Відокремлення САП від Офісу генпрокурора: чи будуть зміни?

Євгенія Гончарук із «Громадського радіо» поспілкувалась з Євгеном Крапивіним про спеціалізовану антикорупційну прокуратуру (далі – САП), яка тепер відокремлена від Офісу генпрокурора.

Євгенія Гончарук: Скажіть, будь ласка, насамперед для нашої аудиторії, чому це відокремлення було потрібне? Це часто комунікував нинішній голова САП, але попрошу вас теж пояснити, чому це було важливо.

Євген Крапивін: Тут ще є один важливий юридичний аспект, що це не незалежність в сенсі повної незалежності, це більше про якусь самостійність і можливість певні процедури робити самостійно, таким чином збільшивши певну автономію, унеможлививши певний тиск, який міг би бути з боку генерального прокурора або керівництва прокуратури. Тому що в нас система прокуратури єдина, вона зберігає цей принцип єдності. І окрім спеціалізованої антикорупційної прокуратури є ще інші спеціалізовані прокуратури. Їх дві – це екологічна і це спеціалізована в військовій оборонній сфері. Але вони просто фактично як департамент Офісу генпрокурора і їх самостійність вона мінімальна. Це радше просто про те, що там працюють люди, які мають заточеність на цю категорію кримінальних проваджень.

У випадку ж з САП, ще з самого початку, коли в 2016 році її створили, у неї вже був доволі високий рівень автономії. Але виявили, що його недостатньо. Наприклад, у 2020 році був певний конфлікт між Іриною Венедіктовою, коли вона була генпрокуроркою. Фактично вона, користуючись тим, що був виконуючий обов’язків керівника САП, вона віддавала їхнє провадження не у Вищий антикорупційний суд, а у Печерський суд. Це те, що стосувалося так званої справи Татарова. І це продемонструвало, що можна, певним чином, все-таки, їх ще дистанціювати, бо це проблема, коли генпрокурор може втручатися у провадження САП. І тоді європейці, власне, у вигляді рекомендацій європейської комісії, які були надані у червні 2022 року стосовно вступу України в ЄС, потім це було повторено в рекомендаціях G7 і в інших звітах, вказали, що все-таки це має бути ще більше. Ця незалежність, автономія. І це було імплементовано, був ухвалений в грудні минулого року відповідний закон. 1 січня він набрав чинності. Те, що відбулось вчора (21 березня), це, скоріше, початок його імплементації, бо там були інші норми. Наприклад, зміни в процесуальний кодекс стосовно того, що керівник САП менше рішень має погоджувати з генеральним прокурором, воно набуло чинності ще тоді, ще 1 січня, але саме от окрема юрособа, окрема юридична особа, воно набуло чинності вчора.

В чому суть юрособи? Це питання більш бюрократичне. Тобто є обласні прокуратури, наприклад, які мають самостійні юридичні особи і відповідно вони мають свої окремі веб-сайти, вони мають окремі канцелярії, окремі бухгалтерії, окреме діловодство і купу інших речей, які здаються просто формально бюрократичними. Але насправді, якщо є мета якогось саботажу наприклад, можна не підписувати якісь документи не виплачувати заробітні плати, не надавати якісь приміщення, не публікувати якусь інформацію на загальному сайті і т.д. От для того, щоб цього уникнути, щоб САП мав свою печатку, своє керівництво, свої адміністративні структури – для цього було створено окремо юридичного особу. Але повторюсь, мова йде не лише про це, мова йде і про зміни в процесуальний кодекс і мова йде здебільшого про те, що керівник САП є більш самостійним – він є в усіх антикорупційних провадженнях фактично кінцевою точкою, з якою має бути все узгоджено, а не генеральний прокурор як раніше, який все-таки міг втрутитись у ці процеси в своїй особи або своїх заступників. І це мало негативний вплив, коли мова йшла про якесь таке сенситивне політичне питання.

Є.Г.: Так, це важливо справді. Ви вже почали про це говорити, пане Євгене, але хочу поточнити, що дає ось ця така самостійність? Будемо таке слово тепер вживати, тому що з того, що я встигла побачити, це зміни до процедури конкурсного добору на посади керівника, заступників, прокурорів, можливість проводити незалежний аудит і за його підсумками, наприклад, звільняти керівника. Чи щось іще є в рамках ось цих змін, про які ми говоримо?

Є.К.: Так, фактично ви перерахували три складових. Їх чотири у законі, які набрали чинності. Про четверту ми, мабуть, з неї почали, це самостійна юридична особа, окрема юридична особа. А про конкурс на керівника САП він і раніше був, і на керівників середньої ланки теж, і на адміністративні посади.

Радше тут відбулось певне уточнення, яким чином цей конкурс має відбуватися. В бік, я би так сказав, прозорості, бо за останні роки ми бачили дуже багато конкурсів, і є помилки, які вдається там виправляти, і САП тут не виняток. Якщо у загальній системі прокуратури в нас немає ніякого конкурсу на посаду генерального прокурора, у нас фактично немає процедури, щоб за конкурсами відібрати керівників департаментів. Наприклад, в офісі генпрокурора, тобто людей, які дійсно керують цим органом. То в САП це все було. Зараз мова йде більше про те, щоб ці процедури ще більше розвинути і деталізувати. Це друге.

