Що вас цікавить?

Щотижневий аналіз 1 – 8 червня 2020 року

08.06.2020

Щотижневий політичний аналіз Центру політико-правових реформ включає аналіз найважливіших процесів та подій у сферах конституціоналізму, політичних партій та виборів, урядування та публічної адміністрації, судівництва, протидії корупції, кримінальної юстиції, та ін.

У рубриці “Щотижневий політичний аналіз” подана вся щотижнева аналітика, здійснювана Центром політико-правових реформ.

Якщо ви бажаєте отримувати експертний аналіз електронною поштою – за останній тиждень і щовівторка – прохання надіслати листа за адресою media@pravo.org.ua.




За поданням Президента Парламент надав необґрунтовані привілеї суддям Верховного Суду


Подія

2 червня Верховна Рада України ухвалила ініційований Президентом Володимиром Зеленським закон “Про внесення змін до Митного кодексу України у зв’язку із реформою прокуратури та змінами у системі судоустрою України”, згідно з яким голова та судді Верховного Суду, а також Генеральний прокурор та члени їхніх сімей, які прямують з ними, звільняються від проходження особистого огляду та огляду ручної поклажі та багажу під час проходження митного контролю.

Оцінка ЦППР

Вказаними привілеями раніше користувалися судді Верховного Суду України та Генеральний прокурор України, а також члени їхніх сімей. Фактично під виглядом “технічних поправок” (заміна в кодексі назв старих інституцій на нові) така пільга була надана суб’єктам, які раніше її не мали.

По-перше, ст. 24 Конституції України визначає, що громадяни мають рівні конституційні права і свободи та є рівними перед законом. Набуваючи статус судді, громадянин отримує додаткові права та гарантії, які, утім, нерозривно пов’язані із займаною посадою та в першу чергу покликані забезпечити можливість повноцінно виконувати свої обов’язки, у т. ч. бути незалежним у своїй діяльності. Як зазначено у Висновку Консультативної ради європейських суддів № 1 (2001): “Незалежність суддів є прерогативою чи привілеєм, що надається не на користь власних інтересів суддів, а для забезпечення верховенства права та в інтересах тих осіб, які прагнуть та очікують правосуддя”.

Звільнення суддів Верховного Суду та членів їх сімей від митного огляду жодного стосунку до здійснення ними правосуддя не має, не є гарантією їх незалежності, а отже, вказана пільга є невиправданою та такою, що порушує конституційний принцип рівності громадян.

По-друге, Закон “Про судоустрій і статус суддів” передбачає, що судді в Україні мають єдиний статус незалежно від місця суду в системі судоустрою чи адміністративної посади, яку суддя обіймає в суді (ч. 2 ст. 52). Єдність статусу насамперед передбачає, що всі судді користуються однаковими правами і привілеями. Утім, надання привілею щодо митного огляду лише суддям Верховного Суду, безумовно, порушує вказаний принцип.

По-третє, надання зазначеного привілею суддям Верховного Суду України і Генеральному прокурору України відбулося ще в 2002 році шляхом ухвалення Митного кодексу України після ветування його Президентом України. Тоді Президент запропонував узгодити перелік осіб, щодо яких не здійснюється митний огляд, із переліком осіб, яким забезпечується державна охорона (Голова Верховної Ради України; Прем’єр-міністр України; Голова Конституційного Суду України; Голова Верховного Суду України; Перший заступник Голови Верховної Ради України; Перший віцепрем’єр-міністр України; Міністр закордонних справ України; Генеральний прокурор України). І в цьому, ймовірно, був сенс, зважаючи на специфіку забезпечення державної охорони. Але під час остаточного ухвалення Митного кодексу України народні депутати вирішили розширити перелік, включивши до нього суддів Верховного Суду України і Конституційного Суду, яким за загальним правилом не забезпечувалася державна охорона.

З огляду на сказане, на думку експертів ЦППР, пріоритетним у контексті розв’язання цієї проблеми є ветування закону Президентом з пропозицією обґрунтовано звузити коло осіб, звільнених від митного огляду, наприклад, орієнтуючись на коло осіб, щодо яких здійснюється державна охорона.



