Щотижневий аналіз 30 жовтня – 05 листопада 2024 року

Прогрес чи інерція? Ключові висновки Пакету розширення щодо України

Подія

30 жовтня 2024 року Європейська комісія оприлюднила щорічний Пакет розширення ЄС, який включає звіти про прогрес країн-кандидатів на шляху до членства в Європейському Союзі. Цей документ є ефективним інструментом оцінки, що дозволяє не лише відстежувати євроінтеграційні зусилля держав, але й розуміти бачення ЄС щодо впровадження необхідних реформ. Для України цьогорічний звіт є вже другим, і його зміст певною мірою відрізняється від попереднього, що відображає природний процес поглиблення відносин та взаємодії в рамках переговорів про вступ. Зокрема, відзначається глибше розуміння контексту України, як країни-кандидата переговори щодо вступу з якою відбуваються в умовах повномасштабної війни. 

Оцінка ЦППР

Функціонування демократичних інститутів

Парламент 

Єврокомісія зазначає, що попри агресію росії проти України, Парламент продовжує виконувати свої конституційні повноваження та демонструє здатність досягати консенсусу під час прийняття важливих для країни рішень. Водночас Єврокомісія наголошує на необхідності дотримання прав опозиції та забезпечення реалізації парламентської дипломатії.

У звіті позитивно оцінено прийняття Верховною Радою України законів України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо уточнення положень про конкурсний відбір кандидатур на посаду судді Конституційного Суду України», «Про внесення змін до деяких законів України щодо удосконалення порядку звітування та припинення політичних партій, їх структурних утворень», «Про правотворчу діяльність».

При цьому Єврокомісія вказує на необхідність: удосконалення порядку здійснення експертизи законопроєктів, зокрема і щодо адаптації законодавства України до положень права Європейського Союзу (acquis ЄС) та розроблення методичних рекомендацій стосовно проведення постзаконодавчого контролю; комплексного оновлення законодавства про політичні партії, включаючи процедури притягнення політичних партій до відповідальності за порушення правил фінансування; впровадження законодавчих вимог щодо публічних консультацій після скасування воєнного стану.

Також потрібно посилити парламентський контроль щодо моніторингу ефективності реалізації та імплементації законів виконавчою владою, удосконалювати співпрацю між виконавчою та законодавчою владою у сфері інтеграції України до ЄС та розробити програму з адаптації законодавства України до acquis ЄС.

Вибори 

У цьогорічному звіті Єврокомісія знову підтвердила, що українське законодавство здатне забезпечити проведення демократичних виборів, наголошуючи увагу на необхідності врахування рекомендацій місій ОБСЄ/БДІПЛ. До ключових аспектів віднесли питання обмеження виборчих прав на основі інтелектуальної чи психосоціальної недієздатності та заходи для зміцнення таємниці голосування на дільницях.

Цьогорічний Звіт відрізняється від попереднього більш рішучим наголосом на тому, що виборча реформа має бути спрямована не лише на виконання рекомендацій, але й на підготовку до проведення виборів після воєнного стану. У цьому аспекті окремо вказується на досягнуті зобовʼязання між представниками фракцій у Парламенті щодо проведення виборів після війни, завчасно повідомивши про це.  

Разом з тим, у документі відзначено конкретні кроки в рамках виборчої реформи, зокрема реєстрацію законопроєктів реєстр. № 11300 та № 11300-1, що мають на меті забезпечити збалансоване представництво жінок і чоловіків у парламенті та місцевих радах, а також підготовку комплексних змін для організації виборів після війни, розроблених спільно ЦВК, міжнародними партнерами й громадянським суспільством.

Окремо Єврокомісія звернула увагу України на Рекомендації Єврокомісії 2023/2829 від 12 грудня 2023 року, що стосуються інклюзивних та стійких виборчих процесів в ЄС. Цей документ є актуальним з огляду на його спрямованість на зміцнення європейського характеру виборчих процесів та підвищення ефективності виборів до Європейського Парламенту.

