Чому держслужба не реформується

Анотація

Значення державної служби для економічного добробуту й наближення до ЄС важко переоцінити тим, хто розуміє, які функції вона виконує щоденно, розробляючи й реалізуючи акти законодавства, програми, стратегії, міжнародні договори, надаючи послуги населенню, наглядаючи за законністю. Для громадян і бізнесу важливо бачити її ефективною та некорумпованою. Завдяки сумлінню тих, хто працює в державних органах, і новому поколінню, яке ще має намір поповнити штати держслужбовців, країна могла б розвиватися значно швидше. Для цього державна служба має відповідати як мінімум кільком основам — це професійність і політична неупередженість, втілення яких на сьогодні є ускладненим через низку обставин, про які йтиметься далі.

Актуальність

До прикладу, в Законі України «Про Бюро економічної безпеки України» сказано, що на державних службовців БЕБ поширюється Закон України «Про державну службу». Незалежність Бюро гарантується особливим порядком конкурсного відбору, призначення та звільнення Директора БЕБ, його заступників, інших працівників, а також визначеним законом вичерпним переліком підстав для припинення їхніх повноважень.

Тривале непризначення очільника БЕБ як керівника центрального органу виконавчої влади (всього є близько 100 так званих ЦОВВ) за результатом відкритого конкурсу є просто одним із тих прикладів, коли політичний інститут, як у даному разі Уряд, не вважав за потрібне керуватися законом і принципом меритократії, згідно з яким посаду можна отримати лише на основі здібностей та досягнень.

Випадки з непризначеннями, що мали місце в попередніх роках, просто не такі гучні. Загалом йдеться про топ-посади, до яких належать державні секретарі всіх міністерств, вищий керівний склад агентств, інспекцій, служб (загалом близько 350 посад), кадрові рішення щодо яких завжди викликають суспільний інтерес і часом значний резонанс.

Від ЄС та громадянського суспільства чітко звучить запит на прозорі й справедливі призначення фахових кадрів, але поки процес залишається без помітних результатів.

Це приклад того, що політичний вплив на державну службу зберігається, а професійність, навіть якщо її доведено під час проходження всіх етапів конкурсного відбору, — нівелюється.

Певно тому в різні періоди часу спеціальний закон про держслужбу неодноразово зазнавав змін і замість єдиного переможця відбору на посаду з найвищим рейтингом за спливом кількох років передбачив 5 переможців, а нині 3, кандидатури яких надаються суб’єкту призначення для вибору (чи «кастингу», бо без критеріїв).

Історія реформи

Перший Закон «Про державну службу» було ухвалено в 1993 році. Він передбачав базові умови реалізації громадянами права на державну службу (звісно без конкурсів на вищі посади держслужби, які заповнювалися за партійними квотами, впливовими знайомствами тощо), а також статус та загальні засади діяльності державних службовців.

Після Революції Гідності Україна обрала європейський напрям руху й взяла на себе низку зобов’язань у сфері верховенства права та належного урядування. Тоді, у 2014-2015 роках, активне громадянське суспільство у взаємодії з владою та експертами ЄС долучилося до підготовки нової редакції Закону України «Про державну службу», що розроблявся на базі тодішнього Національного агентства України з питань державної служби (далі — НАДС). Ухвалений майже 10 років тому Закон, який загалом відповідав Принципам належного урядування ЄС, набрав чинності у 2016 році та визначив обов’язковим призначення на посади державної служби на конкурсних засадах на основі заслуг, а також неможливість звільнити без причин, гарантуючи сталість проходження служби й побудови кар’єри.

У 2019 році відбувся значний відступ від реформи. Верховною Радою України IX скликання одним із перших прийнято Закон про так зване «перезавантаження влади», який дозволив необґрунтовані звільнення у зв’язку з призначенням Прем’єр-міністра України або відповідного міністра чи керівника ЦОВВ. Тобто будь-яка зміна складу Уряду автоматично дозволяла звільнити державних службовців категорії «А» (вищий корпус держслужби) без жодної вмотивованої причини. Інші категорії держслужбовців («Б» та «В») також можна було легко звільнити через скорочення посади державної служби внаслідок зміни структури або штатного розпису державного органу. Провадження щодо деяких судових справ про поновлення на посадах державної служби тривають донині та наявна перспектива звернення до ЄСПЛ.

