Що вас цікавить?

Щотижневий аналіз 23 березня – 5 квітня 2021 року

05.04.2021

Щотижневий аналіз Центру політико-правових реформ включає аналіз найважливіших процесів та подій у сферах конституціоналізму, політичних партій та виборів, урядування та публічної адміністрації, судівництва, протидії корупції, кримінальної юстиції, та ін.

Якщо ви бажаєте отримувати експертний аналіз електронною поштою – за останній тиждень і щовівторка – прохання надіслати листа за адресою media@pravo.org.ua (Іван Голод, менеджер з комунікації).


Щотижневий аналіз 23 березня – 5 квітня 2021 року


Венеційська комісія позитивно оцінила ініціативу народних депутатів щодо конституційної процедури


Подія

22 березня Європейська комісія “За демократію через право” (Венеційська комісія) оприлюднила Висновок CDL-AD(2021)006-e щодо законопроєкту про конституційну процедуру (реєстр. № 4533) та альтернативного законопроєкту про процедуру розгляду справ і виконання рішень Конституційного Суду України (реєстр. № 4533-1), схвалений на 126-ому пленарному засіданні Комісії (19-20 березня 2021 року, онлайн).

Оцінка ЦППР

В цілому, Комісія привітала численні пропозиції щодо вдосконалення конституційного провадження, які мають на меті зробити діяльність КСУ більш відкритою (транспарентною) та зрозумілою для суспільства, зокрема:

  •  запровадження автоматизованої системи документообігу КСУ (пункти 27-31);
  •  вдосконалення процесу взаємодії КСУ та громадян щодо подачі конституційних скарг до КСУ (пункти 32-22);
  •  деталізацію законодавчих правил щодо відводу та самовідводу суддів КСУ (пункти 34-36, 39);
  •  імплементація принципу non ultra petita, відповідно до якого КСУ не може виходити за межі питань, піднятих у конституційному провадженні (пункт 40);
  •  впорядкування підстав та процедури притягнення суддів до дисциплінарної відповідальності, а також визначення суб’єктів ініціювання такого провадження відповідно до попередніх рекомендацій Комісії (пункти 41-43, 48);
  •  імплементацію попередніх рекомендацій Комісії щодо зміни порядку визнання актів (їх окремих положень) неконституційними сенатом КСУ (пункти 53-55);
  •  визнання законопроєктом необхідності додаткової регламентації окремих процедурних питань діяльності КСУ на рівні актів самого КСУ (пункт 56);
  •  вимоги щодо удосконалення мотивування рішень КСУ (пункти 71-74).

Однак, проводячи аналіз законопроєктів № 4533 і 4533-1, Венеційська комісія все-таки звернула увагу на те, що жоден з документів не пропонує:

  •  вдосконалення процедури призначення суддів КСУ через запровадження конкурсного відбору та створення спеціальної незалежної інституції для цього (пункти 20-22), — а саме на цьому  Комісія наголошувала у своєму попередньому Висновку CDL-AD(2020)039 щодо реформи КСУ. Венеційська комісія повторила рекомендацію, висловлену раніше, щодо необхідності заповнення вакантних місць в КСУ лише після вдосконалення конкурсної процедури призначення суддів, що можливо на законодавчому рівні без внесення будь-яких змін до Конституції України (пункти 25-26);
  •  можливості перегляду уже ухваленого рішення КСУ, якщо суддя, що голосував за таке рішення, є обвинуваченим у кримінальні справі за вчинення корупційного діяння у зв’язку з ухваленням такого рішення (пункти 51-52).