Закон про “відрядження суддів” призведе до суперечностей у законодавстві та проблем застосування


Подія

4 червня Верховна Рада України ухвалила закон “Про внесення змін до Закону України “Про судоустрій і статус суддів” щодо відрядження суддів та врегулювання інших питань забезпечення функціонування системи правосуддя в період відсутності повноважного складу Вищої кваліфікаційної комісії суддів України”. Первісна редакція законопроєкту регулювала лише продовження строку відрядження судді (див. щотижневий аналіз 12-18 травня 2020 року) та в цілому не розв’язувала проблему повної неможливості відрядження суддів.

Під час другого читання законопроєкт був істотно доопрацьований та доповнений нормами, які передбачають повноваження Вищої ради правосуддя (далі – ВРП):

  •  за поданням Вищої кваліфікаційної комісії суддів України (далі – ВККС) достроково закінчити відрядження судді, якщо обставини, що були підставою відрядження, припинилися;
  •  на період відсутності повноважного складу ВККС самостійно:

відряджати суддів до іншого суду того самого рівня і спеціалізації;
достроково закінчувати відрядження судді;
переводити суддів з судів з окупованого Криму до інших судів;
вносити подання Президенту про безстрокове призначення суддів, у яких закінчився 5-річний строк повноважень та які склали кваліфікаційне оцінювання;
вносити подання Президенту про призначення судді у відставці до суду тієї самої спеціалізації та не вищого рівня (крім Верховного Суду), якщо він склав кваліфікаційне оцінювання.

Оцінка ЦППР

Ухвалений закон передбачає альтернативні способи проведення необхідних для судоустрою процедур, у цьому випадку – організації відрядження, переведення та призначення суддів в умовах, коли не працює ВККС. Однак законодавець повинен передусім вжити кроки для якнайшвидшого створення ВККС на конкурсній основі замість тимчасового перекладання частини її повноважень на ВРП, яка обтяжена іншими завданнями.

1. Ухвалений закон передбачає, що за відсутності повноважного складу ВККС ВРП може внести подання Президенту про призначення на посаду судді, строк повноважень якого закінчився (т. зв. “судді-п’ятирічки”), якщо колегія ВККС встановила його відповідність займаній посаді.

Проте за наявності висновку Громадської ради доброчесності (далі – ГРД) суддя вважається таким, що пройшов кваліфікаційне оцінювання, лише якщо рішення колегії ВККС підтримане на пленарному засіданні ВККС голосами щонайменше 11 її членів. Виходячи зі змісту п. 4.10.5 Регламенту ВККС рішення колегії про підтвердження здатності судді здійснювати правосуддя у відповідному суді за наявності висновку ГРД набирає чинності лише після того, як воно було підтримане на пленарному засіданні ВККС (див. наприклад рішення ВККС від 31.10.2019 щодо судді Ю. Берлімової).

З цього можна зробити висновок, що для призначення безстроково суддя має успішно пройти кваліфікаційне оцінювання, тобто щоб рішення колегії набрало чинності. Наприклад, саме така вимога закріплена в іншому положенні цього Закону – щодо призначення “суддів-п’ятирічок” з окупованого Криму. Однак на практиці можуть бути спроби призначення суддів з негативними висновками ГРД, успішно оцінених колегіями ВККС, минаючи передбачені пленарні засідання ВККС.

Додатково слід зазначити, що перехідні положення Закону “Про судоустрій і статус суддів” передбачають, що “судді-п’ятирічки”, у яких закінчився строк повноважень, для призначення на посаду мають пройти конкурс. Відповідність цього положення Конституції підтвердив Конституційний Суд України в лютому 2020 року. Натомість Закон “Про Вищу раду правосуддя” передбачає, що такі судді призначаються безстроково лише за умови успішного проходження кваліфікаційного оцінювання. Тобто наявна законодавча колізія, яку ухвалений закон не лише не розв’язує, а й відхиляється від положення, конституційність якого була підтверджена КСУ.

У перспективі безстрокове призначення “суддів-п’ятирічок” поза конкурсом, лише на підставі результатів кваліфікаційного оцінювання, може стати підставою для оспорювання їхньої повноважності в контексті вимоги про “суд, встановлений законом”.

2. У доопрацьованому законі лише частково зняті ризики, пов’язані з правом ВРП достроково закінчити відрядження судді. Порівняно з первісною редакцією в закон додали положення про те, що відрядження може бути достроково закінчене, якщо припинилися обставин, які стали його підставою.