На сьогодні, починаючи з 20 травня 2022 року, після початку повномасштабного вторгнення країни-агресорки конкурси були припинені за рішенням Парламенту та не відновлені за спливом понад 3 років.

Норма про це звучить на сьогодні так: «У період дії воєнного стану особи призначаються на посади державної служби, посади в органах місцевого самоврядування, посади керівників суб’єктів господарювання державного сектору економіки…без конкурсу».

Бачення Єврокомісії та індикатори в UkraineFacility

Європейська Комісія у своєму Звіті щодо України в рамках Пакета розширення (2024) звернула увагу на першочергові проблеми для вирішення в даній сфері — це непроведення конкурсів на посади державної служби (непрозорі прямі призначення, що мають наслідком підрив професіоналізму, незалежності від політичного впливу й стабільності державної служби) та високий рівень плинності кадрів (звільнення).

При цьому Єврокомісією відзначено досягнутий прогрес у впровадженні класифікації посад із запровадженням «проміжної» реформи оплати праці.

Перед цим Програма SIGMA/OECD, оцінивши стан державного управління в Україні у 2023 році, на початку 2024 року представила свій Моніторинговий звіт.

Короткострокові рекомендації (1–2 роки) стисло виглядають так:

1. Уряд має якнайшвидше відновити набір та підвищення по службі на основі заслуг, у тому числі відновити дію Єдиного порталу вакансій державної служби та оновити його.
2. Верховній Раді та Уряду слід продовжити підготовку комплексної реформи системи оплати праці державних службовців на основі класифікації посад державної служби для підвищення справедливості, прозорості та конкурентоспроможності оплати праці.
3. Політична відповідальність за розробку, координацію та впровадження політики державної служби має бути чітко покладена на члена Кабінету Міністрів України.

Відтак бачимо, що Єврокомісія й SIGMA/OECD виокремлюють питання прозорих і професійних призначень замість «прямих» та зупинку політичного втручання в ці процеси.

«Прямі призначення» для зрозумілості — це необмежені можливості прийняти рішення про призначення на посаду державної служби за мінімальної відповідності вимогам щодо громадянства, освіти й досвіду, якщо йдеться про керівні посади.

У Плані для України від ЄС (UkraineFacility) закріплено такі завдання:

1. реформування оплати праці (прозора, справедлива та конкурентна система винагород на основі класифікації усіх посад) з індикатором про набрання чинності відповідним законодавством у І кварталі 2025 року. Зауважимо, що Закон України «Про внесення змін до деяких законів України щодо впровадження єдиних підходів в оплаті праці державних службовців на основі класифікації посад» набрав чинності 01.04.2025, але не повною мірою впроваджує єдині підходи в оплаті, утворивши цілу низку винятків для деяких державних органів;
2. відбір на посади на основі заслуг (вступ, проходження і припинення державної служби узгоджується з Принципами належного урядування, визначеними SIGMA/OECD) з індикатором набрання чинності відповідним законодавством у ІІІ кварталі 2025. При цьому нещодавно рішенням Уряду строк перенесено на IV квартал, що означає чергову затримку руху з цим ключовим питанням. Одночасно залишається індикатор поетапного відновлення конкурсів на посади категорій «А», «Б» та «В», починаючи аж із ІІІ кварталу 2026 року (детально увагу про урядовий законопроєкт, спрямований на це, звертаємо нижче);
3. цифровізація державної служби та управління людськими ресурсами в І кварталі 2026 року (дедлайн зміщено Урядом на ІІ квартал 2026 року).

Перенесення новосформованим Кабінетом Міністрів цих дедлайнів на квартал означає продовження можливості призначати без жодних відбіркових процедур. За ці нові 3 місяці у призначених осіб є час і залишитися на посаді довший термін, і не проходити конкурс, обхід якого серед іншого передбачається урядовим законопроєктом, зареєстрованим у Верховній Раді минулого місяця.