Багаторівневе управління 

У звіті Єврокомісія вказала, що багаторівневе управління є критично важливим для стійкості та відновлення країни. Зазначила, що нещодавно прийняті закони про прозорість у місцевому самоврядуванні та про демократію на місцевому рівні, – спрямовані на покращення процесу прийняття рішень на місцевому рівні (із зауваженням, що другий закон ще має підписати Президент). При цьому Єврокомісія висловила зауваження, що реальні заходи, орієнтовані на використання потенціалу муніципалітетів мають бути відновлені, як це передбачено в Ukraine Plan, відповідно до Європейської хартії місцевого самоврядування. 

Єврокомісія також приділила увагу питанню функціонування субнаціональних (регіональних) органів влади, зокрема органів місцевого самоврядування. Зауважила на необхідності створення прозорого механізму для фінансування їхніх потреб з відновлення, реконструкції та модернізації, відповідно до Ukraine Facility Regulation. Крім того, вказала на потребу створення офіційної координаційної структури, яка б гарантувала постійну участь місцевих влад та асоціацій у розробці та реалізації політики.

У цьогорічному звіті Єврокомісія вперше звернула увагу на проблеми, повʼязані з утворенням військових адміністрацій. Зауважила, що у зв’язку зі збільшенням кількості місцевих військових адміністрацій, Україна повинна законодавчо уточнити критерії їхнього утворення. Припинення місцевого самоврядування має бути крайнім заходом. Варто надавати перевагу альтернативним заходам безпеки, якщо це дозволяє ситуація. Особливо на територіях, віддалених від лінії фронту. 

Єврокомісія зазначила, що у 2024 році було збережено фіскальну децентралізацію зі збереженням 64% податку на доходи фізичних осіб (ПДФО), які розподілялися муніципалітетам, а ПДФО від військовослужбовців було перенаправлено на стратегічні галузі промисловості. Однак, важливо зазначити, що існує ризик зменшення відсотка зарахування ПДФО до бюджетів муніципалітетів у 2025 році, із 64% до 60%. Відповідна норма наразі наявна в проєкті Закону «Про Державний бюджет України на 2025 рік». Також, необхідно звернути увагу, що у Бюджетних висновках до проєкту державного бюджету на 2025 рік, Комітетом з питань бюджету ВРУ запропоновано Кабміну опрацювати питання щодо зменшення зарахування відсотка до бюджетів муніципалітетів ще частини єдиного податку (який є місцевим податком і має 100% зараховуватися до бюджетів муніципалітетів). Такі дії призведуть до зменшення фінансової спроможності муніципалітетів та є загрозою для фіскальної децентралізації.

Важливим зауваженням Єврокомісії є те, що для стабілізації місцевої податкової бази, Україна повинна досягти прогресу в забезпеченні справедливого розподілу ПДФО на користь муніципалітетів, які є місцем фактичного проживання платників податків. Крім цього є потреба удосконалити реєстри нерухомості для ефективного збирання податків і зборів на місцевому рівні.

Громадянське суспільство

Як і торік, Єврокомісія зазначила, що організації громадянського суспільства (ОГС) в Україні продовжують працювати в загалом сприятливому середовищі та відігравати роль ключового елементу української демократії.

Утім як і раніше викликають значне занепокоєння повідомлення про випадки тиску на активістів та ОГС, які потребують швидкого реагування з боку влади.  

Попри війну, ОГС активно функціонують, хоча бюрократичні труднощі  на практиці іноді заважають їх реєстрації та діяльності, а чинні правила протидії відмиванню грошей можуть ускладнювати доступ ОГС до банківських послуг. 

Єврокомісія також відзначила прийняття Закону України «Про публічні консультації» № 3841-ІХ, який вимагає від органів державної влади та місцевого самоврядування проведення широких та обов’язкових консультацій при прийнятті рішень перед ухваленням нормативних актів. Проте, він набуде чинності лише через 12 місяців після завершення воєнного стану. Єврокомісія зауважила, що закон було прийнято без обов’язку народних депутатів проводити публічні консультації щодо своїх законопроєктів, які становлять переважну більшість зареєстрованих у Парламенті. Такий підхід значно звужує сферу його застосування. Детальніше тут. 

