Антикорупційна експертиза, що здійснюється Комітетом ВРУ з питань правової політики: здобутки та перспективи

Антикорупційна експертиза в Україні – це діяльність певних суб’єктів із виявлення в НПА чи проектах НПА норм (положень), які самостійно чи у поєднанні з іншими нормами (положеннями) можуть сприяти вчиненню корупційних правопорушень або правопорушень, пов’язаних з корупцією (корупціогенних факторів).

Обов’язок здійснення Комітетом ВР, до предмета відання якого належить питання боротьби з корупцією, антикорупційної експертизи виник із набранням чинності Законом «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо реалізації державної антикорупційної політики» від 14 травня 2013 р., тобто починаючи з 9 червня 2013 р.

Виходячи зі змісту ч. 2 ст. 55 Закону «Про запобігання корупції» (власне, як було визначено й у ч. 2 ст. 15 Закону «Про засади запобігання і протидії корупції»), цей Комітет уповноважений здійснювати антикорупційну експертизу тільки тих проектів НПА, що вносяться на розгляд ВР народними депутатами України.

Щоправда, відповідно до положень ч. 2 ст. 93 Регламенту ВР кожен проект НПА, що вноситься на розгляд Парламенту, у 15-денний строк направляється у комітет, до предмета відання якого належать питання боротьби з корупцією, для підготовки експертного висновку щодо його відповідності вимогам антикорупційного законодавства^[1]. Існування таких положень фактично дозволяє профільному Комітету ВР здійснювати антикорупційну експертизу будь-яких проектів НПА, що вносяться на розгляд Парламенту (незалежно від виду акту та суб’єкта ініціювання). І, як показує аналіз практики діяльності цього Комітету, він цією можливістю активно користується.

У ст. 55 Закону «Про запобігання корупції» немає вимоги щодо розробки цим Комітетом порядку чи методології здійснення ним антикорупційної експертизи. Не розроблено таких процедурних документів і за власною ініціативою Комітету. За словами представників Комітету, при здійсненні антикорупційної експертизи вони користуються «спрощеним» варіантом тієї Методології, яка розроблена Міністерством юстиції України.

Починаючи з 9 червня 2013 р. по 26 листопада 2014 р. Комітет ВР з питань боротьби з організованою злочинністю і корупцією (Головою цього Комітету у зазначений період був В. Чумак) отримав 3,3 тис. доручень Голови ВР щодо здійснення антикорупційної експертизи законопроектів та їх вивчення на предмет відповідності антикорупційному законодавству. З цих питань зазначеним Комітетом підготовлено 2175 висновків щодо результатів здійснення антикорупційної експертизи проектів законів, поданих народними депутатами України, та 1054 висновки щодо відповідності вимогам антикорупційного законодавства проектів постанов ВР, а також законопроектів, поданих Президентом та КМ^[2]. За твердженням А. Кухарук^а[3], за цей період Комітетом виявлено корупціогенні фактори у 120 проектах НПА, що становить 3,7% від загальної кількості проектів, що були об’єктом антикорупційної експертизи.

До новоствореного (4 грудня 2014 р.) Комітету ВР з питань запобігання і протидії корупції на чолі з Є. Соболєвим за грудень 2014 року – січень 2015 року надійшло 860 проектів актів Парламенту. З цих питань Комітетом підготовлено 498 експертних висновків щодо відповідних проектів НПА (тобто, опрацьовано 58% проектів НПА, що надійшли на експертизу). Із них 29 визнані такими, що містять корупціогенні фактори та не відповідають вимогам антикорупційного законодавства (5,8%)^[4].

У лютому – липні 2015 року до зазначеного Комітету надійшло 1435 законопроектів. З цих питань Комітетом підготовлено 1140 експертних висновків (рівень охоплення ~ 79%) щодо проектів НПА, серед яких 66 визнані такими, що містять корупціогенні фактори та не відповідають вимогам антикорупційного законодавства (5,8%)^[5].

У ІІ половині 2015 року ситуація з антикорупційної експертизою, здійснюваною цим Комітетом, стала покращуватися. За вересень 2015 року – січень 2016 року до Комітету надійшло 1097 законопроектів, а експертних висновків підготовлено 1104^[6]. При цьому 869 висновків підготовлено на законопроекти, подані на розгляд ВР різними суб’єктами, серед яких 110 визнано такими, що містять корупціогенні фактори та не відповідають вимогам антикорупційного законодавства (12,7%)^[7]. Таким чином, починаючи з вересня 2015 року продуктивність Комітету виросла майже вдвічі (з охоплення у 60–70% до 100% опрацювання усіх проектів НПА, що надійшли на експертизу). Кількість негативних висновків збільшилася більш ніж удвічі (з 5,8% до 12,7%).