Крім того, Венеційська комісія негативно оцінила:

  •  скасування заборони для осіб, які мають представницький мандат, щодо призначення суддею КСУ, на думку Комісії, порушує вимогу щодо політичної нейтральності суддів КСУ (пункти 23-26);
  •  можливість ініціювання главою держави дисциплінарного провадження щодо суддів КСУ (пункти 44-45);
  •  відсутність градації санкцій щодо суддів КСУ в межах дисциплінарного провадження (наприклад, попередження, зменшення заробітної плати тощо), оскільки звільнення судді залишається єдиною санкцію, яку можна застосувати (пункт 47);
  •  положення щодо припинення дисциплінарного провадження в разі бездіяльності КСУ, якщо Суд не ухвалює постанову протягом шести місяців після одержання відповідного клопотання, може легко призвести до блокування будь-яких спроб притягнення суддів КСУ до дисциплінарної відповідальності (пункт 50);
  •  збільшення кількості голосів суддів для ухвалення рішення може спричинити блокування роботи Великої палати та сенатів КСУ. Комісія вважає, що такі заходи не варто вживати в той час, коли є вакантні місця в КСУ протягом тривалого часу. Зважаючи на те, що в Україні існує специфічна ситуація з КСУ, звісно, тимчасове підвищення такої вимоги можливе, однак, остаточна зміна вимоги до кількості голосів може бути виправданим лише після впровадження нової системи конкурсного відбору суддів (пункти 61-62).

Також Венеційська комісія рекомендувала:

  •  вдосконалити положення статті 15 законопроєкту № 4533 щодо відводу (самовідводу) суддів, оскільки ці положення можуть бути інтерпретовані як абсолютна неможливість висловлення суддею КСУ своєї академічної чи професійної позиції у сфері права навіть поза межами питань конкретної справи (пункт 37);
  •  імплементувати пропозицію альтернативного законопроєкту № 4533-1 щодо надання повноважень НАЗК ініціювати в межах своїх повноважень дисциплінарні провадження щодо суддів КСУ (пункт 45);
  •  доцільно передбачити вимогу простої більшості голосів суддів КСУ для притягнення до дисциплінарної відповідальності за проступки, крім випадків звільнення судді КСУ (пункт 49);
  •  у справах про дисциплінарну відповідальність суддів КСУ Суд повинен ухвалити відповідне рішення протягом шести місяців, а бездіяльність Суду повинна бути підставою для автоматичного закінчення провадження (пункт 50);
  •  задля процедурної економії конституційні провадження у справах про конституційні скарги мають передаватися з сенату на розгляд Великої палати лише на вимогу Президента чи Парламенту (пункти 53-55)[1];
  •  доцільно передбачити, що внутрішні акти КСУ мають обов’язково відповідати закону (пункт 56);
  •  для регулювання питання кількості голосів щодо ухвалення рішення КСУ доцільно використовувати пропорційний (від фактичної кількості суддів), а не фіксований (від 18 суддів) підхід (пункт 62);
  •  не вводити в законодавство України поняття “конституційна доктрина”, якщо його визначення у статті 3 законопроєкту № 4533 залишатиметься суперечливим та незрозумілим. Питання застосування та тлумачення цього поняття мало б більше стосуватися КСУ (пункти 64-66);
  •  доцільно передбачити можливість для КСУ активно звертатися за міжнародними amicus curiae висновками (наприклад, від Венеційської комісії) (пункт 70);
  •  бланкетні норми, що містяться в статтях 7, 9, 18, 42 і 65 законопроєкту № 4533 про “відповідальність, передбачену законом”, мають містити чіткі відсилання на відповідні акти (пункт 75);
  •  термін “особи” у статті 25 законопроєкту № 4533 має бути більш зрозумілим, оскільки не ясно, які саме, наприклад, юридичні особи маються тут на увазі (пункт 76);
  •  крім окремих розбіжних думок (dissenting opinions), доцільно передбачити окремі збіжні думки (concurring opinions) (пункт 77);
  •  якщо законопроєкт № 4533 буде ухвалений, необхідно переконатися, що всі процедурні норми з чинного Закону України “Про Конституційний Суд України” точно перенесені в новий закон про конституційну процедуру для уникнення колізій у майбутньому (пункт 78).

