Щотижневий аналіз 23 березня – 5 квітня 2021 року

Венеційська комісія та Бюро демократичних інститутів і прав людини ОБСЄ позитивно оцінили законопроєкт про політичні партії

---

Подія

23 березня Європейська комісія “За демократію через право” (Венеційська комісія) оприлюднила Висновок CDL-AD(2021)003 щодо законопроєкту про політичні партії, над підготовкою якого спільно працювали експерти Венеційської комісії та Бюро демократичних інститутів і прав людини ОБСЄ (ОБСЄ/БДІПЛ). Спільний висновок був схвалений на 71-ому засіданні Ради з питань  демократичних  виборів (18 березня 2021 року, онлайн) та затверджений на 126-ому пленарному засіданні Комісії (19-20 березня 2021 року, онлайн).

Оцінка ЦППР

Венеційська комісія та ОБСЄ/БДІПЛ, в цілому, вітають поточну ініціативу щодо оновлення законодавства про політичні партії, в якій враховано багато попередніх рекомендації, наданих цими інституціями. Зокрема, у Висновку підкреслюється, що пропозиції щодо посилення прозорості реєстрації та функціонування політичних партій, полегшення процесу реєстрації політичних партій, встановлення більш ефективних вимоги до фінансування партій та фінансової звітності, додаткове розмежування повноважень наглядових органів у сфері моніторингу партійних фінансів, забезпечення гендерної рівності є правильним напрямком проведення реформи, яка має на меті підвищення ролі, статусу та значення політичних партій як важливого інструменту демократичного врядування, а також стимулювання їхнього розвитку (пункт 10).

Обидві інституції також підкреслити, що текст законопроєкту був предметом широкого громадського обговорення з залученням всіх зацікавлених сторін, а тому рекомендували, щоб державні органи продовжували проведення таких інклюзивних, масштабних та ефективних консультацій в ході роботи над цим законопроєктом, залучаючи до цього політичні партії та забезпечуючи рівні можливості участі у цьому процесі для жінок і чоловіків (пункт 152).

Водночас у Висновку відзначається, що законопроєкт, прагнучи вирішити проблеми чинного Закону України “Про політичні партії в Україні”, застосував підхід “зверху вниз” (a top-down approach), щоб забезпечити тип демократії “знизу вверх” (bottom-up democracy). Законопроєкт занадто детально регулює (overregulates) питання, які зазвичай є дискреційними для самих політичних партій, що викликає занепокоєння щодо питання внутрішньої автономії партій, яка захищається свободою об’єднання. Це ускладнюється каральним підходом навіть у випадках незначних порушень законодавства про фінансування політичних партій, що насправді краще було б вирішити за допомогою посиленої комунікації та заходів з підвищення обізнаності (пункт 11).

Незважаючи на те, що окремі процедурні аспекти реєстрації партії були вдосконалені, політичним партіям все одно необхідно підтверджувати формування та реєстрацію регіональних партійних осередків щонайменше в 5 виборчих регіонах України протягом 6 місяців після державної реєстрації. Крім того, законопроєкт передбачає процедуру підтвердження реєстрації політичної партії протягом 1 року після її створення (політична партія для підтвердження своєї діяльності забезпечує залучення до членів партії щонайменше дві тисячі громадян України щонайменше у п’яти виборчих регіонах України). Така подвійна реєстрація видається потенційно обтяжуючою процедурою для політичних партій, зокрема, новостворені партії не зможуть взяти участь у виборах, якщо їхня реєстрація не буде підтвердженою. Поєднання таких реєстраційних та обмежувальних вимог до членства у партіях можуть створити нераціональні перешкоди для реєстрації партій та участі у виборах, особливо, якщо мова йде про менші партії (пункт 12).

Венеційська комісія та ОБСЄ/БДІПЛ також вважають, що створення Єдиного реєстру членів політичних партій непропорційно зачіпає право на свободу об’єднання у політичні партії, а також приватне життя членів партій (пункт 13).