Третє – це дійсно незалежний аудит. У нас велика проблема з тим, що реформи відбуваються, але їх результативність, вона не те, що неочевидна, вона може бути по-різному трактована. Грубо кажучи, в суспільстві є абсолютно протилежні думки: хтось вважає, що реформа поліції була ефективна, хтось вважає, що ні, хтось вважає, що НАБУ це добре, що створюють, хтось вважає, що ні, і так далі. Для того, щоб уникнути цих суб’єктивних оцінок, має бути процедура аудиту, яку роблять незалежні від прокуратури аудиторської фірми, які на замовлення держави оцінюють ефективність за певний період роботи цього органу. Такі, насправді, норми є, наприклад, в законі про НАБУ, але за всі роки існування цього органу його не вдалося зробити. І з САП тут теж є таке місце, що воно, як ідея виглядає гарно, воно вписано, але чи буде він відбуватися регулярно, чи будуть знаходитися якісь відмовки, що не на часі, війна, немає коштів, не має підтримки і так далі. Ну, всяке може бути, але ця норма вона є і тепер. І важливо, щоб вона запрацювала, щоб це була об’єктивна оцінка, яка спиралася не тільки на якісь інтерпретації статистики, які подобаються конкретному керівнику САП, а щоб це був знову ж таки комплекс не один з боку незалежних аудиторів, аудиторської фірми, який матиме авторитет і будуть йому люди довіряти.

Ну і останнє – дисциплінарні процедури. На етапі, коли цей законопроект впроваджували, там була взагалі мова про те, що має бути якась окрема комісія. Бо зараз в прокуратурі яка історія? Що всі дисциплінарні скарги, за якими люди фактично можуть бути звільнені з органів, а це насправді єдиний шлях звільнення, бо зараз не можна прокурора, наприклад, щоб керівник просто звільнив, тому що йому так хочеться, має бути якась підстава, пов’язана з його неефективною роботою, а це питання вже притягнене до дисциплінарної відповідальності за невиконання або неналежне виконання службових обов’язків. Так от, цим зараз займається кваліфікаційна дисциплінарна комісія прокурорів. Вона одна єдина в Києві. Це 11 членів, які обрані фактично органами прокурорського самоврядування і туди є члени делеговані від адвокатури, від університетів. І, насправді, меншість там прокурори – це 5 з 11. Ця комісія, вона з одного боку, працює, на мій погляд особистий, доволі ефективно, але повільно добиває свою практику. З іншого боку, є багато критиків, які вважають, що вона уникає якихось, знову ж таки, політичних питань, коли мова йде про притягнення до відповідальності генерального прокурора або його заступника і т.д. Ідея була, щоб для САП створити взагалі окрему свою комісію, але воно насправді не дуже відповідає загальним засадам закону про прокуратуру, тому від ідеї відмовились. Але все-таки процедури дещо змінили, що тепер, коли приходить будь-яка скарга на прокурора САП, спочатку її фільтрує, я б сказав, або розглядає внутрішня інспекція самої САП. Тобто окремий новий підрозділ, який буде вивчати інформацію про всі порушення, які вчиняються керівниками САП, буде фільтрувати такі заяви. І лише, коли бачитиме наявність для відповідальності, передаватиме ці матеріали в оту загальну комісію в Києві, про яку я згадував раніше.

Для чого це потрібно? Тому що скарг на прокурорів САП доволі багато, і вони не всі обґрунтовані. Я б сказав, більшість з них. І це просто тому, що учасникам процесу просто не подобаються прокурори, і це взагалі в нас частина адвокатської тактики закидувати скаргами прокуратуру. І в цьому шквалі інколи бувають просто марнування ресурсів, або навіть безпідставне притягнення до відповідальності. Такі випадки теж, на жаль, мали місце. Тому для того, щоб якось їх убезпечити від цих безпідставних звинувачень, було створено певну додаткову ланку, щоб ці матеріали все-таки вивчалися попередньо самим САП. Це питання, насправді, найбільш вузько спеціалізоване, бо наскільки вона змінить практику, я особисто ставлюсь до цього радше скептично, тому що в КДКП, окрім оцих 11 членів, є ще цілий секретаріат, який теж непогано вивчав ті скарги, які тут приходили. І сказати, що вони були завалені якимись скаргами на САП, і від цього САП якось страждав і менш ефективно працював, я б не сказав. Але, знову ж таки, оцінки можуть бути різними. В цій конкретної історії з тим, що закон набрав чинності, важливо, що це була вимога, рекомендація, як у нас називають, Європейського Союзу, вони бачили це саме так. Їм їхні фахівці з Брюсселя сказали, що воно має бути так. Якими, знову ж таки, вони сценаріями і аналітикою керували, це теж питання для мене відкрите, але ми не могли цього не виконати. Тут питання, з часом чи покаже воно свою ефективність, чи знову ж таки, як на мене, там дві третини цих норм, вони мало що змінять на практиці. Врешті, одна третина, вона дійсно позитивно вплине на САП. Я маю на увазі те, що стосується необхідності менше слідчих і процесуальних дій погоджувати з генеральним прокурором і його заступниками, і фактично ця історія, що всі прокурори вони процесуально підпорядковані саме керівнику САП. Тобто таким чином, що, наприклад, у нас завтра бере генпрокурор і влазить в конкретне провадження, призначає себе старшим групи прокурорів і скасовує всі процесуальні рішення – така ситуація вже законодавчо неможлива. Вона, на практиці, доволі рідко зустрічалась раніше і в дуже складних формах, але, знову ж таки, є конкретні кейси (як з Татаровим) і треба було щось із цим робити. Тому, загалом я б не надавав великих сподівань, що зараз все зміниться, бо найбільша проблема САП зараз в іншому, особливо в процесуальному законодавстві, в тому як сторона захисту зловживає процесуальними правами, затягуються строки…