Таким чином, незважаючи на свої окремі недоліки, законопроєкт № 4533 може принести багато позитивних змін в поточну організацію та діяльність КСУ. Крім того, Венеційська комісія вважає, що КСУ теж має висловити свою думку щодо остаточної редакції цього законопроєкту.


Венеційська комісія та Бюро демократичних інститутів і прав людини ОБСЄ позитивно оцінили законопроєкт про політичні партії


Подія

23 березня Європейська комісія “За демократію через право” (Венеційська комісія) оприлюднила Висновок CDL-AD(2021)003 щодо законопроєкту про політичні партії, над підготовкою якого спільно працювали експерти Венеційської комісії та Бюро демократичних інститутів і прав людини ОБСЄ (ОБСЄ/БДІПЛ). Спільний висновок був схвалений на 71-ому засіданні Ради з питань  демократичних  виборів (18 березня 2021 року, онлайн) та затверджений на 126-ому пленарному засіданні Комісії (19-20 березня 2021 року, онлайн).

Оцінка ЦППР

Венеційська комісія та ОБСЄ/БДІПЛ, в цілому, вітають поточну ініціативу щодо оновлення законодавства про політичні партії, в якій враховано багато попередніх рекомендації, наданих цими інституціями. Зокрема, у Висновку підкреслюється, що пропозиції щодо посилення прозорості реєстрації та функціонування політичних партій, полегшення процесу реєстрації політичних партій, встановлення більш ефективних вимоги до фінансування партій та фінансової звітності, додаткове розмежування повноважень наглядових органів у сфері моніторингу партійних фінансів, забезпечення гендерної рівності є правильним напрямком проведення реформи, яка має на меті підвищення ролі, статусу та значення політичних партій як важливого інструменту демократичного врядування, а також стимулювання їхнього розвитку (пункт 10).

Обидві інституції також підкреслити, що текст законопроєкту був предметом широкого громадського обговорення з залученням всіх зацікавлених сторін, а тому рекомендували, щоб державні органи продовжували проведення таких інклюзивних, масштабних та ефективних консультацій в ході роботи над цим законопроєктом, залучаючи до цього політичні партії та забезпечуючи рівні можливості участі у цьому процесі для жінок і чоловіків (пункт 152).

Водночас у Висновку відзначається, що законопроєкт, прагнучи вирішити проблеми чинного Закону України “Про політичні партії в Україні”, застосував підхід “зверху вниз” (a top-down approach), щоб забезпечити тип демократії “знизу вверх” (bottom-up democracy). Законопроєкт занадто детально регулює (overregulates) питання, які зазвичай є дискреційними для самих політичних партій, що викликає занепокоєння щодо питання внутрішньої автономії партій, яка захищається свободою об’єднання. Це ускладнюється каральним підходом навіть у випадках незначних порушень законодавства про фінансування політичних партій, що насправді краще було б вирішити за допомогою посиленої комунікації та заходів з підвищення обізнаності (пункт 11).

Незважаючи на те, що окремі процедурні аспекти реєстрації партії були вдосконалені, політичним партіям все одно необхідно підтверджувати формування та реєстрацію регіональних партійних осередків щонайменше в 5 виборчих регіонах України протягом 6 місяців після державної реєстрації. Крім того, законопроєкт передбачає процедуру підтвердження реєстрації політичної партії протягом 1 року після її створення (політична партія для підтвердження своєї діяльності забезпечує залучення до членів партії щонайменше дві тисячі громадян України щонайменше у п’яти виборчих регіонах України). Така подвійна реєстрація видається потенційно обтяжуючою процедурою для політичних партій, зокрема, новостворені партії не зможуть взяти участь у виборах, якщо їхня реєстрація не буде підтвердженою. Поєднання таких реєстраційних та обмежувальних вимог до членства у партіях можуть створити нераціональні перешкоди для реєстрації партій та участі у виборах, особливо, якщо мова йде про менші партії (пункт 12).

