14 Сер, 2023
Розділи статті
Посилення адміністративної відповідальності за несвоєчасне подання декларації публічними службовцями
Подія
На розгляді Парламенту перебувають два законопроєкти, пов’язані посиленням адміністративної відповідальності за деякі правопорушення, пов’язані з корупцією. Урядовий проєкт Закону «Про внесення змін до Кодексу України про адміністративні правопорушення щодо удосконалення порядку притягнення до відповідальності осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування» № 9587 від 07.08.2023 (законопроєкт 9587) має на меті запровадити адміністративну відповідальність за порушення порядку подання декларації з достовірними відомостями, передбаченого частиною четвертою статті 45 Закону України «Про запобігання корупції», а також передати повноваження щодо притягнення до адміністративної відповідальності за правопорушення, пов’язані з корупцією, від судів до Національного агентства з питань запобігання корупції (НАЗК) та підрозділів Національної поліції.
Проєкт Закону «Про внесення змін до Кодексу України про адміністративні правопорушення та інших законів України щодо удосконалення порядку притягнення до відповідальності осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування» № 9587-д від 09.08.2023 (законопроєкт 9587-д), розроблений групою народних депутатів, пропонує запровадити автоматичну фіксацію несвоєчасного подання декларації, розгляд справ за цією категорією правоворушень без участі особи, яка притягається до відповідальності, і без складання протоколу про адміністративне правопорушення. Передбачається, що під час накладення стягнення не будуть враховуватися характер вчиненого правопорушення, особа порушника, ступінь його вини, майновий стан, обставини, що пом’якшують чи обтяжують відповідальність.
Оцінка експертів ЦППР
Викликає сумнів пропозиція законопроєкту 9587 щодо встановлення у ст. 172-6 КУпАП відповідальності за «порушення порядку подання декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, з достовірними відомостями, передбаченого частиною 4 статті 45 Закону України «Про запобігання корупції».
Зміст цієї диспозиції є нечітким та за наслідками його тлумачення виникає питання, про які саме діяння йдеться. З огляду на зміст правил, викладених у частині 4 статті 45 Закону України «Про запобігання корупції», можливі декілька варіантів протиправних діянь у цій ситуації:
1) невикористання суб’єктом декларування права на виправлення відомостей у поданій ним декларації упродовж семи днів після подання;
2) перевищення встановленого ліміту на подання уточнюючих декларацій особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування (не більше трьох);
3) порушення декларантом обов’язку подати декларацію з достовірними відомостями після притягнення його до відповідальності за неподання, несвоєчасне подання декларації або в разі виявлення у ній недостовірних відомостей.
Суперечливою є пропозиція щодо встановлення процедури розгляду справ про несвоєчасне подання без поважних причин декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, у закритому режимі, тобто за відсутності учасників справи. Такий підхід несе у собі ризик порушення права на справедливий суд, адже особа, яка притягається до відповідальності, буде позбавлена можливості надавати свої пояснення по суті обвинувачення, подавати докази на підтвердження своєї невинуватості, користуватися правничою допомогою під час розгляду справи, заявляти клопотання, відводи тощо.
Крім того, відповідальність за несвоєчасне подання декларації настає лише у разі відсутності поважних причин, тому встановлення цієї обставини потребує надання особі можливості пояснити, чому декларація була подана пізніше визначеного законом строку. Відсутність такої можливості неодмінно призведе до оскаржень постанов у цих справах у судовому порядку.
Зауваження викликає і пропозиція надати повноваження розглядати порушення вимог фінансового контролю Національній поліції (адміністративні правопорушення, передбачені частинами 2, 4, 5 ст. 172-6 КУпАП). Нагадаємо, що ці правопорушення полягають у неповідомленні або несвоєчасному повідомленні про відкриття валютного рахунка в установі банку-нерезидента або про суттєві зміни у майновому стані; подання завідомо недостовірних відомостей у декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування; порушення порядку подання декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, з достовірними відомостями, передбаченого частиною 4 статті 45 Закону України «Про запобігання корупції».
Належний розгляд справ цієї категорії потребує попереднього проведення перевірок із метою встановлення усіх їх обставин. Законом «Про запобігання корупції» передбачені такі заходи, як перевірка декларацій (статті. 51-1–51-3), моніторинг способу життя (ст. 51-4), додаткові заходи фінансового контролю (ст. 52). Органи Національної поліції хоча і є спеціально уповноваженим суб’єктом у сфері протидії корупції, однак не мають контрольних функцій та не уповноважені проводити перевірки дотримання суб’єктами декларування вимог фінансового контролю. Тому недоцільно покладати на Національну поліцію повноваження щодо розгляду справ про порушення вимог фінансового контролю без надання їй можливості самостійно збирати докази.