Про законопроєкт щодо відновлення конкурсів

15 липня у Верховній Раді України зареєстровано урядовий законопроєкт «Про внесення змін до деяких законів України щодо відновлення проведення конкурсів та удосконалення порядку вступу, проходження, припинення державної служби», внесений за підписом Прем’єр-міністра Д. Шмигаля (реєстр. № 13478).

На сьогодні законопроєкт формально відкликано, проте народними депутатами внесено альтернативний законопроєкт (реєстр. № 13478-1), тотожний за змістом, окрім уточнення про досвід для членства в Комісії вищого корпусу та строки відновлення конкурсів, які дещо змінені, але так само довготривалі.

Цим законопроєктом пропонується відновити конкурси:

на посади державної служби категорії «А» (вищий корпус держслужби) — з 1 червня 2026 року з граничним строком оголошення таких конкурсів 9 місяців; на посади державної служби категорії «Б» — з 1 липня 2026 року з граничним строком оголошення 12 місяців; на посади державної служби категорії «В» — з 1 вересня 2026 року з граничним строком оголошення 18 місяців та на посади в органах місцевого самоврядування — з 1 червня 2026 року з граничним строком 18 місяців для оголошення конкурсу.

Згадане не сприяє відновленню права громадян України на реалізацію рівного права доступу до державної служби, визначеного ст. 38 Конституції України. Для прикладу, претендентам на посади категорії «В» (посади спеціалістів, яких є найбільше за чисельністю) доведеться очікувати на можливість відкриття певних «зайнятих» вакансій понад 2,5 роки (до 1 березня 2028 року).

Також цікаво, що законопроєктом пропонується монополія на політичне представництво у складі Комісії вищого корпусу державної служби, адже більшість, а саме як мінімум 4 із 7 її представників, визначаються Верховною Радою, Президентом та Урядом. Окремо також включений фахівець із питань управління персоналом, визначений Кабінетом Міністрів України, і залишається у складі керівник НАДС (за посадою) або його заступник. У меншості є фахівець у сфері публічного управління та адміністрування, а також представник громадських об’єднань, обрані відповідно до урядового Порядку. Отже, у такому складі бракує паритету та існує очевидний ризик, що визначені згаданими політичними інститутами особи виражатимуть волю політичного керівництва, яке їх подало до складу цієї Комісії.

Ще в законопроєкті запропонована дискреція суб’єкта призначення або керівника державної служби щодо можливості прийняти рішення про продовження проходження державної служби державним службовцем, призначеним відповідно до Закону України «Про правовий режим воєнного стану» у період дії воєнного стану без конкурсного відбору, якщо така особа працює не менше 1 року на посаді категорії «А» та не менше 6 місяців на посадах категорій «Б» і «В». Це є аналогічним недотриманням вимог згаданої норми Основного Закону України, Закону України «Про правовий режим воєнного стану», на основі якого призначення було строковим з умовою пройти конкурс щоб залишитись обіймати посаду, а ще містить очевидні корупційні ризики (керівник може продовжити таке проходження, а може й ні).

Згаданий підхід законотворців провокує також значні ризики, насамперед:

• накопичення значної нової кількості посад, на які доведеться проводити конкурси;
• подальші прямі призначення тривалий час навіть після ухвалення закону;
• у більшості випадків з огляду на можливість не оголошувати конкурси до завершення граничних термінів раніше призначені особи без конкурсу будуть просто «узаконені».

Про кількість осіб, яких призначено без конкурсу, починаючи з 2022 року, інформація відсутня, але можна зрозуміти, що йдеться про тисячі таких призначень.

Кому це вигідно?

Очевидно, що така система зручна кожному із суб’єктів призначення, які приймають кадрові рішення, маючи в штаті посади. При такому стані справ знову тривалий період призначення в системі державних органів будуть за одноосібним рішенням керівників без будь-яких процедур перевірки знань, вмінь і навичок.

