Чому чиновникам не треба боятися повного декларування?

У чому суть повного електронного декларування, передбаченого Законом «Про запобігання корупції» (далі – Закон)? Все просто: кожен суб’єкт декларування повинен щороку, починаючи з 2016 року, у встановлений термін подати декларацію про свій фінансовий стан, заповнивши її на офіційному веб-сайті Національного агентства з питань запобігання корупції (далі – НАЗК). Форму декларації має визначити НАЗК, яке, до речі, на сьогодні ще не створене.
Суб’єктами декларування є: 1) суб’єкти, уповноважені на виконання функцій держави або місцевого самоврядування (це народні депутати України, керівники органів виконавчої влади, державні службовці і посадові особи місцевого самоврядування, судді, прокурори, військовослужбовці, поліцейські та ін.); 2) посадові особи юридичних осіб публічного права (ректори, декани, завідуючі кафедрами вищих навчальних закладів, директори середньоосвітніх навчальних закладів, головні лікарі і начальники відділень медичних закладів, директори закладів культури, фізичної культури й спорту державної та комунальної форми власності, головні редактори державних та комунальних ЗМІ, директори державних підприємств, керівники підрозділів зазначених установ і підприємств тощо).
У зв’язку із наміром запровадити повне декларування серед потенційних його суб’єктів останнім часом почали поширюватися чутки, які згодом оформились в корупційні міфи – і виникла така собі корупціофобія – страх бути безпідставно обвинуваченим в корупції.
Спробую міфи спростувати.

Міф 1. Ніби лише в Україні передбачена така жорстка система декларування, і ніде у світі нічого подібного немає.
Насправді у ч. 5 ст. 8 Конвенції ООН проти корупції передбачено: «Кожна Держава-учасниця прагне, у належних випадках і згідно з основоположними принципами свого внутрішнього права, запроваджувати заходи й системи, які зобов’язують державних посадових осіб надавати відповідним органам декларації, серед іншого, про позаслужбову діяльність, заняття, інвестиції, активи та про суттєві дарунки або прибутки, у зв’язку з якими може виникнути конфлікт інтересів стосовно їхніх функцій як державних посадових осіб». Тому за повним декларуванням – майбутнє, але не минуле.
Починаючи з 2004 року, Конвенцію ратифікували мало не всі держави світу. Деякі з них, як-от Росія, ухилились від імплементації окремих положень Конвенції, наприклад щодо кримінальної відповідальності за незаконне збагачення, але такий підхід у цілому є винятком із загального правила.
Більше того, у багатьох країнах (США, Канада, Норвегія, Фінляндія, Швеція, Швейцарія та ін.) поступово запроваджено декларування доходів усіх без винятку працюючих громадян, незалежно від їхньої або їхніх членів сім’ї причетності до державної служби.
У Сінгапурі державні службовці ще з 1952 року щорічно надають звіти про свої видатки. Відомості про здійснення ними значних видатків, непорівнянних з отриманими доходами, є підставою для перевірки, яка проводиться Бюро з розслідування випадків корупції.
В Китаї також вже багато років всі чиновники декларують майно, корпоративні права, банківські вклади, доходи і видатки як свої, так і своїх дружини та дітей, а також зобов’язані зазначати факт проживання своїх членів сім’ї за кордоном.
У США державний службовець зобов'язаний надавати в Управління з питань етики інформацію про свої видатки й доходи, а також  видатки і доходи його близьких родичів – дітей, дружини (чоловіка), батьків, у т.ч.: відомості про джерела походження майна, його склад і вартість; відомості про наявні депозити, отримані і видані позики, а також отримані кредити; перелік отриманих подарунків, вартість яких перевищує (увага!) $50; перелік транспортних, розважальних й інших порівнянних послуг, оплачених не з особистих або бюджетних коштів (із вказівкою джерела). Крім того, щодо співробітників органів поліції сформована відомча система контролю їхніх видатків, що включає: декларування видатків, контроль балансу кредитних карт всіх співробітників і одержання в банках відомостей про співробітників, що є боржниками за споживчими кредитами.
Федеральне законодавство Канади передбачає надання всіма працездатними громадянами країни, що одержують регулярний дохід від своєї трудової діяльності, щорічної декларації.
У Данії державні службовці на початку служби декларують свій майновий стан, а потім щороку – лише доходи, як і всі громадяни. Але придбання нерухомості фіксується реєстраційною службою і інформація автоматично передається в податкову службу. Така сама система – у Фінляндії. До того ж у разі виявлення невідповідності доходів і видатків громадянина Податкове відомство Фінляндії направляє лист платникові податків із проханням дати пояснення й указати джерело доходу.
У Швеції чітко налагоджена система подання декларацій про доходи абсолютно всіма громадянами в сполученні з ефективною системою фінансового контролю, що охоплює всю банківську і платіжну системи країни. Також діє тотальний контроль за кожним фактом придбання коштовного рухового і нерухомого майна.
Члени Парламенту і члени Палати Лордів Великобританії зобов'язані декларувати свої доходи. Під час проведених в 2009 році перевірок були виявлені факти витрати бюджетних коштів членами Парламенту на особисті цілі. У цьому зв'язку в 2010 році в законодавство Великобританії включені положення, що передбачають надання членами Палати Громад (нижньої палати британського парламенту) після їхнього обрання щорічного докладного звіту про свої доходи і видатки.
У Бразилії державні службовці щороку подають в кадровий підрозділ державного органа декларацію про майно і доходи, другий примірник якої направляється в податковий орган.
Якби в Україні ще з 1994 року (відразу після прийняття Закону «Про державну службу», у ст. 13 якого було вперше передбачене декларування) було запроваджено декларування не лише доходів і фінансових зобов’язань, а й майнового стану особи та членів її сім’ї при її вступі на державну службу, а також реальну відповідальність за невідповідність майнового стану законним доходам, то ми уникли б кланово-олігархічного розвитку країни, а могли отримати шанс для розквіту демократії та економіки.