У лютому – липні 2016 року до Комітету надійшло 1066 проектів актів Парламенту. З цих питань Комітетом підготовлено 1134 експертних висновків щодо проектів НПА (рівень охоплення ~ 100%). З числа останніх 950 висновків підготовлено на законопроекти, внесені у Парламент різними суб’єктами, серед яких 84 (8,8%) визнані такими, що містять корупціогенні фактори та не відповідають вимогам антикорупційного законодавства^[8].

За вересень 2016 року – січень 2017 року до Комітету надійшло 758 проектів НПА. Експертних висновків підготовлено 540 (рівень охоплення знизився до 71%), серед яких 45 (8,3%) складені на законопроекти, що містять корупціогенні фактори та не відповідають вимогам антикорупційного законодавства^[9].

Комітет ВР, до предмета відання якого належить питання боротьби з корупцією, у питаннях здійснення антикорупційної експертизи протягом 2013–2016 років плідно співпрацював з представниками громадськості. Це відбувалося як шляхом створення при Комітеті консультаційних чи дорадчих органів (йдеться про Громадську експертну раду та Раду громадських експертиз) та ефективної взаємодії з ними, так і шляхом співпраці у цьому питанні з окремими громадськими організаціями (переважно експертами Центру політико-правових реформ, Українського Інституту Публічної Політики та Центру політичних студій та аналітики)^[10]. Така співпраця є персональною заслугою (принциповою позицією щодо співпраці з громадськістю) двох останніх голів цього Комітету (В. Чумака та Є. Соболєва).

За лютий – липень 2017 року до Комітету надійшло 766 законопроектів. Утім, експертних висновків підготовлено лише 473, а отже рівень охоплення суттєво знизився – до 62%. При цьому у 34 (7,2%) проектах знайдено корупціогенні фактори, і їх визнано такими, що не відповідають антикорупційному законодавству^[11].

За період з вересня 2017 року по січень 2018 року до Комітету надійшло 597 законопроектів, а проаналізовано аж 823 (це вочевидь обумовлено потребою аналізу тих актів, що надійшли у попередньому періоді). Корупціогенні фактори виявлено лише в 52 проектах НПА, які вносилися на розгляд Комітету ВР з питань запобігання і протидії корупції, що становить лише 6,3% від загальної кількості НПА, на які затверджено висновок антикорупційної експертизи^[12]. Саме в цей час – 7 грудня 2017 р. Є. Соболєв відкликаний з посади голови Комітету.

Протягом наступного звітного періоду (лютий – липень 2018 року) Комітетом затверджено 521 експертний висновок (57,6%) від загальної законопроектів, що надійшли до Комітету). З них щодо 38 він був негативний, оскільки їх положення не відповідали вимогам антикорупційного законодавства (7,3%)^[13].

За період з вересня 2018 року – січня 2019 року до Комітету надійшло 663 законопроекти, а висновків затверджено було 806 (аналізувалися й ті акти, які надійшли протягом попереднього звітного періоду, але висновки на які складено не було), із них 28 законопроектів визнані такими, що містять корупціогенні фактори та не відповідають вимогам антикорупційного законодавства (3,5 %)^[14].

За лютий – липень 2019 року Комітетом отримано 551 доручення Голови Верховної Ради України щодо здійснення антикорупційної експертизи законопроектів. Однак, за інформацією зі звіту, ним не розглядалися законопроекти на відповідність вимогам антикорупційного законодавства, хоча секретаріатом Комітету, у продовж звітного періоду, опрацьовано 429 експертних висновків щодо проектів НПА, із них у 57-ми законопроектах було знайдено норми містять корупційні ризики (13,3%)^[15].

Як бачимо, протягом останніх двох років продуктивність Комітету ВР з питань запобігання і протидії корупції (наразі – Комітету ВР з питань антикорупційної політики) значно зменшилася. Якщо у ІІ півріччі 2015 року – І півріччі 2016 року йому вдавалося забезпечувати аналіз практично 100% документів, що надходили на експертизу, то починаючи з вересня 2016 року цей показник почав знижуватися і, за інформацією зі звітів, за перше півріччя 2019 року законопроекти на відповідність вимогам антикорупційного законодавства взагалі не розглядалися.