Щодо питання пожертв політичним партіям, то, хоча пропонується багато позитивних змін в цьому напрямку, положення законопроєкту про пожертви від  фізичних осіб видаються занадто обмежуючими. Водночас граничний рівень пожертв політичним партіям в загальному залишається занадто високим. Більш того, необхідно забезпечити узгодженість таких положень з Виборчим кодексом України (пункти 14, 91).

Крім того, положення законопроєкту щодо ролі, статусу, компетенції та обмежень наглядових органів залишаються досить розмитими та потребують більшої деталізації. Правові підстави для заборони політичних партій також виписані занадто загально. Дуже важливо чітко визначити обсяг і межі повноважень  державних органів щодо нагляду та застосування санкцій. У цьому контексті було б доцільно передбачити ширший арсенал санкцій, для того, щоб забезпечити чітку відповідність санкцій тяжкості скоєних правопорушень (пункт 15).

У підсумку Венеційська комісія та ОБСЄ/БДІПЛ сформулювали ряд  рекомендацій щодо удосконалення тексту цього законопроєкту, зокрема:

•  передбачити більш чітке визначення партійної символіки, використання якої відповідно до частини четвертої статті 3 законопроєкту є забороненим (пункт 47);
•  конкретизувати положення частини четвертої статті 3 законопроєкту щодо заборони утворення і діяльності структурних утворень політичних партій в навчальних закладах, оскільки якщо тут маються на увазі також і вищі навчальні заклади, то це виглядає втручанням у право молодих громадян на об’єднання (пункт 48);
•  змінити положення статті 8 законопроєкту, які стосуються міжнародної діяльності політичних партій, а також усунути бланкетну норму з частини третьої цієї статті задля додержання вимог юридичної визначеності (пункт 54-55);
•  змінити положення частини першої статті 11 щодо заборони будь-яких видів діяльності для незареєстрованих політичних партій, а також додати визначення первинного осередку політичної партії, про які згадується у частинах третій і четвертій цієї статті (пункти 58-59);
•  суттєво змінити або вилучити положення частини третьої статті 10 законопроєкту, яке передбачає, що політична партія протягом шести місяців з дня державної реєстрації забезпечує утворення та реєстрацію своїх обласних організацій у щонайменше 5 виборчих регіонах України (пункт 62);
•  вилучити пункт 8 частини другої статті 12 законопроєкту, оскільки народні депутати та депутати місцевих рад, обрані за списками партії, не перебувають під партійним “імперативним мандатом”, а отже і не зобов’язані звітувати перед політичною партією (пункт 64);
•  вилучити вимогу про підтвердження зареєстрованих партій протягом одного року після їх створення відповідно до статті 16 законопроєкту (пункт 72);
•  вилучити зі статті 18 законопроєкту вимогу щодо цензу громадянства для членів партій[2], а також щодо індивідуального членства фізичних осіб виключно в межах однієї політичній партії (пункти 73-74);
•  вилучити статтю 19 законопроєкту, яка містить вимогу для політичних партій зареєструвати своїх членів в Єдиному реєстрі членів політичних партій (пункт 79);
•  суттєво переглянути Розділ IV “Діяльність політичних партій” законопроєкту або усунути відповідні положення, які занадто зачіпають автономію політичних партій (пункти 53, 63, 86);
•  положення статті 26 законопроєкту щодо особливостей формування керівних органів політичної партії варто зробити більш гнучкими, а положення щодо принципу ротації в цій статті є розмитим, тому його варто або взагалі вилучити, або залишити для внутрішньопартійного розсуду (пункт 87);
•  варто переглянути положення частини сьомої статті 28 стосовно процедури скасування реєстрації кандидатів від політичних партій на національних та місцевих виборах (пункт 89);
•  внести зміни до частини другої статті 36 законопроєкту, переглянувши непропорційні обмеження права фізичних осіб здійснювати пожертви для політичних партій, а також зменшити граничний рівень пожертв з боку фізичних і юридичних осіб у частинах другій і третій цієї ж статті (пункти 91-101);
•  внести правки до статей 38, 41, 42, 44, 45-47 законопроєкту щодо питань регулювання публічного фінансування політичних партій (пункти 104-123);
•  чіткіше визначити статус і компетенції наглядових органів у розділі VIII “Державний контроль за діяльністю та фінансуванням політичних партій” законопроєкту (пункти 127-139);
•  передбачити у законопроєкті широкий арсенал санкцій, які були б пропорційні тяжкості відповідних правопорушень (пункти 140-148).