Венеційська комісія та ОБСЄ/БДІПЛ також вважають, що створення Єдиного реєстру членів політичних партій непропорційно зачіпає право на свободу об’єднання у політичні партії, а також приватне життя членів партій (пункт 13).

Щодо питання пожертв політичним партіям, то, хоча пропонується багато позитивних змін в цьому напрямку, положення законопроєкту про пожертви від  фізичних осіб видаються занадто обмежуючими. Водночас граничний рівень пожертв політичним партіям в загальному залишається занадто високим. Більш того, необхідно забезпечити узгодженість таких положень з Виборчим кодексом України (пункти 14, 91).

Крім того, положення законопроєкту щодо ролі, статусу, компетенції та обмежень наглядових органів залишаються досить розмитими та потребують більшої деталізації. Правові підстави для заборони політичних партій також виписані занадто загально. Дуже важливо чітко визначити обсяг і межі повноважень  державних органів щодо нагляду та застосування санкцій. У цьому контексті було б доцільно передбачити ширший арсенал санкцій, для того, щоб забезпечити чітку відповідність санкцій тяжкості скоєних правопорушень (пункт 15).

У підсумку Венеційська комісія та ОБСЄ/БДІПЛ сформулювали ряд  рекомендацій щодо удосконалення тексту цього законопроєкту, зокрема:

  •  передбачити більш чітке визначення партійної символіки, використання якої відповідно до частини четвертої статті 3 законопроєкту є забороненим (пункт 47);
  •  конкретизувати положення частини четвертої статті 3 законопроєкту щодо заборони утворення і діяльності структурних утворень політичних партій в навчальних закладах, оскільки якщо тут маються на увазі також і вищі навчальні заклади, то це виглядає втручанням у право молодих громадян на об’єднання (пункт 48);
  •  змінити положення статті 8 законопроєкту, які стосуються міжнародної діяльності політичних партій, а також усунути бланкетну норму з частини третьої цієї статті задля додержання вимог юридичної визначеності (пункт 54-55);
  •  змінити положення частини першої статті 11 щодо заборони будь-яких видів діяльності для незареєстрованих політичних партій, а також додати визначення первинного осередку політичної партії, про які згадується у частинах третій і четвертій цієї статті (пункти 58-59);
  •  суттєво змінити або вилучити положення частини третьої статті 10 законопроєкту, яке передбачає, що політична партія протягом шести місяців з дня державної реєстрації забезпечує утворення та реєстрацію своїх обласних організацій у щонайменше 5 виборчих регіонах України (пункт 62);
  •  вилучити пункт 8 частини другої статті 12 законопроєкту, оскільки народні депутати та депутати місцевих рад, обрані за списками партії, не перебувають під партійним “імперативним мандатом”, а отже і не зобов’язані звітувати перед політичною партією (пункт 64);
  •  вилучити вимогу про підтвердження зареєстрованих партій протягом одного року після їх створення відповідно до статті 16 законопроєкту (пункт 72);
  •  вилучити зі статті 18 законопроєкту вимогу щодо цензу громадянства для членів партій[2], а також щодо індивідуального членства фізичних осіб виключно в межах однієї політичній партії (пункти 73-74);
  •  вилучити статтю 19 законопроєкту, яка містить вимогу для політичних партій зареєструвати своїх членів в Єдиному реєстрі членів політичних партій (пункт 79);
  •  суттєво переглянути Розділ IV “Діяльність політичних партій” законопроєкту або усунути відповідні положення, які занадто зачіпають автономію політичних партій (пункти 53, 63, 86);
  •  положення статті 26 законопроєкту щодо особливостей формування керівних органів політичної партії варто зробити більш гнучкими, а положення щодо принципу ротації в цій статті є розмитим, тому його варто або взагалі вилучити, або залишити для внутрішньопартійного розсуду (пункт 87);
  •  варто переглянути положення частини сьомої статті 28 стосовно процедури скасування реєстрації кандидатів від політичних партій на національних та місцевих виборах (пункт 89);
  •  внести зміни до частини другої статті 36 законопроєкту, переглянувши непропорційні обмеження права фізичних осіб здійснювати пожертви для політичних партій, а також зменшити граничний рівень пожертв з боку фізичних і юридичних осіб у частинах другій і третій цієї ж статті (пункти 91-101);
  •  внести правки до статей 38, 41, 42, 44, 45-47 законопроєкту щодо питань регулювання публічного фінансування політичних партій (пункти 104-123);
  •  чіткіше визначити статус і компетенції наглядових органів у розділі VIII “Державний контроль за діяльністю та фінансуванням політичних партій” законопроєкту (пункти 127-139);
  •  передбачити у законопроєкті широкий арсенал санкцій, які були б пропорційні тяжкості відповідних правопорушень (пункти 140-148).