Ураховуючи ту обставину, що за останні роки законопроекти не стали суттєво якіснішими, то насторожує та обставина, що загальна частка негативних висновків також зменшилася ледве не вдвічі (з 12,7% станом на початок 2016 року до 6–7% у 2017–2018 роках). Однак за перше півріччя 2019 року частка негативних висновків знову збільшилася (до 13,3%)

Висновки антикорупційної експертизи (щодо відповідності вимогам антикорупційного законодавства), здійснюваної профільним Комітетом ВР, оприлюднюються на сторінках відповідних проектів на офіційному веб-сайті ВР. Утім, як показує системний аналіз таких сторінок, нерідко ці висновки публікуються після сплину тривалого часу з дня їх підготовки, а інколи – взагалі не публікуються. Це пояснюється специфікою та складностями роботи Апарату ВР та особливостями комунікації між Комітетом та відповідними працівниками Апарату ВР.

Підбиваючи певні підсумки аналізу діяльності профільного Комітету ВР з антикорупційної експертизи проектів НПА варто звернути увагу на таке:

1. За логікою ст. 55 Закону «Про запобігання корупції», Комітетом ВР, до предмета відання якого належить питання боротьби з корупцією, мав бути другим (після Міністерства юстиції України) за значенням суб’єктом у контексті запобігання корупції за допомогою антикорупційної експертизи. Проте, у 2013–2019 роках порівняно з Міністерством юстиції України цей Комітет набагато активніше та ефективніше використовував цей інструмент запобігання корупції.

2. Загалом, починаючи з 9 червня 2013 по 31 липня 2019 років до вказаного Комітету надійшло 11 885 проектів НПА, з яких Комітет зміг проаналізувати 10 697 (90%). З числа останніх 663 (6,2%) визнані Комітетом такими, що містять корупціогенні фактори та не відповідають вимогам антикорупційного законодавства. Абсолютна більшість із них не стала законами.

3. Комітет плідно співпрацює з представниками громадськості як через створені ним Громадську експертну раду та Раду громадських експертиз, так і шляхом співпраці з окремими ГО, які фокусуються на здійсненні громадської антикорупційної експертизи (Центр політико-правових реформ, Український Інститут Публічної Політики, Центр «Ейдос» та інші).

РЕКОМЕНДАЦІЇ:

1. У найближчій перспективі (у 2019–2020 роках) Комітету ВР, до предмета відання якого належить питання боротьби з корупцією, слід розробити власну Методологію проведення антикорупційної експертизи, яка б забезпечувала однаковий підхід усіх експертів Комітету до проведення цієї експертизи;

2. У дещо віддаленій перспективі (2020–2021 роки) необхідно розробити зміни до законодавства (чи прийняти окремий закон), якими:

1) наділити НАЗК широкими повноваженнями щодо антикорупційної експертизи всіх проектів актів законодавства, внесених на розгляд Парламенту Урядом або Президентом; всіх проектів актів законодавства, що знаходяться на розгляді КМ і Президента, а також чинних актів законодавства, що стосуються найбільш небезпечних (під кутом зору потенційної корупціогенності) сфер[^16];

2) позбавити Міністерство юстиції України обов’язку щодо проведення обов’язкової антикорупційної експертизи проектів актів законодавства, що вносяться на розгляд Парламенту Урядом або Президентом, а також чинних актів законодавства, що дозволить уникнути конфлікту інтересів у питаннях антикорупційної експертизи проектів актів законодавства, що вносяться на розгляд Парламенту Урядом, а також якісно використати спеціальний статус НАЗК та його відносну незалежність у питаннях антикорупційної експертизи проектів актів законодавства, що вносяться на розгляд Парламенту Президентом, та чинних актів законодавства;

3) визначити загальні засади та особливості правого регулювання антикорупційної експертизи (передусім, чітко визначити суб’єктів і об’єкти антикорупційної експертизи та визначити уніфікований перелік корупціогенний факторів);

4) встановити загальні вимоги до методики проведення антикорупційної експертизи (що стосуватимуться усіх суб’єктів), оформлення, оприлюднення та, що найголовніше, розгляду та врахування результатів антикорупційної експертизи.

 

---