Реформа публічної адміністрації

Стратегічні засади публічного врядування

Європейська Комісія відзначає, що Україна забезпечила належне визначення стратегічних засад реформи публічного врядування, водночас її впровадження має відбуватися більш ефективно. Продовжуються позитивні зміни у сферах надання адміністративних послуг, зокрема їх цифровізації, а також як позитивні оцінюються останні кроки в системі оплати праці державних службовців. Водночас такі напрями як система державної служби та управління персоналом, цифровізація внутрішньовідомчих бізнес процесів потребують більшої уваги.

Інституційна рамка впровадження реформи залишається без змін, де ключову формальну роль відіграє Секретаріат Кабінету Міністрів України. При цьому Єврокомісія звертає увагу на необхідність посилення міжвідомчої координації в частині цифровізації державної служби, а роль Координаційної ради з реформи державного управління має бути посилена, зокрема з більшою орієнтацією на результат. Викликом залишається і фінансова стабільність реформи.

Формування та координація політики

Європейська Комісія відзначає обмежену спроможність до забезпечення належного формування державної політики, що має відбуватися за принципом доказовості. Потрібно підвищувати якість супровідних документів, зокрема таких як оцінка впливу та фінансово-економічне обґрунтування. Особливо це стосується законопроєктів, які ініціюються народними депутатами й частка яких залишається занадто високою. Моніторинг впровадження політики також перебуває під впливом факторів, пов’язаних із запровадженням воєнного стану і здійснюється не на системній основі.

Публічна служба та управління людськими ресурсами

Єврокомісія звернула увагу на дві першочергові проблеми для вирішення – це непроведення конкурсів на посади державної служби (непрозорі прямі призначення, що мають наслідком підрив професіоналізму, незалежності від політичного впливу і стабільності державної служби) та високий рівень плинності кадрів (звільнення).

При цьому Єврокомісією відзначено досягнутий прогрес у впровадженні класифікації посад із запровадженням «проміжної» реформи оплати праці, хоча це відбулось шляхом прийняття окремих норм у Прикінцевих положеннях Закону України «Про Державний бюджет України на 2024 рік» (обмеження стимулюючих доплат), а не завдяки прийняттю норм спеціального закону (законопроєкт реєстр. № 8222 від 23.11.2022 наразі не розглянуто в другому читанні). 

Проблемою також визначено те, що система оплати праці базується на концепції «рівнів юрисдикції» державних органів, які поділяються на три види з п’ятьма різними рівнями базової заробітної плати без прозорих критеріїв цього поділу (недотримання принципу однакової оплати за однакову роботу).

Підзвітність

Європейська Комісія відзначає, що публічна адміністрація в Україні має бути більш підзвітною. У чинній організаційній архітектурі не відбулося суттєвих змін. Потрібно чіткіше розмежувати повноваження між керівництвом міністерства, зокрема заступниками міністра та державним секретарем. Залишається ситуація, коли управління і координацію сфер політики в міністерствах здійснюють заступники міністра, а не обраний на конкурсних засадах вищий менеджмент державної служби.

Адміністративна процедура

Єврокомісія відзначила, що Закон «Про адміністративну процедуру» (ЗАП), який набув чинності в грудні 2023 року, уніфікував адміністративні процедури з метою подальшого приведення їх у відповідність до практики ЄС та посилення права на належне адміністрування. Також позитивно оцінено ухвалений у жовтні 2024 року закон, який гармонізує близько 200 законів із ЗАП та повертає «нові» винятки у сферу його дії.

Водночас Єврокомісія вказала, що подальша гармонізація все ще необхідна щодо Податкового кодексу, сектору земельних відносин та цифрових процедур. Також у звіті вказано на необхідність ухвалення нового закону про звернення.

