібно зробити більш прозорим процес, що передує призначенню судді на посаду Президентом чи парламентом, а також підвищити відповідальність суддів за поведінку, що є несумісною з їх високим статусом.

Автор висловлює вдячність Державному департаменту США і Посольству США в Україні за надану можливість ознайомитися з досвідом США та окремих штатів у сфері добору та відповідальності суддів.

---

Бібліографічні реквізити статті:

Куйбіда Р.О. Добір суддів: вибори чи призначення // Юридичний вісник України. – 2006.– №30 (578)