Суперечливим є внесення змін до частини 3 ст. 286 Кодексу адміністративного судочинства, а саме надання права місцевим загальним судам як адміністративним під час розгляду справ про притягнення до адміністративної відповідальності за вчинення корупційних або пов’язаних з корупцією правопорушень приймати рішення про внесення відомостей про фізичну особу до Єдиного державного реєстру осіб, які вчинили корупційні або пов’язані з корупцією правопорушення (Реєстр корупціонерів).
У статті 59 Закону «Про запобігання корупції» на НАЗК покладено обов’язок щодо формування та ведення Реєстру корупціонерів. Інформацію з нього НАЗК надає на запити з метою проведення спеціальної перевірки, запити правоохоронних органів тощо. Зазначені відомості не належать до конфіденційної інформації про особу та не можуть бути обмежені в доступі. Також інформація про те, чи піддавалася особа адміністративному стягненню за правопорушення, пов’язане з корупцією, необхідна роботодавцю під час вирішення питання про призначення на посади державної служби. Якщо відомості про юридичну особу, яка є учасником процедури закупівлі, внесені до Реєстру корупціонерів, то це є однією з підстав для відмови в участі у процедурі закупівлі. Отже, у разі встановлення зазначеного вище права місцевого загального суду виникає ризик, що суд не винесе відповідне рішення і відомості про особу, не будуть внесені до Реєстру корупціонерів.
Ініціатива авторів законопроєкту 9587-д щодо виключення умови про необхідність врахування причин пропуску строків подання декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування потенційно несе у собі ризики порушення права особи на справедливий суд, оскільки у такому разі особа безумовно може бути притягнута до відповідальності, навіть якщо у неї не було об’єктивної можливості подати декларацію особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування. Єдиною можливістю довести свою невинуватість у такій ситуації залишається посилання на визначені у законі особливі стани – крайньої необхідності, необхідної оборони або неосудності (ст. 17 КУпАП).
Крім того, абзацом другим ч. 5 ст. 45 Закону «Про запобігання корупції» передбачені випадки, коли особа, уповноважена на виконання функцій держави або місцевого самоврядування має право подати декларацію після 1 квітня. Це стосується в першу чергу військовослужбовців та інших осіб, які виконують завдання у зоні бойових дій. Проєктом Закону № 9534 про внесення змін до деяких законів України про визначення порядку подання декларацій осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, в умовах воєнного стану, який експерти ЦППР вже аналізували, пропонується розширити цей перелік. Запровадження автоматичної фіксації несвоєчасного подання декларації зробить значну кількість тих, хто боронить Україну, порушниками антикорупційного законодавства.
Зауваження викликають і положення, які передбачають проведення процедури розгляду справ цієї категорії у закритому режимі, що виключає можливість для особи, яка притягається до відповідальності, особисто бути присутньою під час розгляду справи. Хоча проєкт Закону і включає можливість «електронної» участі такої особи, що передбачає право подавати заперечення, клопотання, докази через особистий електронний кабінет – це значно звужує право особи на захист, оскільки особа вчасно може не отримати повідомлення, що відносно неї відкрито провадження, або не мати технічної можливості надати докази чи подати клопотання.
Як зазначалось, передбачається, що Національному агентству з питань запобігання корупції будуть надані повноваження самостійно визначати процедуру розгляду справ про адміністративні правопорушення, пов’язані з несвоєчасним поданням декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, зафіксовані в автоматичному режимі. Це означає, що НАЗК на виконання цих повноважень розробить та самостійно затвердить певне положення, яке регулюватиме процедуру притягнення осіб до адміністративної відповідальності. Наразі законопроєкт передбачає, що НАЗК у цьому положенні визначить особливості розгляду зазначених справ та визначить обставини, що підлягають з’ясуванню при розгляді таких справ (статті 279-280 у редакції проєкту Закону № 9587-д).
Зазначене несе в собі певні ризики з огляду на положення п. 22 ч. 1 ст. 92 Конституції України, згідно з яким засади відповідальності та відповідальність за адміністративні правопорушення визначаються виключно законами України. Вбачається, що дотримання вимоги правової визначеності передбачає, щоб і сама процедура притягнення до відповідальності також бути визначена на рівні закону.
