Щотижневий аналіз 3 – 9 травня 2023 року
Щотижневий аналіз Центру політико-правових реформ включає аналіз найважливіших процесів та подій у сферах конституціоналізму, політичних партій та виборів, урядування та публічної адміністрації, судівництва, протидії корупції, кримінальної юстиції та ін.
Якщо ви бажаєте отримувати експертний аналіз електронною поштою – за останній тиждень і щовівторка – прохання надіслати листа за адресою media@pravo.org.ua.
Президент України відвідав Гаагу, але не згадав про ратифікацію Римського статуту Міжнародного кримінального суду
Подія
4 травня 2023 року Президент України Володимир Зеленський відвідав Міжнародний кримінальний суд (МКС), де зустрівся з головою Суду Пьотром Гофманським (Piotr Hofmańsk) та секретарем Суду Освальдо Завалою Гілером (Osvaldo Zavala Giler).
Президент Зеленський у своєму виступі високо оцінив роль МКС у забезпеченні правосуддя в Україні та сприянні верховенству права в усьому світі.
Водночас на вебсайті Суду зазначається, що Україна не є державою-учасницею Римського статуту Міжнародного кримінального суду (РС МКС), але вона двічі скористалася своїми прерогативами, щоб визнати юрисдикцію Суду щодо ймовірних злочинів за Римським статутом, які відбуваються на її території, відповідно до статті 12(3) Статуту. Як відомо, МКС розпочав розслідування щодо ситуації в Україні 2 березня 2022 року.
Оцінка ЦППР
Експерти ЦППР неодноразово зазначали на складну ситуацію зі зволіканням Україною з ратифікацію Римського статуту МКС — фактично справи щодо України розглядаються в повному обсязі ніби вона є стороною цього міжнародного договору, разом з тим вона не може реалізовувати інші інструменти Римського статуту МКС, наприклад делегувати суддю від України, пропонувати зміни до Статуту тощо. У своєму виступі В. Зеленський високо оцінив роль МКС, проте не згадав чому Україна не ратифікує Римський статут, що може позитивно вплинути на процес притягнення до відповідальності російського військово-політичного командування за міжнародні злочини.
Навіть після активної позиції прокурора МКС Каріма Хана протягом 2022 року та видачі 17 березня 2023 року ордеру на арешт В. Путіна та М. Львової-Бєлової у зв’язку з незаконною депортацією та передачею українських дітей з окупованих територій до Російської Федерації, Україна не змінила свою позицію щодо необхідності ратифікації РС МКС.
Проте політична позиція України залишається незмінною — надумане побоювання нашого військово-політичного керівництва, що це обмежить свободу розсуду командуючих на полі бою та демотивує військових загалом. Тобто, що МКС розпочне вивчення фактів щодо воєнних злочинів з боку українських військових. Серед іншого це стосується механізму «командної відповідальності» (chain of command), унікального інституту міжнародного кримінального права, який дозволяє притягнути до відповідальності командирів за дії їхніх підлеглих, встановлюючи причинно-наслідкові ланцюжки аж до Головнокомандувача.
Проте як у теорії міжнародного кримінального права, так і в практиці, МКС цікавить лише системні міжнародні злочини військово-політичного керівництва, а не поодинокі випадки, які трапляються і з боку України. Водночас Суд діє за принципом комплементарності (доповнюваності), оскільки Україна уже відкрила кримінальні провадження за ймовірними фактами вчинення її військовими воєнних злочинів, швидко відреагувавши на інформацію, яка зʼявлялась у західних медіа та здійснює ефективне розслідування, необхідність розгляду цих випадків з боку МКС відсутня.
До того ж ратифікація Римського статуту МКС — це зобов’язання України, передбачене Угодою про Асоціацію з ЄС. Таким чином, з огляду на євроінтеграційні прагнення України, ратифікація цього міжнародного договору є неминучим кроком. Враховуючи, що Україна уже визнала юрисдикцію Суду щодо російсько-українського збройного конфлікту, побоювання щодо ймовірного переслідування українського військового командування нікуди не зникнуть із плином часу, тож краще стати повноправним учасником договору уже зараз, а не створювати двозначну позицію щодо співпраці з МКС, як це відбувається сьогодні. Чинне процесуальне законодавство (Розділ ІХ-2 КПК України) містить примітку щодо того, що порядок співпраці з МКС стосується лише фактів вчинення російськими військовослужбовцями міжнародних злочинів, що не відповідає змісту РС МКС та намірам України ратифікувати Статут. Для того, щоб усунути цю двозначність, необхідно завершити приєднання до цього документу шляхом його ратифікації, що давно на часі.
Податкова та митна служби — «особливі» органи влади
Подія
У Верховній Раді України готується до другого читання проєкт Закону України «Про внесення змін до Митного Кодексу України щодо встановлення особливостей проходження служби в митних органах та проведення атестації посадових осіб митних органів» (реєстр. № 6490-д від 6 квітня 2023 р.). Ним пропонуються зміни до Митного Кодексу України та до ст. 21-1 «Територіальні органи центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну митну політику, та центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну податкову політику» Закону України «Про центральні органи виконавчої влади». Зміни стосуються прийняття на службу до митних органів, її проходження та припинення, призначення Голови ЦОВВ, що реалізує державну митну політику, та припинення його повноважень, проведення щорічної зовнішньої незалежної оцінки (аудиту) ефективності діяльності цього ЦОВВ, оплати праці посадових осіб та працівників ЦОВВ та його територіальних органів. Головним Комітетом ВРУ щодо законопроєкту є Комітет з питань фінансів, податкової та митної політики.
