Забезпечення ефективних демократичних інституцій на шляху до Європейського Союзу: практика воюючої демократії

Навіть в умовах воєнного стану Україна крокує до повноправного членства у Європейському Союзі. Українська демократія відбивається від атак агресора і позбавляться минулого, водночас, працює над реформами і прагне до європейського майбутнього. 

У сфері євроінтеграції важливою подією став початок офіційних переговорів про вступ України до ЄС (25 червня 2024 року). Відповідно з цього часу наша держава переходить до найважчого періоду – досягнення критеріїв членства, зокрема, приведення національного законодавства у відповідність до права ЄС і забезпечення його ефективного виконання. Отже, євроінтеграційний вектор України набуває все більш визначеного і конкретного характеру дій.

Як відомо, за чинною методологією розширення ЄС вступні переговори розпочинаються з відкриття кластера «фундаментальних реформ» (в термінології ЄС – Fundamentals) і закінчуються закриттям цього кластера. Це обгрунтовано, оскільки саме рух у сферах Fundamentals задаватиме тон і перспективу подальшим переговорам.

При цьому, практика країн-кандидатів із Західних Балкан засвідчує: реформування національної правової системи відповідно до засадничих стандартів та цінностей ЄС є найскладнішим. 

Одним із блоків Fundamentals є частина щодо функціонування демократичних інститутів. Посилення демократичних інститутів, навіть без стимулювання членством в ЄС, апріорі, є одним з найголовніших завдань нашої держави. І робота щодо цього триває. А включення цього розділу до Fundamentals зайвий раз підкреслює його важливість на євроінтеграційному шляху України.

Тому забезпечення функціонування сильних демократичних інститутів має стати з одного боку рушійною силою повноправного членства України в ЄС, а з іншого – міцною опорою воюючої демократії.

Участь українського парламенту в євроінтеграційному процесі

З моменту отримання статусу кандидата до ЄС (23 червня 2022 р.), наша держава засвідчила, а європейські партнери побачили значний потенціал у спроможності України швидко та ефективно виконувати вимоги і завдання ЄС. Доказом цього стало виконання семи рекомендацій Європейської Комісії.

У цьому контексті важливо наголосити: одну з визначальних ролей щодо виконання відповідних рекомендацій відіграла Верховна Рада України (далі ВРУ — Ред.). Були внесені зміни до Закону України «Про Конституційний Суд» щодо запровадження справжнього конкурсу, і одну вакантну посаду вже заповнено, прийняті закони «Про медіа», «Про національні меншини (спільноти) України», «Про лобіювання».

Саме український парламент, як головний представницький інститут країни, має і далі йти в авангарді євроінтеграційного треку нашої держави. І на власному прикладі показувати перспективу і практику реформування.

Зміцнення інституційної спроможності ВРУ є запорукою успішного євроінтеграційного вектору України. Один із кроків – удосконалення взаємодії парламенту і Кабінету Міністрів України. Відповідними інструментами можуть бути:

• врахування в плануванні законопроєктної роботи єдиної структури державної політики;
• визначити, що план законопроєктних робіт та порядок денний сесії забезпечують пріоритет розгляду євроінтеграційних законопроєктів;
• забезпечення урядової експертизи законопроєктів на всіх стадіях законодавчого циклу;
• налагодження взаємодії на службовому і політичному рівнях через визначення функцій структурних підрозділів та посадових осіб, відповідальних за таку співпрацю, насамперед щодо обов’язку комунікації.

Другим пріоритетним законодавчим кроком у євроінтеграційній діяльності ВРУ має стати прийняття закону щодо адаптації національного законодавства до положень права Європейського Союзу (acquis ЄС) в частині виконання міжнародно-правових зобов’язань України у сфері європейської інтеграції (законопроєкт № 8242). Цей закон має уніфікувати і прискорити процедуру прийняття євроінтеграційних законів (fast track). Крім того, закон закріплює важливі і корисні положення щодо взаємодії з урядом у відповідному законодавчому процесі.

Третім важливим елементом посилення спроможності парламенту має стати прийняття етичного кодексу народного депутата України (законопроєкт № 8327). Законодавчо встановлені засади парламентської етики, порядок здійснення контролю за дотриманням таких правил, відповідні санкції за їх порушення та процедура притягнення до дисциплінарної відповідальності є поширеною практикою європейських демократій і важливою складовою розвинутого парламентаризму.

Більше того, на врегулюванні етики парламентаріїв було ще наголошено у Дорожній карті щодо внутрішньої реформи та підвищення інституційної спроможності ВРУ (Місія Європейського парламенту).