Таким чином, спільний висновок Венеційської комісії та ОБСЄ/БДІПЛ, в загальному, позитивно оцінив ініціативи, спрямовані на реформу законодавства України про політичні партії відповідно до міжнародних та європейських стандартів, а також рекомендацій Ради Європи, ОБСЄ, Групи держав проти корупції (GRECO) та інших організацій.


Указ Президента України «Про деякі питання забезпечення національної безпеки України» від 27 березня 2021 року № 124/2021 є неконституційним


Подія

27 березня Президент України видав Указ «Про деякі питання забезпечення національної безпеки України» № 124/2021, відповідно до якого глава держави скасував укази Президента України від 14 травня 2013 року № 256 «Про призначення О.Тупицького суддею Конституційного Суду України» та від 17 вересня 2013 року № 513 «Про призначення О.Касмініна суддею Конституційного Суду України».

Оцінка ЦППР[3]

Відповідно до Конституції України в редакції після набрання чинності Законом України «Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)» від 2 червня 2016 року Президент України, Верховна Рада України та з’їзд суддів України призначають по шість суддів Конституційного Суду України (далі — КСУ), однак рішення про звільнення з посади судді КСУ ухвалює виключно КСУ, а не суб’єкт призначення (частина друга статті 148, стаття 149-1). Насамперед через відсутність на сьогодні у Президента повноважень звільняти суддів КСУ Указ № 124/2021 має ознаки неконституційності.

Крім того, суддя КСУ не може бути звільнений через скасування акта про його призначення, оскільки набуття повноважень судді КСУ пов’язане зі складенням ним присяги на спеціальному пленарному засіданні Суду, а не з ухваленням акта про його призначення (частина сьома статті 148 Конституції України). Тому скасування такого акта не породжує будь-яких юридичних наслідків для суддів КСУ, які вже набули повноважень.

Варто також зазначити про хибність практики скасування актів індивідуального характеру, зокрема указів про призначення суддів. Зокрема, індивідуальний акт має «одноразову» дію (тобто акт вичерпує себе з моменту набрання чинності), відповідно скасування таких актів після їх реалізації є фактично неможливим, особливо зважаючи на настання незворотних правових наслідків в частині здійснення посадовою особою своїх повноважень у складі колегіального органу. КСУ зазначав, що такі акти встановлюють конкретні приписи, які застосовуються одноразово й після реалізації вичерпують свою дію (Рішення від 23 червня 1997 року № 2-зп; Рішення від 22 квітня 2008 року № 9-рп/2008).

ЦППР наголошує на необхідності імплементації рекомендацій Венеційської комісії (висновки CDL-AD(2020)039 та CDL-AD(2021)006-e) щодо запровадження конкурсного відбору суддів КСУ. Саме призначення суддів КСУ на підставі прозорого конкурсного відбору є запорукою відновлення суспільної довіри до КСУ як єдиного органу конституційної юрисдикції в Україні. А у разі вчинення суддями Конституційного Суду злочинів чи інших правопорушень вони мають бути розслідувані у встановленому законом порядку.