Адміністративні послуги

У сфері надання адміністративних послуг Єврокомісія відзначила, що прогрес залишався послідовним, зокрема завдяки поступовому впровадженню нових цифрових послуг. Надання послуг офлайн продовжувалося через велику мережу місцевих центрів надання адміністративних послуг (ЦНАП).  

Критично важливою є згадка, що для подальшого підвищення спроможності надання адміністративних послуг Україна має ухвалити запропонований закон про адміністративні збори (очевидно, маючи на увазі законопроєкт №4380, який ще 4 роки тому зареєстровано у парламенті та вже більше як 15 місяців очікує на розгляд від дати рекомендації профільним Комітетом ВРУ).

Розділ 23 ‘’Судова влада та фундаментальні права’’

Судова система

Порівняно з попереднім роком, рівень наближення України до стандартів ЄС в цій сфері не змінився –  Європейська комісія вказала, що Україна має деякий рівень підготовки у сфері функціонування судової системи (2 з 5 балів). Водночас темпи наближення сповільнилися – якщо у 2023 році Комісія відзначала хороший прогрес у реформуванні (3 з 5 балів), то у 2024 році відзначено лише деякий прогрес у сфері.

Відзначивши часткове виконання рекомендацій, які містилися у звіті 2023 року, пріоритетними заходами на наступний рік Комісія визначила: (1) заповнення суддівських вакансій; (2) створення нового суду для розгляду адміністративних справ за участю національних державних органів; (3) продовження кваліфікаційного оцінювання суддів; (4) розгляд дисциплінарних справ щодо суддів із залученням Служби дисциплінарних інспекторів (створення якої ще триває – прим. ЦППР) та з урахуванням критеріїв пріоритетності дисциплінарних скарг; (5) вдосконалення процедури перевірки декларацій доброчесності суддів; (6) прийняття та виконання дорожньої карти модернізації ІТ-систем в судовій системі, подальша цифровізація виконавчого провадження; (7) вжиття ефективних заходів для подолання корупційних ризиків у Верховному Суді; (8) спрямування зусиль на забезпечення єдності судової практики судами всіх інстанцій.

Окрему увагу Комісія звернула на необхідність прийняття нової стратегії судової реформи,  затвердження Єдиних показників для оцінки доброчесності та професійної етики судді (кандидата на посаду судді), посилення інституційних спроможностей Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України та Громадської ради доброчесності для ефективного та своєчасного виконання покладених на них завдань, а також вжиття інших заходів для подальшого підвищення незалежності, неупередженості та підзвітності судової гілки влади та відновлення суспільної довіри до неї.

Антикорупційна сфера

Єврокомісія відзначає позитивні тенденції у сфері запобігання корупції та нарощування динаміки боротьби з корупцією високого рівня. Загалом позитивно оцінено роботу спеціалізованих антикорупційних органів, а також Вищого антикорупційного суду. Вони демонструють достатній рівень незалежності й ефективності, здатні протистояти системній корупції. Європейські експерти відзначили прогрес України щодо відновлення декларування публічних службовців та ухвалення рамкового Закону про лобіювання.

Серед недоліків Єврокомісія зазначила такі: органи протидії корупції потребують оперативної та незалежної судової експертизи; мають бути збільшені строки давності притягнення до кримінальної відповідальності за корупційні злочини та удосконалений інститут угод зі слідством. Утім, останню вимогу можна вважати виконаною: того ж дня, коли був опублікований звіт Єврокомісії, Президент України підписав Закон, що розширює можливості укладення угоди між прокурором та обвинуваченим/підозрюваним у провадженнях про корупційні та пов’язані з корупцією кримінальні правопорушення.