Міф 2. Ніби декларувати треба все аж до нижньої білизни.
Закон передбачає, що декларація повинна містити відомості про майно, яке перебуває у власності чи праві користування (оренді) декларанта і членів його сім’ї та інші відповідні відомості, а саме щодо:
1) майнового стану: об’єктів нерухомості, об’єктів незавершеного будівництва і не прийнятих в експлуатацію або право власності на які не зареєстроване; цінного рухомого майна вартістю понад 50 мінімальних заробітних плат станом на 1 січня звітного року (у декларації за 2015 рік це 50х1378=68900 грн. або близько $2500); цінних паперів, інших корпоративних прав; об’єктів інтелектуальної власності (наприклад, авторське право) та інших нематеріальних активів, що можуть бути оцінені в грошовому еквіваленті;
2) доходів: у вигляді заробітної плати (грошового забезпечення), гонорарів, дивідендів, процентів, роялті, страхових виплат, благодійної допомоги, пенсії, доходів від відчуження цінних паперів і корпоративних прав та інших доходів, а також подарунків вартістю понад п’ять мінімальних заробітних плат (у декларації за 2015 рік це 5х1378=6890 грн. або близько $250);
3) наявних грошових активів, у т.ч. заощаджень, коштів на банківських рахунках тощо, сукупна вартість яких перевищує 50 мінімальних заробітних плат (у декларації за 2015 рік це 68900 грн. або близько $2500);
4) фінансових зобов’язань: отриманих кредитів, позик тощо;
5) видатків та всіх правочинів, на підставі яких у суб’єкта декларування виникло або було припинено право власності, володіння чи користування, розміром понад 20 мінімальних заробітних плат (у декларації за 2015 рік це 20х1378=27560 грн. або близько $1000);
6) інших даних: юридичних осіб, кінцевим бенефіціарним власником (контролером) яких є суб’єкт декларування або члени його сім’ї; посади чи роботи, що виконується або виконувалася за сумісництвом; входження суб’єкта декларування до керівних, ревізійних чи наглядових органів громадських об’єднань, благодійних організацій, саморегулівних чи самоврядних професійних об’єднань, членства в таких об’єднаннях (організаціях).
Отже, дані про нижню білизну можна безкарно приховати. Як і багато чого іншого, що не можуть дозволити собі приховати, наприклад, американські чиновники.

Міф 3. Ніби чиновник має декларувати майно і доходи-видатки усіх своїх родичів до п’ятого коліна, а якщо вони не дадуть йому для цього інформацію, то його притягнуть до кримінальної відповідальності.
Насправді Закон (ст. 46) передбачає, що суб’єкт декларування повідомляє відповідні відомості лише про себе і членів своєї сім’ї. При цьому членами сім’ї є особи, які перебувають у шлюбі, а також їхні діти, у т.ч. повнолітні, батьки, особи, які перебувають під опікою і піклуванням, інші особи, які спільно проживають, пов’язані спільним побутом, мають взаємні права та обов’язки (крім осіб, взаємні права та обов’язки яких не мають характеру сімейних), у тому числі особи, які спільно проживають, але не перебувають у шлюбі.
Членів сім’ї Закон відрізняє від близьких осіб за двома ознаками (див. Табл. 1).