У цьому ж Комітеті ВРУ опрацьовується ще один схожий за змістом проєкт Закону України «Про внесення змін до Податкового Кодексу України та інших законів України щодо встановлення особливостей проходження служби в податкових органах та проведення атестації посадових осіб податкових органів» (реєстр. № 9243 від 26 квітня 2023 р.). Ним пропонуються зміни до Податкового Кодексу України щодо аналогічних питань та зміни до ст.ст. 18, 19 Закону «Про центральні органи виконавчої влади», яка визначає повноваження міністра у відносинах з ЦОВВ, діяльність якого спрямовується та координується через міністра.
Оцінка ЦППР
З січня 2020 року Законом України «Про державну службу» передбачено, що окремі особливості проходження державної служби в ЦОВВ, що реалізує державну митну політику, та в ЦОВВ, що реалізує державну податкову політику, їхніх територіальних органах визначаються Митним та Податковим кодексами України. Вже тоді експерти ЦППР наголошували на тому, що вагомих підстав для «узаконення» незастосування якихось норм Закону України «Про державну службу» до державних службовців цих органів виконавчої влади немає. Також досить сумнівним є окреме правове регулювання утворення, припинення та діяльності територіальних органів таких ЦОВВ у ст. 21-1 Закону України «Про центральні органи виконавчої влади».
Навіть за наявності таких законодавчих виключень у законах України «Про державну службу» та «Про центральні органи виконавчої влади» для митних та податкових органів, запропоновані в квітні поточного року законодавчі новели, на думку експертів ЦППР, не є достатньо обґрунтованими. Зокрема, норми про непоширення на посадових осіб митних та податкових органів, з якими укладається контракт про проходження державної служби, законодавства про державну службу в частині процедури оцінювання результатів службової діяльності державних службовців. Ці норми законопроєктів ставлять під сумнів дієвість визначеної законодавством про державну службу процедури оцінювання. Адже автори законопроєктів, виходячи з їхнього змісту, вважають цю процедуру непридатною для митних та податкових органів.
Для призначення керівників ЦОВВ, що реалізують державну митну та податкову політику, передбачається інша, ніж визначена Законом України «Про державну службу», конкурсна процедура. Ці норми законопроєктів сформують недовіру до спроможності Комісії з питань вищого корпусу державної служби виконувати своє призначення, оскільки ЦОВВ, що реалізують державну митну та податкову політику, потребують інших конкурсних комісій.
Не підтримуємо норму й про призначення на посади першого заступника та заступників голів цих ЦОВВ без проведення відкритого конкурсу. Такий підхід буде містити суб’єктивізм та корупційні ризики.
На визначення особового складу конкурсних комісій та комісій з проведення оцінки суттєвий вплив матимуть міжнародні та іноземні організації, які надавали Україні міжнародну технічну допомогу у сферах проведення структурних реформ, фінансової та технічної підтримки України, запобігання та протидії корупції. До того ж додаткове навантаження отримає Секретаріат КМУ, який буде забезпечувати роботу таких комісій.
Комісії з проведення оцінки затверджуватимуть критерії та методику проведення оцінювання ефективності діяльності цих ЦОВВ. Це викликає занепокоєння. Такі критерії, на нашу думку, мають визначатися Міністерством фінансів України, а не структурою, яка не входить у систему органів виконавчої влади. Міністерство фінансів формує державну політику в цих сферах та здійснює спрямування й координацію діяльності цих ЦОВВ. Запропонований законопроєктами підхід суперечитиме і змісту реформи міністерств.
Підхід законопроєктів до питання оплати праці посадових осіб та працівників цих ЦОВВ та їхніх територіальних органів, враховуючи триваюче зараз реформування законодавства про оплату праці державних службовців, теж не виглядає достатньо переконливо.
Запропоновані зміни до Закону України «Про центральні органи виконавчої влади» можна було б вважати позитивом законопроєкту № 6490-д. Визначено, що призначення на посади та звільнення з посад керівників та заступників керівників територіальних органів, а також самостійних структурних підрозділів апарату ЦОВВ, що реалізує державну митну політику, та ЦОВВ, що реалізує державну податкову політику, здійснюватиметься без погодження з міністром, який спрямовує та координує їхню діяльність. В умовах наявності конкурсної процедури призначення на посади, таке погодження дійсно є зайвим.
Однак, законопроєкт № 9243 містить протилежний підхід до цього питання. Призначення на посади та звільнення з посад здійснюватиметься за погодженням з міністром, який спрямовує та координує діяльність цих ЦОВВ.
Враховуючи викладене, експерти ЦППР не підтримують прийняття Верховною Радою України законопроєктів № 6490-д від 6 квітня 2023 року та № 9243 від 26 квітня 2023 року.