Занепокоєння Єврокомісії викликає темп реалізації Державної антикорупційної програми на 2023-2025 роки (ДАП). Необхідно ретельніше дотримуватися визначених у ній строків, а за невиконання заходів ДАП має бути передбачена відповідальність. Водночас уже наступного року потрібно розпочати оцінку виконання поточної Антикорупційної стратегії, а також інклюзивну і прозору підготовку наступної стратегії на 2026-2030 роки. Потребує розвитку система комплаєнсу та управління корупційними ризиками в органах державної влади, зокрема тих, які є замовниками процедур закупівлі та здійснюють ринковий нагляд.

Прокуратура

Найбільший акцент Єврокомісія зробила на гарантуванні процесуальної незалежності прокурора, зокрема шляхом посилення прокурорської спільноти у формі прокурорського самоврядування. Рада прокурорів має діяти постійно, мати фінансову та організаційну незалежність від Офісу Генерального прокурора та більше брати участь у вирішенні кадрових питань. Зокрема неочікуваною стала рекомендація, що розгляд скарг на рішення КДКП мають бути передані до Ради прокурорів. Стосовно ж самої КДКП – вона має бути трансформована в орган прокурорського самоврядування (наразі лише 5 з 11 членів є прокурорами), а підходи до дисциплінарної процедури удосконалено.

Важливим також є необхідність впровадження системи випадкового (random) розподілу справ між прокурорами; завершення атестації прокурорів; впровадження конкурсу на керівні посади; процедури відбору та звільнення Генерального прокурора мають бути більш прозорими, об’єктивними та меритократичними, а також менш схильними до політизації тощо. Більшість з цих рекомендацій уже на стадії виконання, адже передбачені також національними документами – Комплексним стратегічним планом реформування органів правопорядку та 2023-2027 роки та Планом заходів до нього; Ukraine Facility Plan, галузевими стратегіями.

Загалом рекомендації Єврокомісії стали точнішими й глибшими, а також зʼявились вимоги до поточних процесів, на кшталт системи оцінювання прокурорів, що пілотується чи системи електронного кримінального провадження СМЕРЕКА. 

Розділ 24. ‘’Правосуддя, свобода й безпека’’

Цей розділ “Юстиція, свобода і безпека” є широким за змістом, адже охоплює: інституційну спроможність органів правопорядку протидіяти кримінальним правопорушенням у сфері кіберзлочинності, наркозлочинності, організованої злочинності, незаконного обігу зброї, легалізації коштів, отриманих злочинним шляхом тощо. Сюди ж відноситься питання міграції, прихистку, прикордонного контролю. Співробітництво з європейськими органами правопорядку, обмін інформацією, Європол, Європейська прокуратура. Врешті питання правничої допомоги, співробітництва у кримінальних провадження та цивільних справах. 

Ключовою рекомендацією є подальше просування з виконанням заходів передбачених Комплексним стратегічним планом реформування органів правопорядку на 2023-2027 роки та Планом заходів до нього. 

Також Єврокомісія робить акцент впровадженні прозорих та заснованих на заслугах (merit-based) процедур набору та відбору на керівні посади в центральному та регіональних підрозділах Національної поліції та Державного бюро розслідувань, із залученням незалежних експертів. А також посилення антикорупційних заходів та процедур притягнення до дисциплінарної відповідальності у цих органах.

Висновок

Другий звіт Єврокомісії щодо України в межах Пакету розширення містить глибший аналіз реформ в Україні та оцінку фактичної динаміки змін за рік. Відсутність прогресу у певних сферах є викликом, проте очікуваним, адже перший звіт охоплював, у тому числі загальний поступ європейської інтеграції з 2014 року. Україні надалі важливо зберігати темп реформ оскільки Оновлена методологія розширення ЄС передбачає заходи у разі регресу. Очікується, що Звіти за результатами скринінгу фундаментального кластера міститимуть значно більше деталей, як і всі подальші звіти щодо України.

Деревина & дрова: деякі вади імплементації права ЄС

Подія

10 жовтня прийнято Закон «Про внесення змін та доповнень до Кримінального кодексу України та Кодексу України про адміністративні правопорушення щодо вдосконалення відповідальності за правопорушення у сфері лісокористування та протидії незаконному обігу деревини». 15 жовтня його направлено на підпис Президенту.

