До проблеми правового регулювання адміністративно-процедурних відносин

Юридичний журнал, №3(9)‘2003. – С. 36-38.

Пройшов рік з того часу як Кабінетом Міністрів України до парламенту було внесено проект Адміністративно-процедурного кодексу України. І хоча сам проект не розглядався Верховною Радою України, а після сформування нового парламенту досі повторно не вносився, в будь-якому випадку, законодавча ініціатива Кабінету Міністрів України заслуговувала на увагу, адже вперше в історії української держави було запропоновано врегулювати на законодавчому рівні процедурні відносини органів виконавчої влади та місцевого самоврядування з громадянами та юридичними особами. Тому інтерес до цього законопроекту повинні були б проявити як активні соціальні групи: підприємці, громадські організації тощо, так і більшість практикуючих юристів, адже прийняття такого законодавчого акту підносить на якісно новий рівень характер взаємовідносин між владою і громадянами.

Необхідність прийняття такого законодавчого акту не викликає сумнівів, оскільки сьогодні ці відносини або не врегульовані взагалі, або врегульовані переважно підзаконними нормативними актами. Щоправда існує точка зору, що прийняття Адміністративно-процедурного кодексу не є об’єктивною потребою, оскільки його функції виконує Закон України “Про звернення громадян” від 2 жовтня 1996 року, який вимагає лише внесення змін та доповнень[1]. На нашу думку, така позиція є необгрунтованою, оскільки цей Закон: 1) поширюється лише на громадян, і залишає поза увагою звернення юридичних осіб; 2) не диференціює порядок розгляду звернень органами державної влади і місцевого самоврядування та недержавними інституціями; 3) надто поверхнево регулює процедурний аспект відносин щодо розгляду звернень громадян; 4) абсолютно не врегульовує “втручальні” провадження, тобто провадження за ініціативою органів влади, що є логічним, виходячи з назви даного Закону.

Проте причин для недостатньої уваги до внесеного проекту Адміністративно-процедурного кодексу теж чимало. По-перше, документу такої ваги не було надано належного інформаційного супроводу. І це є не настільки дрібною проблемою як може здатися на перший погляд. Надзвичайно важливо, щоб цей проект пройшов широке громадське і фахове обговорення, в тому числі в середовищі державних службовців та службовців органів місцевого самоврядування, діяльності яких він в першу чергу стосуватиметься.

По-друге, “ігнорування” даного законопроекту можна пояснити тим, що багато фахівців висловлювали сумніви щодо перспектив прийняття даного законопроекту у його тодішньому вигляді, і така позиція була теж цілком обґрунтованою. Сьогодні робота щодо доопрацювання проекту Адміністративно-процедурного кодексу знову здійснюється в Міністерстві юстиції України, і саме на покращення його змісту спрямовані зауваження та пропозиції, що викладаються нижче.

Можна відзначити те, що офіційно внесений у парламент проект був однозначно найкращим з усіх його попередніх варіантів. Менше залишилося дублювань та декларативних положень. Навіть назва проекту стала простішою і чіткішою[2], і при цьому точно відображає місце даного проекту нормативного акта серед інших кодифікованих нормативних актів у галузі адміністративного права, і насамперед Адміністративного процесуального кодексу, який регулюватиме адміністративний процес в судах, та залишає можливості для подальшої кодифікації адміністративно-процедурних відносин, наприклад, поетапним врегулюванням конкретних видів проваджень. Але, якщо даний законодавчий акт обмежиться регулюванням лише загальної адміністративної процедури, тоді за формою це звичайно має бути “закон”, а не “кодекс”. До речі, існує точка зору щодо доцільності врегулювання розгляду адміністративної справи і в досудових інстанціях, і в судах єдиним законодавчим актом. Підтримуючи принципово цю позицію на теоретичному рівні, все ж на нашу думку, сьогодні краще приймати два окремі акти, оскільки проект Адміністративного процесуального кодексу має реальніші перспективи прийняття вже в найближчому часі, а отже прискорить становлення адміністративної юстиції в Україні.