Є.Г.: Ви зараз про «правки Лозового», зокрема, так?

Є.К.: Так, насамперед, про «правки Лозового». Але це такий певний камінчик, цеглинка, щоб ця структура працювала ще ефективніше.

Є.Г.: Ви згадали про ось це таке втручання певною мірою в роботу САП і я хочу якраз на прикладі, знову ж таки, цитати з одного з інтерв’ю, здається це був липень минулого року, керівника САП. Він говорив, що серед проблем оцієї недостатньої самостійності є конфіденційність і він наводить одну просту таку цифру, що із десяти шість проваджень зливалися. І чесно, я так розумію, інформація про те, що на якогось, давайте скажемо так, дуже образно, на якусь велику рибу, що десь був якийсь витік цих даних і очевидно там чи людина тікала за кордон, ну або щось інше відбувалося. Чому це ставало можливим? Про що це нам свідчить? Тому що, як на мене, це дуже сумно, що це мало місце

Є.К.: Так, це те, що я кажу. Тобто до цієї інформації, практично про всі провадження, про те, що відбувається, має доступ і генеральний прокурор, і його заступники, і люди, які виконують технічні функції – їхні фактично помічники – які моніторять єдиний реєстр досудових розслідувань, збираючи аналітику певну. І витік інформації, він дійсно є, і його ризик дуже високий. Знову ж таки, для того, щоб зменшити коло цих осіб до одного, до керівника САП, ці зміни були на це направлені.

Там витік інформації може і по лінії НАБУ траплятися. Бо, наприклад, у нас досі є проблема, що хоча НАБУ і має право самостійно застосовувати негласні слідчі дії, встановлювати прослушку, спостереження і так далі, але все одно це відбувається через технічні ресурси СБУ і з цією проблемою фактично нам не вдалося поки що впоратись. Знову ж таки, те що буде якийсь окремий орган, який контролює всю антикорупційну сферу і лише володіє інформацією – це утопія, тому що, все таки, є технічна сторона цього питання. Єдиний державний реєстр досудових розслідувань, він там один і ним керує все одно прокуратура, знову ж таки, технічні засоби вони в руках СБУ і для того, щоб їх створити просто фізично в НАБУ, це треба багато років, ну і так далі. Але, знову ж таки, прибрати якісь важелі впливу там, де, наприклад, хтось має доступ до інформації, або хтось має щось з кимось погоджувати – на це і була направлена ця реформа. Бо, на правду, з юридичної точки зору, це дуже складна була дискусія. Я вже згадував принцип єдності органів прокуратури і фактично всі європейські стандарти, вони навпаки говорять, що ми маємо прибирати отакі історії, коли хтось самостійний, окремий, незалежний і все підводити під вертикаль одного генерального прокурора.

Але інша справа, що в Європі генпрокурори несуть більшу відповідальність, особливо перед тими, хто їх призначив, наприклад, перед парламентами. Вони часто обираються за певними конкурсними процедурами, або їх обирає, як у нас там бувають от, комісії з залученням міжнародників. В Європі це, радше, комісії, які створені органом прокурорського самоврядування, які реально працюють, а не як у нас вони формально існують, але дуже багато питань до їх самостійності. Або це взагалі окремі структури при міністерствах юстиції, які займаються питаннями вищої державної або публічної служби.

Генеральні прокурори, які там стають, це не суто політики, яка у нас Верховна Рада 226 голосів зібрала і призначила, або навпаки – 226 голосів зібрала, висловлено недовіру і звільнила. У нас фактично всі попередні генпрокурори були звільнені, що Венедіктова, що Рябошапка, що Луценко. Ну Луценко сам написав заяву, але його поставили перед фактом. Суто з політичних міркувань, не зважаючи на те як вони працювали професійно, тобто не було якогось аудиту, не було якоїсь оцінки.

Є.Г.: І хочеться вірити, що це буде змінено. Це була розмова за участю Євгена Крапивіна, експерта з кримінальної юстиції Центру політико-правових реформ. Говорили про те, що спеціалізована антикорупційна прокуратура тепер відокремлена від Офісу генпрокурора.

Чи була ця стаття корисна?