Хто найперше зацікавлений в реформі справедливих призначень?

Виходячи зі змісту статті 38 Основного Закону України, громадяни є основними зацікавленими, адже користуються рівним правом доступу до державної служби, а також до служби в органах місцевого самоврядування.

Загалом уже не перший рік налічується понад 30 тис. вакантних посад у державних органах. Кількість посад державної служби за штатним розписом — понад 191 тис. Водночас неоприлюднення всіх вакансій і незрозумілий підбір кандидатур свідчить про закритість держслужби для бажаючих.

Це гостро сприймається в контексті пошуку вакансій та надання першого робочого місця, зокрема для студентства й молоді, що завершила навчання. Є навіть профільна спеціальність D4 «Публічне управління та адміністрування» у понад 100 закладах вищої освіти в Україні. Право громадян у так званих «доборах» на посади, які час від часу оголошуються через вебсайти державних органів і портали пошуку роботи, складно захистити, адже процедура юридично не визначена й підстави відмови не зрозумілі.

Незалучення підготовлених фахівців на цьому етапі може слугувати причиною їхнього відтоку до приватного сектору або за кордон.

Система управління державною службою

Відповідно до закону цю систему складають:

1. Кабінет Міністрів України;
2. НАДС;
3. Комісія з питань вищого корпусу державної служби та відповідні конкурсні комісії;
4. керівники державної служби;
5. служби управління персоналом.

Кабмін має кілька функцій у сфері державного управління та держслужби, зокрема щодо кадрового забезпечення органів виконавчої влади, ефективності їхньої діяльності та оптимізації витрат, пов’язаних з утриманням. Маючи право законодавчої ініціативи, Уряд, як головний елемент цієї системи, мав би відігравати більшу роль для змін у бік сильної та автономної державної служби, вносячи законопроєкти, що відповідні Принципам належного врядування, одразу, а не лише тоді, коли вони є індикатором для отримання фінансової допомоги від партнерів.

НАДС відповідно до закону забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері державної служби, розробляє відповідні проєкти нормативно-правових актів.

Виходить, що основна місія Агентства — створення правил для прийому на роботу на основі заслуг і неможливості звільнити без провини.

На етапі підготовки згаданого урядового законопроєкту щодо відновлення конкурсів, знаючи вимоги ЄС та SIGMA про меритократію й сталість держслужби, ініціативи НАДС, як головного розробника, могли б бути більш амбітними. Натомість вносяться суперечливі речі, щоб залишити на посадах призначених раніше осіб без конкурсів із максимально довготривалою процедурою оголошення нових відборів.

Комісія з питань вищого корпусу за задумом мала виконувати дві функції: обирати найбільш кваліфікованих кандидатів і захищати від звільнень у разі ініціювання політичним суб’єктом призначення дисциплінарного провадження щодо підлеглого державного службовця категорії «А». Викликом є її реальна деполітизація, щоб прибрати фактори можливого впливу з огляду на надважливість вищих керівних посад.

Керівники державної служби — це держсекретарі в міністерствах, керівники апаратів (секретаріатів) в інших державних органах, а також власне самі керівники таких органів, які відповідають за призначення, звільнення, розвиток, заохочення, навчання персоналу й планування кар’єри службовців. Зміна керівників не може бути причиною зміни тих, хто працював до їхнього приходу. На правду це норма закону, яка складно виконується на практиці.

Служби управління персоналом — це підрозділ, який відповідає за добір персоналу, організовує підвищення кваліфікації, кадрове діловодство. Щоб стати справді проактивними в управління персоналом цим підрозділам слід переймати кращий досвід HR від приватного сектору та міжнародні технології.

Про напрацювання експертного середовища й позитивні зміни

Торік, а саме у грудні 2024 року, Центром політико-правових реформ в «Українському Домі» презентовано Концепцію та Аналітичну записку «Державна служба в Україні та напрями її реформування й розвитку». 

Документ надає огляд стану державної служби в Україні, аналіз ключових проблем і викликів у цій сфері, а також пропозиції щодо її вдосконалення відповідно до європейських підходів належного врядування й українських кращих практик.

