Що вас цікавить?

Щотижневий аналіз 18 – 24 травня 2021 року

25.05.2021

Щотижневий аналіз Центру політико-правових реформ включає аналіз найважливіших процесів та подій у сферах конституціоналізму, політичних партій та виборів, урядування та публічної адміністрації, судівництва, протидії корупції, кримінальної юстиції, та ін.

Якщо ви бажаєте отримувати експертний аналіз електронною поштою – за останній тиждень і щовівторка – прохання надіслати листа за адресою media@pravo.org.ua (Іван Голод, менеджер з комунікації).



У Парламенті зареєстрували законопроєкт про місцевий референдум


Подія

19 травня 112 народних депутатів зареєстрували у Парламенті законопроєкт про місцевий референдум (реєстр. № 5512), який відповідно до вимог Конституції України покликаний врегулювати правовідносини, пов’язаних з організацією і проведенням місцевого референдуму. Цей законопроєкт був підготовлений народними депутатами із залученням представників Уряду, Центральної виборчої комісії, громадянського суспільства, місцевого самоврядування в рамках парламентської Робочої групи з розробки проєктів законів з питань народовладдя, яка працювала з початку 2021 р.

Оцінка ЦППР

ЦППР позитивно оцінює як інклюзивний процес підготовки, так і безпосередньо положення законопроєкту № 5512, які відповідають сучасним міжнародним стандартам проведення референдумів. Цей законопроєкт передбачає можливість проведення місцевого референдуму виключно на базову рівні адміністративно-територіального устрою держави – в межах територіальної громади (село, селище, місто) – з таких питань:

  •  затвердження статуту територіальної громади або змін до нього;
  •  затвердження програми розвитку територіальної громади або змін до неї;
  •  дострокове припинення повноважень сільської, селищної, міської ради;
  •  дострокове припинення повноважень сільського, селищного, міського голови;
  •  втрата чинності нормативно-правовим актом органу місцевого самоврядування або окремими його положеннями;
  •  інші питання місцевого значення, віднесені Конституцією та законами України до відання територіальної громади, її органів та посадових осіб.

На місцевий референдум може виноситися одне питання, а у випадку проведення референдуму щодо дострокового припинення повноважень сільської, селищної, міської ради та сільського, селищного, міського голови, на такий референдум виноситься два окремих питання щодо дострокового припинення повноважень відповідної ради та голови.

Суб’єктом призначення місцевого референдуму стосовно вирішення будь-якого питання місцевого значення є територіальна комісія з місцевого референдуму, яка призначає референдум за ініціативою:

  •  виборців (на вимогу не менш як 10 % від загального числа виборців, виборча адреса яких віднесена до території відповідної територіальної громади);
  •  сільського, селищного, міського голови;
  •  сільської, селищної, міської ради.

Як і в Законі України «Про всеукраїнський референдум», цей законопроєкт також передбачає, що суб’єктами процесу місцевого референдуму можуть бути як політичні партії, так і громадські організації, які реєструються у територіальній комісії з місцевого референдуму як прихильники чи опоненти питання місцевого референдуму.

Законопроєкт встановив обмеження фондів видатків на проведення агітації, які безпосередньо залежать від розміру територіальної громади: в громадах до 10 тисяч виборців максимальна сума видатків – 300 тисяч грн., у громаді від 500 тисяч виборців – до 3 млн грн. Фонд на агітацію за збір підписів не є обмежений. Внески фізичних і юридичних осіб є також обмеженими: сума максимального внеску фізичної особи – 240 тис. грн, юридичної – 480 тис. грн.

Місцевий референдум відбувається за кошти місцевого бюджету. ЦВК встановлює методологію розрахунку витрат для організації та проведення місцевого референдуму.

Крім того, у законопроєкті розмежовані інформування та агітація на місцевому референдумі, а також вперше зроблена спроба дати визначення поняття “прихована агітація”.

Законопроєкт також приділяє увагу правовому регулюванню наслідкам місцевого референдуму, зокрема, передбачає обов’язковий розгляд результатів місцевого референдуму на засіданні відповідної місцевої ради, а також визначає порядок реалізації результатів місцевого референдуму щодо дострокового припинення повноважень органів та посадових осіб місцевого самоврядування, щодо втрати чинності нормативно-правовим актом органу місцевого самоврядування або його окремими положеннями, щодо затвердження статуту територіальної громади.