Для реалізації зазначеної ідеї автори законопроєкту пропонують внести суперечливі зміни до визначення поняття законодавства про адміністративні правопорушення (ст. 2 КУпАП), додавши до його переліку нормативно-правові акти Національного агентства із запобігання корупції. По-перше, виникає запитання, чому йдеться про нормативно-правові акти тільки одного органу виконавчої влади. По-друге, згідно з рішенням Конституційного Суду України від 9 липня 1998 року № 12-рп/98 (справа про тлумачення терміну «законодавство»), термін «законодавство» не включає нормативно-правові акти центральних органів виконавчої влади.
Верховна Рада прийняла за основу зміни щодо порядку обчислення строків у справах про воєнні злочини
Подія
10 серпня Верховна Рада України прийняла за основу проєкт Закону про внесення змін до Кримінального процесуального кодексу України щодо особливостей обчислення строків досудового розслідування в умовах воєнного стану (реєст. №9314-д від 04.08.2023), яким виключається обчислення строків досудового розслідування у кримінальних провадженнях щодо воєнних злочинів та злочинів геноциду по яких особі не повідомлено про підозру, а також удосконалюється порядок обчислення строків досудового розслідування зареєстрованих в умовах воєнного стану.
Законопроєктом вносяться зміни до ч. 2 ст. 219 КПК, України відповідно до яких строк досудового розслідування, з моменту внесення відомостей про кримінальне правопорушення до ЄРДР або винесення постанови про початок досудового розслідування у порядку, встановленому статтею 615 КПК України, до дня повідомлення особі про підозру не буде обчислюватися у кримінальних провадженнях щодо злочинів, передбачених ст.ст. 437-439 (злочин агресії, воєнні злочини, застосування зброї масового знищення) чи ч. 1 ст. 442 КК (геноцид).
Також уточнюється положення ч. 8 ст. 615 КПК України щодо того у кримінальних провадженнях, в яких жодній особі не було повідомлено про підозру на дату введення воєнного стану, строк від зазначеної дати до дати припинення чи скасування воєнного стану не зараховується до загальних строків досудового розслідування, застосування якої на практиці є неоднозначним, а відповідних правових позицій Верховного Суду не сформовано.
Оцінка експертів ЦППР
З 2018 року в кримінальному процесі діє система обчислення строків розслідування, яка встановлює граничний строк для розслідування кримінальних проваджень, в яких нікому не повідомлено про підозру з можливістю продовження шляхом звернення до слідчого судді. Така система була запроваджена шляхом внесення «поправок Лозового» до КПК України, які досі залишаються скасованими лише часткового попри їх негативний вплив.
Концептуальні засади КПК України 2012 року чітко розмежовували випадки наявності втручання у права і свободи людини після повідомлення про підозру (що вимагало встановлення граничних строків розслідування) та випадки, де таке втручання не здійснюється («фактові провадження», в яких нікому не повідомлено про підозру). Ця система була розбалансована «поправками Лозового». Аргументи на її підтримку – щодо «тиску на бізнес» чи свавілля правоохоронців підміняють проблеми неякісного судового контролю, відсутності ефективної системи дисциплінарних розслідувань та інші негативні чинники, що дозволяли раніше в «фактових провадженнях» створювати неформальне втручання у реалізацію громадянами своїх прав і свобод, а не стосуються концептуальних засад кримінального процесуального законодавства.
Одним з наслідків такої системи обчислення строків є необхідність постійно продовжувати строки досудового розслідування, зокрема у кримінальних провадження проти життя і здоровʼя особи, що тягне за собою ризик відмови у продовженні слідчим суддею через відсутність прогресу у розслідуванні. Це може негативно вплинути на обовʼязок держави «ефективного розслідувати» такі злочини, взятий на себе разом із ратифікацією Конвенції про захист прав і основоположних свобод людини.
Наразі ж склалась «патова ситуація», в якій міжнародні злочини, передбачені Розділом ХХ КК України не містять строки давності притягнення до відповідальності, при цьому мають постійно продовжуватись з процесуальної позиції, що утворює конфлікт між матеріальним та процесуальним правом. Середній строк розслідування міжнародних злочинів обчислюється десятками років, а підозрювані в них здебільшого відсутні. Замість того, щоб після завершення воєнного стану (на час якого діє положення ч. 8 ст. 615 КПК України, про що мова піде нижче) сконцентруватись на розслідуванні прокурор та слідчий вимушені постійно звертатись до суду з продовженнями таких строків у провадження, які уже зареєстровано понад 100 тисяч.
Це зачіпає зворотну проблему – положення ч. 8 ст. 615 КПК України, які задумувались як такі, що дозволять «заморозити» усі строки до повідомлення про підозру на час воєнного стану з метою процесуальної економії, не діють повною мірою на практиці. Існує різнотлумачення щодо того, які саме це провадження, коли вони мали бути зареєстровані, що робити у випадку обʼєднання/розʼєднання матеріалів досудового розслідування тощо.