Проте достатніх гарантій захисту суддів від зловживання ВККС чи ВРП цим інститутом (передусім коли ВРП самостійно вирішує це питання на час відсутності ВККС) або його неефективного використання не передбачено. Наприклад, у провадженні відрядженого судді може перебувати велика кількість справ, які він уже тривалий час розглядає (зокрема, кримінальних проваджень, строк розгляду яких інколи обраховується роками). Натомість одностороннє рішення ВРП про дострокове закінчення відрядження судді, без урахування цієї обставини, призведе до перерозподілу цих проваджень на інших суддів, а отже, і необхідності розгляду їх спочатку.

Гарантіями захисту суддів від необґрунтованого припинення відрядження може бути закріплення в законі обов’язку ВККС та ВРП з’ясувати думку судді та голови суду щодо цього питання.

3. Закон не визначає процедуру відрядження суддів за рішенням ВРП, якщо відсутній повноважний склад ВККС, а саме хто має ініціювати це питання перед ВРП та строки його розгляду.

Експерти ЦППР рекомендували передати розв’язання цього питання на місцевий рівень, а саме – ініціювання відрядження має здійснюватися за зверненням голови суду (за відсутності суддів у суді – Голови Державної судової адміністрації України) та заявою судді. У такому разі саме на голову суду покладався б обов’язок обґрунтувати необхідність відрядження. Це забезпечило б максимально швидку ідентифікацію та вирішення проблем перевантаження судів, а також спростило б непотрібні бюрократичні процедури.

Таким чином, закон має низку суттєвих недоліків, що можуть призвести до проблем застосування його на практиці, зокрема: можливість призначення “суддів-п’ятирічок” поза межами визначеної законом конкурсної процедури; неузгодженість положень з положеннями закону про судоустрій щодо ролі ГРД в оцінюванні суддів; невизначеність механізму організації відрядження суддів, якщо не функціонує ВККС; суттєві ризики, пов’язані із закріпленням повноваження ВРП достроково закінчувати відрядження суддів. Вказані недоліки доцільно усунути або під час доопрацювання закону в разі ветування його Президентом, або в процесі подальшого вдосконалення законодавства.



У Парламент внесено альтернативний законопроєкт щодо покарання суддів за неправосудні рішення


Подія

2 червня до Верховної Ради України внесено проєкт закону «Про внесення змін до Кримінального кодексу України щодо відповідальності за постановлення суддею (суддями) неправосудного судового рішення судді» № 3500-1, який є альтернативним до внесеного в середині травня законопроєкту № 3500 (див. щотижневий аналіз 18-25 травня 2020 року).

В альтернативному проєкті запропоновано викласти в новій редакції ст. 375 Кримінального кодексу України. Під неправосудним судовим рішенням розуміється рішення, постановлене з умисним порушенням визначених законом процедур судочинства, яке проявляється у:

  •  розгляді справи: неповноважним (незаконним) складом судом; яка непідсудна суду, у якому суддя (судді) працюють; яку суддя (судді) не могли розглядати і підлягали відводу (самовідводу);
  •  ухваленні рішення: у справі без участі сторін, які не повідомлялися належним чином про час та місце розгляду справи (у разі, якщо таке повідомлення є обов’язковим); про права і обов’язки осіб, що не були залучені до участі у справі; не тими суддями, які входили до складу колегії, що розглядала справу;
  •  порушенні вимог кримінального процесуального закону, які визначені цим законом істотними.

За цією статтею склад злочину наявний у діях судді лише у випадку, якщо вказані діяння були вчинені з корисливих мотивів чи в інших особистих інтересах.

Оцінка ЦППР

Ключовим недоліком законопроєкту є те, що він значно звужує поняття неправосудного судового рішення, обмежуючи його виключно рішенням, постановленим з порушенням окремих вимог процесуального закону. Фактично, за задумом авторів проєкту, для цілей кримінальної відповідальності важливим є лише спосіб ухвалення рішення, а не його зміст. За запропонованої редакції статті суддя не підлягає кримінальній відповідальності за рішення із умисним неправильним застосуванням матеріального закону чи спотвореною оцінкою фактичних обставин справи. Тобто навіть якщо суддя умисно ухвалив очевидно незаконне та необґрунтоване рішення, але зробив це з дотриманням правил про юрисдикцію, за відсутності підстав для відводу, з належним повідомленням усіх зацікавлених осіб, то кримінальну відповідальність за таке рішення він нести не буде.

З огляду на викладене законопроєкт №3500-1 доцільно відхилити, а за основу при уточненні редакції ст. 375 Кримінального кодексу взяти законопроєкт № 3500 з його подальшим доопрацюванням.