Експерти ЦППР рекомендують Парламенту розглянути та ухвалити законопроєкт № 5512. Інфорафіку з правовим аналізом законопроєкту про місцеві референдуми дивіться за посиланням.


Реформа Вищої ради правосуддя та ліквідація Окружного адміністративного суду м.Києва у фокусі уваги Парламенту


Подія

19 травня Верховна Рада прийняла в першому читанні проєкт закону №5068, який передбачає вдосконалення процедури конкурсного добору членів Вищої ради правосуддя (далі – ВРП), одноразову перевірку доброчесності чинних членів ВРП з можливістю ініціювати їх звільнення, а також посилення ролі служби інспекторів ВРП у дисциплінарному провадженні (детально про законопроєкт в експертному аналізі ЦППР).

Того ж дня, Комітет з питань правової політики рекомендував включити до порядку денного Парламенту законопроєкти № 53695370, якими запропоновано ліквідувати Окружний адміністративний суд м. Києва та утворити замість нього Київський міський окружний адміністративний суд (детально про законопроєкти в експертному аналізі ЦППР).

Оцінка ЦППР

Ми підтримуємо президентські ініціативи щодо реформи ВРП та ліквідації Окружного адміністративного суду м. Києва. Водночас, вважаємо, що законопроєкти мають бути суттєво доопрацьовані. Без такого доопрацювання існують зназначні ризики неефективності пропонованих змін.

Зокрема щодо законопроєкту №5068 рекомендуємо:

  •  позбавити голову ВРП повноважень приймати рішення щодо формування персонального складу Етичної ради;
  •  зробити вирішальним голос міжнародних експертів у разі рівного розподілу голосів під час прийняття рішень Етичною радою;
  •  доповнити законопроєкт положенням, яке повністю імплементує конституційну вимогу про неможливість однієї й тієї самої особи двічі поспіль обіймати посаду члена ВРП.

Крім того, 5 травня Венеційська комісія та Генеральний директорат з прав людини та верховенства права Ради Європи затвердили спільний висновок щодо цього законопроєкту, виклавши в ньому низку рекомендацій, які дозволять забезпечити незалежну та ефективну роль Етичної ради у процедурі добору членів ВРП, зокрема:

  •  позбавити Голову ВРП повноважень затверджувати персональний склад Етичної ради;
  •  посилити вимоги до членів Етичної ради за квотою Ради суддів (наприклад, вимогою про успішне проходження ними кваліфікаційного оцінювання);
  •  змінити порядок прийняття рішень Етичною радою. Чинна редакція законопроєкту передбачає, що рішення ради приймається чотирма голосами, за умови, що за таке рішення проголосували всі міжнародні експерти. У висновку запропоновано іншу модель – рішення Етичної ради вважається прийнятим, якщо його підтримало чотири члени ради, з яких щонайменше два міжнародних експерти. Висновок містить пропозицію врегулювати ситуацію рівного розподілу голосів при голосуванні – шляхом проведення додаткового обговорення та нового голосування. Якщо таке голосування не змінить розподіл голосів, то вважається прийнятим рішення, яке набрало половину голосів, з яких щонайменше два голоси міжнародних експертів;
  •  збільшити строк проведення Етичною радою перевірки чинних членів ВРП (наразі законопроєкт встановлює тримісячний строк, який, як зазначали експерти ЦППР, є нереалістичним для такого обсягу роботи);
  •  встановити в законі, що рішення Етичної ради оскаржуються до Верховного Суду, а не до окружних адміністративних судів;
  •  наділити Етичну раду ефективними повноваженнями щодо перевірки кандидатів.

Вказані рекомендації також потребують врахування до другого читання.

Щодо законопроєктів №5369, 5370 рекомендуємо встановити обов’язковість конкурсної процедури формування нового Київського міського окружного адміністративного суду. Також варто ініціювати законодавчі зміни щодо виключення з підсудності окружних адміністративних судів справ загальнодержавного значення, передбачивши створення для їх розгляду Вищого адміністративного суду за зразком Вищого антикорупційного суду.