Всі згадані вище проблеми є черговими наслідками запровадження «поправок Лозового», які мали непередбачуваний характер і тепер ускладнюють розслідування міжнародних злочинів. Як мінімум, щоб розвʼязати проблему із строками розслідування для міжнародних злочинів та усіх злочинів, які розслідують на час воєнного стану необхідно ухвалити цей проєкт Закону №9314-д. Як максимум – повернутись до системи обчислення строків розслідування, яка існувала до 15 березня 2018 року.
Верховна Рада планує відновити фінансову звітність політичних партій і посилити їхню незалежність від олігархів
Подія
9 серпня Верховна Рада України в першому читанні розглянула проєкт Закону № 9419-1 про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо мінімізації потенційного олігархічного впливу на політичні партії, удосконалення механізмів державного фінансування та державного контролю за діяльністю політичних партій (законопроєкт 9419-1), яким пропонується відновити звітування політичних партій про майно і фінанси, змінити поріг електоральної підтримки, за якої партія має право на одержання бюджетних коштів, та дозволити політичним партіям розміщувати кошти на депозитних рахунках.
Альтернативний урядовий законопроєкт 9419 відхилено.
Оцінка експертів ЦППР
Подання звітності політичних партій про майно, доходи, витрати і зобов’язання фінансового характеру було поставлено на паузу на початку 2020 року із введенням карантинних обмежень, пов’язаних із поширенням COVID-19. Пізніше до цієї підстави додалося введення на території Україні воєнного стану у зв’язку з військовою агресією Росії.
Однак нині переважна більшість органів управління політичних партій перебуває в умовах, які уможливлюють звітування, тому наявні обмеження не мають жодного підґрунтя. Експерти ЦППР звертали увагу на ці обставини. Тож, внесення змін до законодавства, які дозволять відновити процес подання політичними партіями фінансових звітів, є цілком логічним, виправданим і довгоочікуваним кроком.
Законопроєкт 9419-1 передбачає зміни до Закону «Про політичні партії», у разі внесення яких партіям буде дозволено розміщувати власні кошти на депозитних рахунках та отримувати пасивний дохід, а право на державне фінансування отримають політичні партії, які на останніх загальнодержавних виборах набрали 3% голосів виборців, тобто не подолали прохідний бар’єр та не потрапили до Верховної Ради.
Раніше був зареєстрований законопроєкт № 5253-1 з аналогічними положеннями, який експерти ЦППР аналізували. До нього Президент України застосував право вето.
Загалом ці зміни є позитивним кроком, який дозволить посилити фінансову незалежність політичних партій і сприятиме зниженню надмірного впливу олігархів на політичне життя. Однак, ми погоджуємося з висновком Головного науково-експертного управління Верховної Ради України, що дозвіл розміщувати на депозитних рахунках бюджетні кошти, отримані політичною партією, є суперечливим.
Відповідно до Закону «Про політичні партії» за рахунок коштів державного бюджету фінансується статутна діяльність політичних партій та відшкодовуються витрати, пов’язані з передвиборною агітацією. Для отримання таких коштів має бути відкритий окремий банківський рахунок, на який не можуть надходити інші кошти. Невикористання протягом року отриманих політичною партією бюджетних коштів є підставою для припинення державного фінансування її статутної діяльності.
Ухвалення законопроєкту 9419-1 у теперішній редакції призведе до появи колізій всередині самого Закону, оскільки розміщення коштів державного фінансування статутної діяльності політичних партій на поточному або вкладному (депозитному) банківському рахунку для отримання пасивного доходу у вигляді процентів:
1) суперечитиме положенням ст. 17-3, відповідно до якої ці кошти зараховуються виключно на окремий рахунок, відкритий для їх отримання;
2) означатиме, що такі кошти не витрачаються, отже, виникає підстава для припинення державного фінансування статутної діяльності політичної партії.
На нашу думку, право розміщувати кошти на депозитах і отримувати з них пасивний дохід має обмежуватися лише коштами, одержаними з інших, крім державного фінансування, законних джерел.
Ризикованим видається положення законопроєкту 9419-1, згідно з яким політичні партії можуть не звітувати про зобов’язання фінансового характеру, якщо воно виникло і було погашено у звітному періоді. Це створить можливість погашати фінансові зобов’язання за рахунок коштів третіх осіб та не звітувати про них, що знизить контроль за фінансами і майном політичних партій.
Чи була ця стаття корисна?