По-четверте, стабільність і зрозумілість законів є одним із найважливіших індикаторів стану правової системи в країнах ЄС. Не новина, що якість вітчизняного законодавства потребує удосконалення. І деякі кроки щодо покращення законодавчого процесу були здійснені, але не без ложки дьогтю.

Беззаперечно позитивною новиною стало прийняття закону «Про правотворчу діяльність». Втім, повноцінно закон почне працювати тільки через рік з дня припинення/cкасування воєнного стану. Крім того, положення закону, які передбачають запровадження аналітичних документів публічної політики будуть введенні в дію взагалі через п’ять років з дня припинення/cкасування воєнного стану. Тобто положення закону, які можуть стати запорукою удосконалення якості законодавчих актів, покращити взаємодію, зокрема, ВРУ-КМУ у законодавчому процесі відтерміновуються.

Ще одним законодавчим актом, який наближає нас до стандартів нормотворчості і забезпечення участі громадян в управлінні державними справами, є нещодавно прийнятий закон «Про публічні консультації». Позитивна, в тому числі, євроінтеграційна новина. Однак, закон не передбачає обов’язкового проведення публічних консультацій народними депутатами, зокрема, в онлайн-форматі до моменту реєстрації законопроєкту.

Найбільшу кількість законопроєктів подають парламентарії, а урядовці можуть передати свій законопроєкт народним депутатам і також не проходити процедуру публічних консультацій.

Отже, чи можемо припустити покращення якості законів, завдяки проведенню публічних консультацій – питання актуальне (на час написання статті закон направлено на підпис Президенту України).

У цілому, варто визнати: український парламент працює і виконує свої конституційні функції. Плацдарм і можливості до продовження парламентської реформи очевидні. Тому дуже важливо продовжувати відповідну роботу і законодавчо забезпечувати євроінтеграційний рух держави.  

Демократичні повоєнні вибори як обов’язковий етап до успішної євроінтеграції

Одним з першочергових завдань держави після скасування/припинення воєнного стану буде організація перших повоєнних виборів. І такі вибори, насамперед, мають відповідати загальновизнаним демократичним принципам виборчого процесу. Більш того, проведення повоєнних виборів буде чимось на кшталт додаткового іспиту на євроінтеграційному шляху.

Підготовча робота в цій частині ведеться, як державними органами – Верховна Рада України, Центральна Виборча Комісія, так і представниками громадянського суспільства. Зокрема, Центральною Виборчою Комісією створені три робочі групи з напрацювання:

• механізмів актуалізації відомостей про виборців для забезпечення проведення післявоєнних виборів;
• пропозицій щодо організації голосування виборців, які проживають або на день проведення голосування на виборах перебувають на території іноземної держави;
• плану заходів щодо організації підготовки та проведення післявоєнних виборів.

У короткостроковій перспективі пріоритетним вбачається прийняття розроблених законопроєктів щодо фінансування виборчих кампаній, процедури перевірки фінансової звітності, забезпечення збалансованого представництва жінок і чоловіків у парламенті і місцевих радах, а також підвищення рівня професійності членів виборчих комісій.

І звичайно, особлива увага має бути приділена підготовці і прийняттю спеціального закону про особливості забезпечення організації та проведення загальнодержавних виборів після припинення (скасування) воєнного стану в Україні.

Місцева публічна адміністрація як невід’ємна складова європейської демократії

Розпочата у 2014 році реформа місцевого самоврядування і територіальної організації влади показала свою ефективність і дієвість. Закладений в основу принцип децентралізації запрацював. 

Передача повноважень від центральних органів влади місцевому самоврядуванню, збільшення фінансової самостійності громад, добровільне об’єднання і співробітництво територіальних громад – надало значний поштовх розвитку громад в Україні.

І в цілому, зазначені реформи називають одними з найуспішніших за всю історію незалежної України.

Муніципальна влада на початку повномасштабного вторгнення одною з найперших зустріла весь тягар і виклики війни: територіальна оборона, інфраструктура, соціальне забезпечення, внутрішньо переміщені особи тощо. І чи витримали б громади такий удар без децентралізації і відповідної спроможності місцевих бюджетів — питання риторичне.

Говорити про розширення повноважень місцевого самоврядування  в умовах воєнного стану не приходиться, тим більше враховуючи функціонування військових адміністрацій. І в цій частині питання щодо розмежування повноважень центральної та місцевої влади стоїть доволі гостро і потребує вирішення.