В проекті Адміністративно-процедурного кодексу все ж залишається багато проблем навіть концептуального характеру. Зокрема, першим постає питання щодо розуміння поняття “адміністративна процедура” та визначення інших ключових термінів. У законопроекті було визначено, що адміністративна процедура – це “сукупність процедурних дій в межах певних стадій провадження у справі”. Очевидно якщо в цілях даного законодавчого акту і давати визначення цього поняття, то в ньому повинні відображатися наступні моменти: 1) адміністративна процедура має місце насамперед в органах виконавчої влади та органах місцевого самоврядування при вирішенні індивідуальних адміністративних справ; 2) адміністративна процедура в значенні цього кодексу має в першу чергу зовнішню дію, тобто не спрямована на регламентацію “внутрішньо-апаратних” відносин. Для обговорення можна запропонувати таке визначення терміну “адміністративна процедура” – це визначений законодавством порядок провадження в індивідуальній адміністративній справі, тобто справі, яка стосується конкретних фізичних або юридичних осіб і вирішується органом виконавчої влади чи органом місцевого самоврядування, їх посадовими особами шляхом прийняття індивідуального адміністративного акта. Викликає сумніви коректність вживання поняття адміністративна процедура у множині, тобто “адміністративні процедури”, адже з таким же успіхом можна говорити і про цивільні чи кримінальні “процеси”, що може мати зовсім інший зміст.

Важливо також визначитися з співвідношенням понять “адміністративна процедура” та “провадження”. Можна запропонувати підхід, за якого адміністративна процедура є загальним порядком розгляду і вирішення індивідуальних адміністративних справ, спільним для всіх категорій справ. В той час, термін “провадження” може використовуватися для виділення окремих категорій адміністративних справ (груп відносин). Але цей підхід може небезпідставно піддаватися критиці, оскільки поняття “процедура” і “провадження” етимологічно є дуже близькі. Цілком обґрунтовано може ставитися взагалі питання про вживання як родової категорії поняття не “адміністративна процедура”, а “адміністративне провадження”. До речі аналогічний польський нормативний акт називається саме – “кодекс адміністративного провадження”.

Особливої уваги вимагає визначення предмету регулювання Адміністративно-процедурного кодексу. Зокрема, у частині першій статті 2 проекту зазначено, що “цей Кодекс регулює відносини, що складаються під час здійснення провадження: з розгляду справ за ініціативою фізичних або юридичних осіб; з розгляду справ за ініціативою органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, їх посадових осіб, у тому числі в порядку здійснення їх контрольних повноважень, що зачіпають права, свободи фізичних осіб та охоронювані законом інтереси юридичних осіб; з розгляду справ за скаргами фізичних та юридичних осіб на рішення, дії та бездіяльність органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування, їх посадових осіб”.

Звідси можна було б зробити висновок, що проектом майже повністю буде охоплене широке коло адміністративно-процедурних відносин, якби не декілька “але”. У частині другій статті 2 проекту було зазначено, що “відносини щодо надання органами виконавчої влади державних (управлінських) послуг громадянам не регулюються цим Кодексом”. Звідси виникають питання – що ж таке “державні (управлінські) послуги”, і чим вони регулюються?

Як відомо, у Законі України “Про оподаткування прибутку підприємств” визначено, що під терміном “державні послуги” слід розуміти будь-які платні послуги, обов’язковість отримання яких встановлюється законодавством та які надаються фізичним чи юридичним особам органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування та створеними ними установами і організаціями, що утримуються за рахунок коштів відповідних бюджетів”[3]. Визначення поняття “управлінські послуги” в чинному законодавстві не зустрічається. Але чи можна ставити знак рівності між поняттям державні та управлінські послуги? Очевидно, ні. Державні послуги є в певній частині ширшим поняттям, оскільки включають в себе також послуги, які надаються державними установами та організаціями, наприклад, освітні та медичні послуги тощо.

В той же час управлінські (адміністративні[4]) послуги включають в себе лише ту частину державних послуг, які надаються органами державної влади, насамперед виконавчої. Крім того вони включають у себе послуги, які надаються органами місцевого самоврядування, тобто частину муніципальних послуг. Ключовою ознакою адміністративних послуг є те, що їх кінцевою формою є індивідуальний адміністративний акт: дозвіл на якусь діяльність, реєстрація певного стану тощо. Отже, якщо уряд вважає, що відносини з надання адміністративних послуг не регулюються цим Кодексом, це фактично означає, що вони мають регулюватися іншим актом.