Закон:

1) уточнює назву та деякі положення ст. 245 Кримінального кодексу України (КК) «Знищення або пошкодження об’єктів рослинного світу загальнонебезпечним способом». Зокрема, визначено кваліфікований склад знищення або пошкодження лісу, зелених насаджень, стерні, луків, пасовищ тощо загальнонебезпечним способом, якщо ці діяння вчинені на землях у межах територій та об’єктів природно-заповідного фонду, або спричинили масову загибель тварин чи інші тяжкі наслідки, або вчинені в умовах воєнного чи надзвичайного стану. Також уточнюється поняття істотної шкоди та масової загибелі тварин;

2) змінює редакцію ст. 246 КК «Незаконне вирубування, пошкодження або знищення дерев чи чагарників», зокрема, встановлює кримінальну відповідальність за незаконне вирубування будь-яких дерев чи чагарників, посилює відповідальність за їх вирубування, пошкодження або знищення, вчинене в парках чи скверах;

3) доповнює КК новою статтею 246-1, якою передбачено відповідальність за перевезення, зберігання, збут дерев, чагарників або деревини у значному розмірі без документів, що підтверджують законність їхнього походження, або з підробленими документами. «Значним розміром» в цьому випадку є вартість деревини, яка перевищує 30 280 грн, а «великим» (обтяжуюча ознака) – 90 840 грн;

4) доповнює Кодекс про адміністративні правопорушення (КУпАП) новою статтею ст. 65-2 яка передбачає відповідальність за перевезення, зберігання, збут дерев, чагарників або деревини без документів, що підтверджують законність їхнього походження, або з підробленими документами.

Оцінка ЦППР

У пояснювальній записці до відповідного проєкту Закону (№ 9665 від 01.09.2023) його автори посилаються на Регламент Європейського Парламенту та Ради від 20.10.2010 № 995/2010 «Про обов’язки операторів, які розміщують лісоматеріали та продукцію з деревини на ринку». Він встановлює вимоги щодо експорту деревини й визначає обов’язки операторів, які розміщують деревину та деревинні товари на ринку. Ідеться саме про ринок деревини, а не про її побутове використання. Стаття 3 Директиви (ЄС) 2024/1203 Європейського Парламенту та Ради від 11 квітня 2024 року про захист навколишнього середовища за допомогою кримінального права передбачає широкий перелік діянь, які держави-члени мають криміналізувати. Але про незаконне перевезення, зберігання, збут дерев, чагарників або деревини та порушення положень Регламенту № 995/2010 у цій Директиві не йдеться.

Проведене журналістське дослідження цін на деревину показує, що за наведених положень КУпАП і КК є ризик притягнення до адміністративної та кримінальної відповідальності сотень тисяч жителів сіл і містечок, які закупили дрова на зиму, вирубали дерева у власному дворі чи назбирали хмиз у лісі та зберігають їх. Але це суперечить передбачуваності закону і не відповідає принципу юридичної визначеності. Крім того, деревину, чагарники Закон фактично прирівняв до предметів, заборонених до обігу, як-от наркотичні засоби чи психотропні речовини.

У чинній ст. 246 КК йдеться про незаконну порубку або незаконне перевезення, зберігання, збут лісу дерев і чагарників в лісах та лісових насадженнях. Тому видається необхідним залишити уточнення походження дерев та чагарників у ст. 246 КК (зокрема у лісах, захисних та інших лісових насадженнях). У статтях 246 і 246-1 КК слід суттєво збільшити величину значного і великого розмірів, виключити зі ст. 246-1 КК положення про відповідальність за перевезення і зберігання деревини, а залишити кримінально караним лише збут, додавши, можливо, таку її ознаку як цінні породи дерев (як у ст. 201-1 КК).

Загалом прийняття Закону є поспішним, він не узгоджується з міжнародними зобов’язаннями України та суперечить здоровому глузду, зважаючи на соціальний та економічний стан населення.