Не важко припустити – обмеження муніципальної влади і порушення прав територіальних громад буде справжнім тригером для європейських партнерів.

Позаяк деякі позитивні кроки щодо розвитку муніципальної влади, зокрема, впродовж 2023-2024 років, були зроблені. Прийнятий новий Закон України «Про службу в органах місцевого самоврядування» (однак набирає чинності не раніше ніж через шість місяців з дня припинення або скасування воєнного стану). Внесені зміни до законодавства щодо розвитку народовладдя на локальному рівні (законопроект № 7283 з травня 2024 р. на підписі у Президента України).

Розвиток муніципальної демократії і публічної адміністрації на місцевому рівні, однозначно, буде одним з визначальних аспектів подальшого євроінтеграційного руху України. На локальному рівні впроваджуються близько 80 % політик ЄС.

І в цьому напрямку Україні вкрай необхідно продовжувати роботу і вирішувати нагальні проблеми, а саме:

• має бути розроблена модель державного нагляду за законністю рішень органів місцевого самоврядування;
• створення центрального органу виконавчої влади, відповідального за розвиток регіональної і місцевої політики, а також децентралізацію;
• визначення чітких критеріїв створення військових адміністрацій (з метою недопущення надмірного звуження повноважень місцевого самоврядування);
• покращення комунікації громад із центральною виконавчою владою;
• повернення до місцевих бюджетів податку на доходи фізичних осіб;
• надання статусу юридичної особи громадам.

Децентралізація must go on…

Підсумок

Фокусування статті саме на вказаних демократичних інститутах не випадкове. Паралельно із реалізацією реформ відповідно до кластеру Fundamentals, необхідно також враховувати і загальновизнані Копенгагенські критерії, зокрема, політичні. А центральне місце в політичній частині Копенгагенських критеріїв займають якраз інститути парламенту, виборів і публічної адміністрації.

Структура чинної методології розширення ЄС, зокрема, в контексті України, відносить сферу «Верховенство права» до переговорних підрозділів 23 «Судова влада та основоположні права» і 24 «Юстиція, свобода та безпека».

Водночас, ми всі розуміємо всеохоплюючий характер засадничого принципу правовладдя і його вплив на всі галузі. Тому всі поточні і потенційні реформи України, в тому числі і щодо зміцнення демократичних інститутів, мають ґрунтуватися на засадах правовладдя, навіть в умовах воєнного стану.  

Забезпечення і реалізація реформ щодо зміцнення демократичних інститутів відповідно до цінностей правовладдя є найскладнішим. І практика низки країн це підтверджує.

Посилення демократичних інститутів, однозначно, буде ще більш ефективним завдяки залученню і підтримці міжнародних партнерів. Всі подальші реформи потребуватимуть як інституційноЇ, так і фінансової підтримки. Домашня робота і співпраця з міжнародними партнерами, беззаперечно, стане запорукою успішної євроінтеграції України. У цьому контексті важливо також наголосити на взаємодії влади і громадянського суспільства. Як приклад, представники громадськості, в тому числі, і Коаліції Реанімаційного Пакету Реформ вже долучаються до надання пропозицій щодо формування дорожніх карт у сфері правовладдя. 

Коаліцією спільно з експертами проводиться комплексна робота, спрямована на впровадження в Україні інституту суду присяжних та мирових суддів, а також щодо реформування юридичної освіти. Командою РПР разом із Центром політико-правових реформ та Фундацією DEJURE напрацьовано та подано до Міністерства юстиції України пропозиції стосовно суду присяжних, мирових суддів та реформи юридичної освіти.

Разом з тим, наголошуємо – Україна проходить свій власний унікальний шлях воюючої демократії, і одночасно держави, яка впроваджує євроінтеграційні реформи на основі принципу правовладдя.

Антон Чиркін, експерт із конституційного права Центру політико-правових реформ, ГО-член Коаліції РПР 

Публікація підготовлена Коаліцією Реанімаційний Пакет Реформ завдяки щедрій підтримці американського народу, наданій через Агентство США з міжнародного розвитку (USAID) в рамках Програми «Відповідальна та підзвітна політика в Україні» (U-RAP), що виконується Національним демократичним інститутом (НДІ), Міжнародним республіканським інститутом (МРІ) та Міжнародною фундацією виборчих систем (IFES). Думки, висловлені у публікації, належать експертам і не обов’язково відображають погляди Агентства США з міжнародного розвитку (USAID) або уряду Сполучених Штатів Америки.

Чи була ця стаття корисна?