Таблиця 1. Схожість і відмінність понять
«близькі особи» і «члени сім’ї»
 

Таким чином, не є членами однієї сім’ї особи, які перебувають у шлюбі, їхні діти, у т.ч. повнолітні, батьки, особи, які перебувають під опікою й піклуванням згаданого вище суб’єкта, якщо вони:

1) проживають роздільно (в різних місцях) від нього або
2) хоча проживають в одному місці (наприклад, у різних квартирах багатоквартирного будинку), але не спільно й не пов’язані з цим суб’єктом спільним побутом або
3) хоча проживають в одному будинку, але не спільно (не ділять «стіл і ложе» або хоча б «стіл», якщо інтимні стосунки неможливі) та не пов’язані спільним побутом і не мають із зазначеним суб’єктом взаємних прав й обов’язків.
Кожна з цих ситуацій у випадку правового конфлікту потребує доведення за допомогою доказів. Очевидно, що найлегше довести наявність першої, а найважче – третьої ситуації. Для їх доведення щоразу треба спиратися на точне визначення ознак «спільне проживання», «пов’язаність спільним побутом», «взаємні права та обов’язки».
Наявність у членів сім’ї взаємних прав перебуває у нерозривному зв’язку з виникненням взаємних обов’язків. Тому законодавство і зобов’язує певну категорію осіб подавати декларації стосовно не тільки себе, а й членів сім’ї. Така позиція кореспондується з Рішенням Конституційного Суду України №5-рп від 3 червня 1999 р. у справі про офіційне тлумачення терміна «член сім’ї». Суд визначив, що з втратою сімейних зв’язків, зокрема спільного проживання, ведення господарства, особа втрачає і ті права, якими вона користувалася, будучи членом сім’ї. Втрата сімейних прав нерозривно пов’язана із втратою відповідних обов’язків.

Міф 4. Ніби якщо члени сім’ї не нададуть чиновнику інформацію для декларування, то його притягнуть до кримінальної відповідальності.
Насправді у разі відмови члена сім’ї надати будь-які відомості чи їх частину для заповнення декларації суб’єкта декларування НАЗК проводить повну перевірку декларації, а також самостійно проводить повну перевірку інформації, яка підлягає відображенню в декларації, щодо всіх членів сім’ї суб’єкта декларування (ч. 6 ст. 46 і ч. 1 ст. 50 Закону).
Ясно, якщо в результаті такої перевірки порушень суб’єктом декларування антикорупційного і податкового закону і членом сім’ї – податкового закону не виявлено, то і відповідальність цих осіб настати не може.
Крім того, в разі відкриття членом сім’ї суб’єкта декларування валютного рахунка в установі банку-нерезидента відповідний суб’єкт декларування зобов’язаний у десятиденний строк письмово повідомити про це НАЗК (ст. 52 Закону). Якщо член сім’ї зробив це таємно від суб’єкта декларування, то вини останнього немає і відповідальність за ст. 172-6 Кодексу України про адміністративні правопорушення (КУпАП) за неповідомлення або несвоєчасне повідомлення про відкриття рахунку він нести не може. Це прямо випливає із статей 9–11 КУпАП.

Міф 5. Ніби кримінальна відповідальність настає автоматично за помилки в декларації.
Насправді суб’єкт декларування не несе відповідальність за подання завідомо недостовірних відомостей у декларації, якщо він:
а) своєчасно скористався своїм передбаченим Законом (ч. 4 ст. 45) правом виправити виявлені ним у декларації помилки;
б) не знав і не повинен був знати про дійсну вартість об’єктів декларування, які перебувають у його володінні чи користуванні;
в) зазначив в декларації той факт, що член його сім’ї відмовився надати йому відомості для заповнення декларації, і відобразив всю відому йому інформацію про такого члена сім’ї.