Як змінить роботу Уряду та ЦОВВ законопроєкт № 5469, якщо стане законом?


Подія

5 травня у Парламенті був зареєстрований внесений Урядом законопроєкт № 5469 про внесення змін до деяких законів щодо організації діяльності Кабінету Міністрів України (КМУ) та центральних органів виконавчої влади (ЦОВВ).

Даний законопроєкт готувався та обговорювався більше року. Його необхідність передбачена ще Стратегією реформування державного управління України на період 2016-21 року.

Альтернативною була пропозиція прийняти новий комплексний Закон про КМУ та ЦОВВ, підготовлений у 2018 році робочою групою українських та іноземних експертів. Однак, політики досі не готові до прийняття принципово нового єдиного закону про діяльність органів виконавчої влади.

Оцінка ЦППР

Ці зміни хоча і не вирішують усіх проблем, на які неодноразово звертали увагу експерти ЦППР, все ж є в основному необхідними для державного управління.

Серед ключових новел законопроєкту – те, що кандидат на посаду Прем’єр-міністра України виступатиме на пленарному засіданні Верховної Ради України (ВРУ) з викладом основних тез майбутньої Програми діяльності КМУ. Тому парламентарі голосуватимуть за запропоновані дії, реформи, покращення і т.п., а не виключно за особу кандидата.

Також важливою зміною є позбавлення ЦОВВ, діяльність яких спрямовується та координується міністрами, функції нормативно-правового регулювання. Це сприятиме тому, що міністерства займатимуться формуванням державної політики, включаючи нормативно-правове регулювання, а інші ЦОВВ – її реалізацією. Буде усунуто один з конфліктів інтересів, коли чиновники писали норми права під свої інтереси, а не громадян.

На рівні закону пропонується закріпити, що основними структурними підрозділами міністерства будуть директорати. Вони вже створені в більшості міністерств у рамках реформи, що триває з 2017 року. Але їх існування досі передбачено лише підзаконними актами.

Важливо і те, що законопроєкт пропонує конкретизувати сфери державної політики та напрями діяльності, за які відповідатиме Уряд і які на практиці мають бути розподілені між міністерствами. Чинний Закон України «Про КМУ» цього не містить.

Проте поряд із позитивами законопроєкт містить і недоліки. Абсолютно непотрібними є доповнення до Закону України «Про столицю України – місто-герой Київ» в частині розташування ЦОВВ, оскільки не є предметом його регулювання. Неприпустиме розташування міністерств не в м. Києві, це ускладнить роботу і міністерств, і Уряду. Не в столиці можна розташовувати інші ЦОВВ, але не міністерства.

Прив’язка держреєстрації міністерств до постанови ВРУ про призначення міністра теж помилкова, адже юридичну особу міністерства представляє державний секретар.

Не вистачає норми про те, що перелік директоратів у міністерстві затверджується КМУ у положенні про міністерство. Це необхідно для налагодження однотипної діяльності директоратів у всіх міністерствах, оскільки не всі міністри володіють методологією аналізу політики і хочуть формувати її. При цьому міністри затверджуватимуть структуру апарату міністерства загалом з урахуванням визначених у положенні директоратів.

Перелік сфер та напрямів діяльності КМУ можна скоротити без втрати їх змісту. Також недоречно закріплювати в законі тимчасові політичні питання, їх можна (і треба) здійснювати за рішенням самого КМУ.

Нова стаття законопроєкту про урядові комітети нарешті узаконить їх існування, але при цьому вона не визначає, хто має бути їхніми членами.

Не можна зводити всі рішення КМУ лише до його актів (постанов та розпоряджень) та протокольних рішень. Уряд приймає рішення про внесення законопроєктів та проєктів актів Президента України, про затвердження документів політики, які не є нормативно-правовими чи організаційно-розпорядчими актами, може ухвалювати заяви, звернення тощо.

Неприйнятною є норма, що Прем’єр-міністр, відставку якого прийнято ВРУ, продовжує виконувати свої повноваження до початку роботи новосформованого КМУ. Так має бути, коли Уряд складає повноваження перед новообраною ВРУ, але не тоді, коли він іде з посади через політичне протистояння.