Таким чином, спільний висновок Венеційської комісії та ОБСЄ/БДІПЛ, в загальному, позитивно оцінив ініціативи, спрямовані на реформу законодавства України про політичні партії відповідно до міжнародних та європейських стандартів, а також рекомендацій Ради Європи, ОБСЄ, Групи держав проти корупції (GRECO) та інших організацій.

Указ Президента України «Про деякі питання забезпечення національної безпеки України» від 27 березня 2021 року № 124/2021 є неконституційним

---

Подія

27 березня Президент України видав Указ «Про деякі питання забезпечення національної безпеки України» № 124/2021, відповідно до якого глава держави скасував укази Президента України від 14 травня 2013 року № 256 «Про призначення О.Тупицького суддею Конституційного Суду України» та від 17 вересня 2013 року № 513 «Про призначення О.Касмініна суддею Конституційного Суду України».

Оцінка ЦППР[3]

Відповідно до Конституції України в редакції після набрання чинності Законом України «Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)» від 2 червня 2016 року Президент України, Верховна Рада України та з’їзд суддів України призначають по шість суддів Конституційного Суду України (далі — КСУ), однак рішення про звільнення з посади судді КСУ ухвалює виключно КСУ, а не суб’єкт призначення (частина друга статті 148, стаття 149-1). Насамперед через відсутність на сьогодні у Президента повноважень звільняти суддів КСУ Указ № 124/2021 має ознаки неконституційності.

Крім того, суддя КСУ не може бути звільнений через скасування акта про його призначення, оскільки набуття повноважень судді КСУ пов’язане зі складенням ним присяги на спеціальному пленарному засіданні Суду, а не з ухваленням акта про його призначення (частина сьома статті 148 Конституції України). Тому скасування такого акта не породжує будь-яких юридичних наслідків для суддів КСУ, які вже набули повноважень.

Варто також зазначити про хибність практики скасування актів індивідуального характеру, зокрема указів про призначення суддів. Зокрема, індивідуальний акт має «одноразову» дію (тобто акт вичерпує себе з моменту набрання чинності), відповідно скасування таких актів після їх реалізації є фактично неможливим, особливо зважаючи на настання незворотних правових наслідків в частині здійснення посадовою особою своїх повноважень у складі колегіального органу. КСУ зазначав, що такі акти встановлюють конкретні приписи, які застосовуються одноразово й після реалізації вичерпують свою дію (Рішення від 23 червня 1997 року № 2-зп; Рішення від 22 квітня 2008 року № 9-рп/2008).

ЦППР наголошує на необхідності імплементації рекомендацій Венеційської комісії (висновки CDL-AD(2020)039 та CDL-AD(2021)006-e) щодо запровадження конкурсного відбору суддів КСУ. Саме призначення суддів КСУ на підставі прозорого конкурсного відбору є запорукою відновлення суспільної довіри до КСУ як єдиного органу конституційної юрисдикції в Україні. А у разі вчинення суддями Конституційного Суду злочинів чи інших правопорушень вони мають бути розслідувані у встановленому законом порядку.

З огляду на це не потрібно провокувати подальшу ескалацію міжінституційного конфлікту між главою держави і КСУ, який шкодить стабільності конституційного порядку, міжнародному іміджу України та національній безпеці держави.