Запропоновані шляхи модернізації державної служби залишаються актуальними перед початком переговорного процесу щодо вступу до ЄС та могли б бути взяті за основу українською урядовою стороною.

Серед таких пропозицій тезово зазначалося:

1. щодо невизначеності політичної відповідальності за державну службу —політичну відповідальність за розроблення, координування та впровадження політики державної служби покласти на Прем’єра або Віцепрем’єра;
2. щодо недостатньої адвокації розв’язання проблем у сфері державної служби — утворення Ради з питань державної служби (за аналогією до ВРП), наділення її окремими функціями як формування політики, так і її реалізації; посилення спроможності НАДС та його територіальних відділень (але формування політики та координування безпосередньо через Прем’єра або Віцепрем’єра);
3. щодо політичного впливу на діяльність конкурсних, дисциплінарних комісій або окремих працівників державних органів, які залучені до ухвалення рішень, а також незаконних звільнень —посилення юридичної відповідальності за такі дії, включно з її криміналізацією;
4. щодо несучасності HR —підготовка у взаємодії з бізнес-середовищем, міжнародними й громадськими організаціями комплексної урядової HR-стратегії з пілотуванням у державних органах різних рівнів юрисдикції та за його результатами презентація стандарту для державних органів із питань рекрутингу, проходження служби, мотивування та розвитку талантів;
5. щодо відсутності правил для визначення необхідної кількості державних службовців —повноцінний функціональний аудит замість «самооцінювання» державних органів.

Перелік цих пропозицій є значно більшим і структурований у Дорожню карту реформи.

Позитивом на сьогодні є те, що новосформований Уряд наразі прийняв декілька рішень, які кореспондуються з наведеними рекомендаціями, а саме нещодавно оприлюдненою Постановою від 08 серпня 2025 року № 953 визначено, що НАДС координуватиметься Прем’єром. Трохи раніше Постановою від 30 липня 2025 р. № 915 питання у сфері реформування державного управління віднесено до компетенції Віце-прем’єр-міністра з питань європейської та євроатлантичної інтеграції України.

Висновки та подальші кроки

Реформа державної служби залишається однією з найбільш складних через відсутність політичної волі змінити наявну ситуацію докорінно. Норми про «політичну нейтральність» державної служби поки що є лише на папері та не дуже працюють у реаліях роботи в адміністративних будівлях.

Сприяння ЄС та активність неурядових організацій може вплинути на стан речей, як це сталося після Революції Гідності у 2015 році, коли завдяки такій взаємодії було ухвалено нову редакцію Закону України «Про державну службу», відповідну європейським Принципам належного врядування.

«Картонна революція» через загрозу втрати незалежності антикорупційними державними органами, а також гучний скандал навколо тривалого непризначення керівника БЕБ підкреслюють особливу роль державної служби у функціонуванні країни як у мирний час, так і в час війни, та свідчать про необхідність її відмежування й захисту від політичного впливу на практиці. Цього разу цим захистом став не закон, а суспільство.

Чергові зміни в Уряді чи інших інститутах влади не раз змушували державну службу в Україні знаходитися у стані невизначеності через відсутність правил прозорого вступу й сталого проходження державної служби. Новий поштовх до реформи державної служби надасть Україні переваги на євроінтеграційному шляху завдяки впевненій роботі професійних управлінців із високим рівнем експертності та інституційної пам’яті, що допоможе відкрити базовий кластер Fundamentals, тобто «Засадничі розділи» про верховенство права, демократію, права людини й державне управління, швидше наближаючи належні європейські практики в наше життя.

При цьому надія щодо реформи держслужби є, і, побачивши ініціативу від влади про збір пропозицій до проєкту Програми дій нового Уряду, їх обов’язково надамо, адже в пріоритетах «професійної державної служби» поки немає.

Андрій Заболотний,
експерт напряму «Урядування: формування політик, підзвітність, державна служба»
Центру політико-правових реформ

Чи була ця стаття корисна?

1

1