Деякі науковці фактично підтримуючи ідею поліпшення роботи державного апарату щодо розгляду звернень громадян, не сприймають самого поняття “управлінські послуги”, обґрунтовуючи свою позицію головним чином запереченням платності цих послуг[5]. Тому доводиться повторюватися, що мова не йде про запровадження чогось нового, що ці послуги вже існують, що абсолютна більшість з них є платні і в Україні, і в усіх розвинених державах світу[6]. Саме проблема оплатності вимагає впорядкування в першу чергу, адже за деякі послуги стягується державне мито (наприклад, за видачу паспорта), податкові збори (наприклад, збір за видачу дозволу на розміщення об’єктів торгівлі та сфери послуг) чи інші форми платежів (наприклад, збір за реєстрацію суб’єктів підприємницької діяльності) тощо. При цьому важливо не плутати адміністративні послуги з іншими так званими “платними послугами”, що надаються органами влади і переліки яких регулярно затверджуються Кабінетом Міністрів України. В останньому випадку мова йде про звичайну господарську діяльність, яка не має нічого спільного з державним управлінням (наприклад, ксерокопіювання, ламінування документів, комп’ютерні послуги ДАІ МВС або розрізування паперу органами державної статистики).

Крім ідеологічного значення категорії “послуг”, важливість якого важко переоцінити, необхідно враховувати і потреби практики, які зумовлюють потребу в правовому опрацюванні проблематики адміністративних послуг. По-перше, термін “послуги” в публічному праві вже зустрічається. По-друге, саме чітке виокремлення правової категорії адміністративних послуг дозволяє вирішувати питання запровадження елементів госпрозрахунку в діяльності органів виконавчої влади, які ці послуги надають, що сьогодні також має місце в певній формі[7]. По-третє, розуміння юридичного змісту такого явища як адміністративні послуги дозволяє уніфіковано регулювати відповідні відносини, та впроваджувати нові організаційні форми надання їх надання через так звані “універсами послуг”[8].

На нашу думку, Адміністративно-процедурний кодекс мав би здійснювати рамкове регулювання процедурних відносин щодо надання адміністративних послуг, а спеціальні законодавчі акти містили б лише спеціальні процедурні норми: до кого потрібно звертатися за послугою, строк надання конкретної послуги тощо. Навіть якщо категорію “адміністративних послуг” не виокремлювати для цілей цього кодексу, тоді провадження з розгляду заяв буде єдиним і для послуг, і для розгляду інших заяв. Але принципово неможливо заперечувати, що відносини щодо надання адміністративних послуг не регулюються Адміністративно-процедурним кодексом, оскільки це буде невиправданим звуженням його предмету.

Важко також погодитись із положеннями проекту, які стосуються розмежування спрощеного та загального порядку провадження у справах за заявами. В проекті Адміністративно-процедурного кодексу під спрощеним порядком розуміється вирішення справи “на особистому прийомі”. Такий підхід є дещо викривленим і не відображає суті спрощеного провадження, оскільки особистий прийом є лише одним з елементів відносин між органами та громадянами. Ключовим для вирішення питання про можливість застосування спрощеного порядку має бути “простота” справи, наприклад, якщо фактичні обставини викладені в заяві повно і не потребують додаткових доказів та якщо у справі не має інших заінтересованих осіб. Тобто в цих випадках не вимагається витребування додаткової інформації чи документів, залучення інших осіб чи проведення слухань. І є вторинним питанням, яким чином орган отримав заяву: шляхом вручення на особистому прийомі чи наприклад поштою. При цьому саме спрощений порядок повинен бути основним (загальним) для вирішення заяв.

Але при всіх недоліках: іноді зарегульованості, іноді декларативності положень законопроекту присвячених провадженням за заявами, все ж таки в кількісному виразі їм приділена суттєва увага. В той же час, незважаючи на загальне положення проекту Адміністративно-процедурного кодексу, щодо регулювання ним відносин, що “складаються під час здійснення провадження з розгляду справ за ініціативою органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, їх посадових осіб, у тому числі в порядку здійснення їх контрольних повноважень, що зачіпають права, свободи фізичних осіб та охоронювані законом інтереси юридичних осіб” належної уваги цим так званим “втручальним” провадженням не приділено. Проте саме регулювання цих проваджень є надважливим, адже коли особа звертається із заявою до органу, то вона звичайно очікує на певне рішення, в той час як у “втручальних” провадженнях рішення адміністративного органу[9] може бути абсолютною несподіванкою для громадянина, і не завжди приємною. На жаль, у проекті Адміністративно-процедурного кодексу “втручальні” провадження не виокремлені структурно (ні розділом, ні навіть главою), через що ці відносин фактично залишилися неврегульованими абсолютно. Так само відсутнє регулювання порядку здійснення контрольних повноважень адміністративних органів. Все це дає підстави стверджувати, що у такому вигляді Адміністративно-процедурний кодекс не може виконати пов’язаних з ним очікувань.