З огляду на це не потрібно провокувати подальшу ескалацію міжінституційного конфлікту між главою держави і КСУ, який шкодить стабільності конституційного порядку, міжнародному іміджу України та національній безпеці держави.


Народні депутати пропонують вдосконалити обрання з'їздом суддів членів Вищої ради правосуддя і Ради суддів, а також суддів Конституційного Суду


Подія

12 березня група народних депутатів з партії “Слуга Народу” зареєстрували у Парламенті проєкт закону №5231 «Про внесення змін до Закону України «Про судоустрій і статус суддів» та інших Законів щодо дистанційного проведення з’їзду суддів України з кадрових питань». 30 березня двоє інших депутатів із “Слуги Народу” внесли альтернативний законопроєкт – №5231-1, в пояснювальній записці до якого зазначено, що він: «фактично є вдосконаленням законопроекту №5231 від 12.03.2021 в частині забезпечення відповідальності за втручання у вільне волевиявлення суддів та забезпечення таємності їх волевиявлення».

Обидва законопроєкти пропонують запровадити дистанційне проведення з’їзду суддів, на якому обирають членів Вищої ради правосуддя, Ради суддів та суддів Конституційного Суду. У такому форматі з’їзду зможуть брати участь всі судді, повноваження яких не припинені на день голосування, а голосування відбуватиметься з використанням спеціального програмного забезпечення та електронного підпису судді. Крім того, законопроєкт №5231-1 пропонує розширити перелік підстав притягнення суддів до дисциплінарної відповідальності, доповнивши їх пунктами, які встановлюють відповідальність за втручання у процес голосування іншими суддями, неособисте голосування, передачу електронного підпису іншій особі для голосування, а також агітацію (крім самоагітації) суддею, який займає адміністративну посаду у суді, за кандидатів на посаду, яка заповнюється з’їздом суддів.

Оцінка ЦППР

У щотижневому аналізі 10-15 березня ми розповідали про проведення XVIII з’їзду суддів, на якому повторилася ситуація 2018 року, коли ще до завершення голосування було відомо хто стане членами Вищої ради правосуддя. Існування кулуарно “погоджених” кандидатів визнавали навіть самі судді.

На думку експертів ЦППР, запропонований законопроєктами №5231, 5231-1 механізм обрання членів Ради суддів, Вищої ради правосуддя, суддів Конституційного Суду дистанційно дасть можливість реалізувати волевиявлення всіма суддями безпосередньо, а не через посередництво делегатів. Важливо, щоб таке голосування відбувалося таємно, як це передбачає проєкт закону №5231-1. Водночас цей механізм доцільно впроваджувати одночасно з імплементацією попереднього конкурсного відбору кандидатів до Вищої ради правосуддя і Конституційного Суду незалежними комісіями.

Окремо слід зазначити, що на розгляді Парламенту перебуває президентський законопроєкт №5068 щодо запровадження попередньої перевірки доброчесності кандидатів до складу ради незалежною комісією за участі міжнародних експертів (в аналізі експертів ЦППР запропоновано напрямки доопрацювання проєкту). Тому доцільно синхронізувати проходження законопроєктів №5231, 5231-1 із проєктом закону №5068.

Також важливо подібний конкурсний механізм відбору кандидатів впровадити для цілей формування Конституційного Суду, на чому наголошувала Венеційська комісія. Громадські організації запропонували бачення такого механізму, але наразі парламент не поспішає реалізувати цю ідею.


[1] Implementation of this recommendation is impossible without amending the Constitution of Ukraine.

[2] Implementation of this recommendation is impossible without amending the Constitution of Ukraine.

[3] Legal analysis without considering the political and security component.