Парламентарі просять Конституційний Суд України визнати неконституційними низку положень Закону про ДБР


Подія

2 червня до Конституційного Суду України надійшло подання 58 народних депутатів щодо окремих положень Закону «Про Державне бюро розслідувань» (зі змінами).

Суб’єкт права на конституційне подання вважає, що низка положень цього Закону, з урахуванням змін, внесених Законом від 03.12.2019 № 305-IX, не відповідають Конституції. Зокрема, на думку авторів подання, неконституційними є:

  •  положення статті 1 у частині визначення статусу ДБР як «державного правоохоронного органу»;
  •  абзац другий частини першої статті 9 щодо надання Президентові повноважень затверджувати організаційну структуру ДБР;
  •  частина перша статті 11 щодо надання Президентові повноважень призначати на посаду і звільняти з посади директора ДБР;
  •  пункт перший частини третьої статті 11 щодо надання Президентові повноважень призначати трьох осіб до конкурсної комісії з обрання директора ДБР;
  •  частина друга статті 28 щодо надання Президентові повноважень затверджувати положення про Раду громадського контролю та порядок її формування.

Оцінка ЦППР

Зміни до Закону «Про Державне бюро розслідувань», ухвалені як Закон від 03.12.2019 № 305-ІХ, були запропоновані законопроєктом № 2116. Ще до розгляду законопроєкту № 2116 у другому читанні експерти ЦППР наголошували, що чимало його пропозицій суперечать Конституції.

Конституція не передбачає існування правоохоронних органів (органів правопорядку) поза межами системи органів виконавчої влади, яку очолює Кабінет Міністрів України.

Пізніше у висновку від 16.12.2019 № 7-в/2019 Конституційний Суд України констатував, що перебування органів досудового розслідування навіть під опосередкованим підпорядкуванням Президента (через призначення їхніх керівників, зокрема) створює загрозу незалежності цих органів і призводить до концентрації виконавчої влади в Президента. Своєю чергою це порушує баланс конституційних повноважень між Президентом та Кабінетом Міністрів України і фактично створює паралельну виконавчу владу, підпорядковану Президенту. У підсумку така концентрація влади послаблює конституційні гарантії прав і свобод. Позаяк поділ влади є основним засобом та неодмінною умовою запобігання концентрації влади, а отже, інструментом проти зловживань нею задля адекватної реалізації прав і свобод людини.

Тому чинний статус ДБР – державний правоохоронний орган, яких перебуває поза межами системи органів виконавчої влади, яку очолює Кабінет Міністрів України, – не узгоджується з Конституцією.

Крім того, Конституцією встановлено вичерпний перелік повноважень Верховної Ради України та Президента України, без будь-якої можливості розширення цих повноважень іншими нормативно-правовими актами. На цьому Конституційний Суд України наголошував чимало разів, зокрема у своїх рішеннях від 10.04.2003 № 7-рп/2003; від 25.12.2003 № 22-рп/2003; від 07.04.2004 № 9-рп/2004; від 16.05.2007 № 1-рп/2007; від 08.07.2008 № 14-рп/2008; від 02.10.2008 № 19-рп/2008; від 08.10.2008 № 21-рп/2008; від 07.07.2009 № 17-рп/2009; від 15.09.2009 № 21-рп/2009; від 17.12.2009 № 32- рп/2009; від 10.06.2010 № 16-рп/2010; № 5-р/2019 від 13.06.2019 та інших.

З огляду на це в конституційному поданні його автори небезпідставно наполягають на тому, що додаткові повноваження Президента, передбачені Законом «Про Державне бюро розслідувань» (зі змінами), не узгоджуються з Конституцією.

Також на розгляді Конституційного Суду України перебуває інше подання щодо Закону «Про Державне бюро розслідувань» (від 29.08.2019). Суб’єкт права на конституційне подання (45 народних депутатів) ставить під сумнів конституційність положень цього Закону в частині:

  •  повноважень Президента призначати на посаду директора ДБР;
  •  повноважень Президента призначати трьох членів комісії з проведення конкурсу на зайняття посади директора ДБР, його першого заступника та заступника;
  •  обов’язку директора ДБР інформувати Президента з основних питань діяльності ДБР та його підрозділів, про виконання покладених на них завдань;
  •  обов’язку ДБР щорічно подавати Президенту письмовий звіт про діяльність ДБР за попередній рік.