На нашу думку, доцільно також розглянути питання про доповнення цього законопроекту процесуальними нормами, які врегульовують порядок накладення адміністративних стягнень та застосування заходів адміністративного примусу. Ми свідомі того, що абсолютна більшість науковців не сприймає цієї точки зору, оскільки у нас традиційно відповідні і матеріальні, і процесуальні норми містилися в Кодексі про адміністративні правопорушення. Проте всі процесуальні норми доцільно розмістити в Адміністративно-процедурному кодексі, адже очевидно, що процедура притягнення до адміністративної відповідальності є видом адміністративно-процедурної діяльності. Щоправда вирішення цієї проблеми ускладнюється тим, що автори проекту Кодексу про адміністративні проступки віднесли повноваження щодо накладення адміністративних стягнень виключно до судової юрисдикції. Крім того, ця проблематика тісно пов’язана з розмежуванням власне адміністративних проступків та кримінальних проступків, і саме останні мають відноситись до судової юрисдикції.

Багато невикористаних можливостей залишається і в регулюванні відносин з адміністративного оскарження. Зокрема, проект Адміністративно-процедурного кодексу передбачає можливість “паралельного” оскарження індивідуального адміністративного акта і до вищестоящого органу, і до суду. Ця позиція може бути обґрунтована відповідними рішеннями Конституційного Суду України. Але такий підхід залишає невирішеним ряд суттєвих проблем. Наприклад, як бути у випадках коли одночасно один адміністративний акт оскаржується заявником до суду, а заінтересованою особою до вищестоящого адміністративного органу? Чи повинні бути відмінності у розмежуванні порядку розгляду скарг на рішення адміністративних органів, в тому числі на так звані “процедурні” рішення і на кінцеві рішення (власне – індивідуальний адміністративний акт), та на дії чи бездіяльність посадових осіб? Крім того, в проекті невизначено які наслідки має факт встановлення порушень адміністративної процедури. Загалом, на нашу думку, проектом Адміністративно-процедурного кодексу необхідно передбачити ряд механізмів щодо надання пріоритету саме адміністративному оскарженню, в тому числі шляхом запровадження дорадчих (громадських) органів щодо розгляду скарг громадян.

Загалом при доопрацюванні проекту Адміністративно-процедурного кодексу необхідно вжити всіх можливих заходів з тим, щоб не дискредитувати ідею даного законодавчого акту. І тут краще втратити в часі його прийняття, ніж в якості регулювання.

---

[1] Див., зокрема, висновок Головного науково-експертного управління апарату Верховної Ради України від 31.01.2002 р.

[2] Один з попередніх варіантів назви – Кодекс загальних адміністративних процедур України.

[3] Пункт 7.11.13 статті 7 Закону України “Про оподаткування прибутку підприємств” в редакції від 22 травня 1997 року.

[4] Сьогодні багато фахівців вважає, що точнішим є термін не “управлінські”, а “адміністративні” послуги, оскільки під управлінськими послугами часто розуміють обслуговування управлінського процесу, в тому числі і в приватному секторі виробництва. На нашу думку, така позиція є обґрунтованою.

[5] Див.: В.Гаращук, Управлінські послуги – новий інститут чи нова помилка? // Вісник АПН України – 2001. – №3(26). С.109-114.

[6] Див.: Адміністративна реформа для людини (науково-практичний нарис) / За загальною редакцією І.Б.Коліушка – К.: Факт, 2001. – С.25-36.

[7] Див.: Постанову Кабінету Міністрів України «Про порядок використання коштів, отриманих органами державної влади від надання ними послуг відповідно до законодавства, та їх розміри» від 25 червня 2001 року N702.

[8] Див.: Адміністративна реформа для людини (науково-практичний нарис) / За загальною редакцією І.Б.Коліушка – К.: Факт, 2001. – С.34-35.

[9] Вважаємо що доцільно розглянути питання використання в АПК саме терміну “адміністративний орган”, а не “уповноважений суб’єкт” як пропонується в проекті офіційного АПК, оскільки перший термін прямо кореспондує предмету регулювання – адміністративній процедурі, в той час як “уповноваженими” на щось є всі суб’єкти влади.

 11.10.2003