Міф 6. Ніби якщо суб’єкт декларування через забудькуватість чи інші причини не подасть декларацію вчасно (до 1 квітня), то вже 2 квітня його притягнуть до кримінальної відповідальності.
Насправді Закон (ч. 3 ст. 49) передбачає: якщо за результатами контролю встановлено, що суб’єкт декларування не подав декларацію, НАЗК письмово повідомляє такого суб’єкта про факт неподання декларації, і суб’єкт декларування повинен протягом 10 днів з дня отримання такого нагадування подати її. Водночас суб’єкт отримує шанс виправити своє упущення. У разі, якщо він подасть декларацію протягом 10 днів з дня отримання повідомлення-нагадування від НАЗК, суб’єкт має бути підданий адміністративній відповідальності – у виді штрафу – за ч. 1 ст. 172-6 КУпАП. Якщо ж суб’єкт і після цього повідомлення не подасть декларацію, то лише тоді його дії розцінюються як умисне неподання декларації (ст. 366-1 Кримінального кодексу України, далі – КК).
Крім того, суб’єкт декларування, виявивши помилки у поданій ним декларації, має право звернутися до НАЗК з клопотанням надати йому можливість ці помилки виправити самостійно. НАЗК може надати ще 10 днів для виправлення помилок – і в цьому випадку подання декларації вважається несвоєчасним з одинадцятого дня після завершення періоду, наданого для виправлення помилок (ч. 4 ст. 45 Закону).
Висловлю думку, що законодавець даремно встановив саме кримінальну відповідальність за декларування недостовірної інформації та умисне неподання декларації. По-перше, саме по собі це діяння не є корупційним правопорушенням, оскільки не містить визначених в Законі (ст. 1) ознак корупції, тому є типовим правопорушенням, пов’язаним з корупцією. По-друге, діяння, передбачене ст. 366-1 КК, відноситься до категорії злочинів невеликої тяжкості, а тому у переважній більшості випадків суд буде уповноважений, а в деяких випадках – зобов’язаний, як це випливає із статей 45–48, 65–69, 74–79 та ін. цього ж Кодексу, звільняти винну особу від кримінальної відповідальності чи від покарання (для такого звільнення фактично буде достатньо лише визнання підсудним своєї вини), або замінювати покарання більш м’яким, тобто замість позбавлення волі призначати громадські роботи, виправні роботи чи штраф. Тому більш правильно встановити за зазначені діяння адміністративну відповідальність і карати реальним покаранням у вигляді штрафу, поєднаного з позбавленням права обіймати певні посади.

Міф 7. Ніби фінансовий контроль передбачає також моніторинг способу життя чиновників, що фактично буде здійснюватися таємним шляхом, схожим на оперативно-розшукову діяльність.
Насправді моніторинг – це не оперативно-розшукова діяльність, а відстеження, проведення низки однотипних замірів досліджуваного об’єкта і подальше порівняння результатів для виявлення певних тенденцій або змінних. Іншими словами, це процес, який можна порівняти з веденням Щоденника зі спостереження за погодою, знайомого кожному з нас зі шкільних років.
Згідно із Законом (ст. 51), НАЗК  здійснює лише вибірковий моніторинг способу життя окремих суб’єктів декларування з метою встановлення відповідності їх рівня життя наявним у них та членів їх сім’ї майну й одержаним ними доходам. Як обираються об’єкти моніторингу? На підставі інформації про невідповідність рівня життя суб’єктів декларування задекларованим ними майну і доходам, отриманої від фізичних і юридичних осіб або із ЗМІ.
Моніторинг способу життя здійснюється із додержанням законодавства про захист персональних даних та не повинен передбачати надмірного втручання у право на недоторканність особистого і сімейного життя особи.
Встановлення невідповідності рівня життя суб’єкта декларування задекларованим ним майну і доходам саме по собі не тягне за собою юридичної відповідальності, а лише створює підставу для здійснення повної перевірки його декларації. У разі встановлення невідповідності рівня життя НАЗК надає можливість суб’єкту декларування протягом 10 днів надати письмове пояснення за таким фактом. У разі ж виявлення за результатами моніторингу способу життя ознак корупційного правопорушення НАЗК інформуватиме про це відповідний орган досудового розслідування.
Наостанок додам: в Україні має бути запроваджена професійна державна служба на кшталт німецької. Особа у віці від 18 до 34 років, отримавши відповідну освіту і маючи рівень знань не менше 4 за 5-бальною шкалою оцінки, має право присвятити своє життя державній службі, де вона буде мати як чіткі повноваження і відповідальність, так і належний, доволі високий рівень соціального та правового захисту. Успішно пройшовши конкурс і спеціальне навчання, вона обіймає посаду в державному апараті і водночас позбавляється можливості бути будь-як причетною до підприємницької діяльності, отримувати зиски від неї. Якщо через певний час вона переконується, що помилилась у своєму життєвому виборі, така особа, звісно, має право залишити посаду, але знову повернутися на державну службу за законом вона більше ніколи не зможе. За такого порядку проблем із заповненням декларацій в принципі бути не може.