Щотижневий аналіз 20 – 26 вересня 2023 року

Закон України «Про правотворчу діяльність» набрав чинності, однак час для його удосконалення ще є …

Подія

20 вересня набрав чинності Закон України «Про правотворчу діяльність» . Окрім деяких положень, Закон вводиться в дію через один рік з дня припинення або скасування воєнного стану в Україні.

З метою подальшого розвитку, українська правова система потребує своєрідної «нормотворчої енциклопедії». Тому врегулювання на законодавчому рівні системи нормативно-правових актів, організації правотворчої діяльності, визначення засад нормопроектувальної техніки і правового моніторингу, а також закріплення базової термінології є позитивним кроком. Це в Україні намагалися зробити впродовж 25 років.

За основу проєкт Закону «Про правотворчу діяльність»  був прийнятий ще восени 2021 року і відповідний аналіз законопроєкту експерти ЦППР вже робили.

У порівнянні з ухваленим у першому читанні варіантом, обсяг закону збільшився, а змістовно текст покращився. У тому числі, законодавцем були враховані і деякі пропозиції ЦППР, а саме:

– у статті 3 розкрито зміст принципу верховенства права (правовладдя);

– у статті 4 враховано зауваження щодо виокремлення серед суб’єктів правотворчої діяльності – «Український народ на всеукраїнському референдумі» а серед учасників правотворчої діяльності – «суб’єкта правотворчої ініціативи». 

– Закон передбачає положення щодо документів публічної політики, розкривається їх зміст і мета (стаття 20). 

– у Перехідних положеннях згадали про основи законодавства України та декрети Кабінету Міністрів України, які є діючими на день набрання чинності досліджуваним законом,  у редакції першого читання відповідного положення не було.

Разом з цим Закон містить чимало положень, які не тільки не є взірцевими для всього подальшого законотворчого процесу, а й відверто хибують юридичною невизначеністю. Наведемо окремі положення Закону, які на нашу думку, все ще потребують доопрацювання.

Формулювання частини 2 статті 1 – «дія цього Закону не поширюється на суспільні відносини, що виникають у процесі» … є невизначеним, оскільки з нього не зрозуміло, на які саме нормативно-правові акти не поширюється дія Закону. 

Зникли із складу суб’єктів правотворчої діяльності органи професійного самоврядування, яким у всіх демократичних країнах законом делегується право врегульовувати внутрішньопрофесійні питання. Наприклад, органи адвокатського або нотаріального самоврядування, які вже функціонують в Україні, а в майбутньому десятки інших професійних спільнот втрачають можливість приймати нормативно-правові акти для підзаконного регулювання функціонування своїх професій.

У частині 1 статті 21 Закону визначаються аналітичні документи публічної політики (зелена книга, оцінка впливу, біла книга, концепція проекту НПА). За логікою і уже сформованою традицією тут мали б бути концепція або стратегія, які описують заплановані реформи сфер чи галузей і затверджуються Урядом. А «концепція проєкту НПА» це короткий робочий документ необхідний для підготовки одного конкретного НПА. При цьому частина 2 цієї статті не вказує концепцію НПА аналітичним документом публічної політики на підставі якої мають розроблятися проекти первинних законів, кодексів. Таким чином, втрачається певний логічний зв’язок – не повинен закон розроблятися без попередньо прийнятого політичного рішення. А такі важливі документи політики як концепції і стратегії, яких сьогодні серед діючих рішень Уряду є кілька десятків, виявляються тепер нелегітимними, оскільки не згадані в Законі взагалі. 

У продовження зазначеної тези, доповнення потребує частина 2 статті 24, відповідно до якої «планування правотворчої діяльності здійснюється з урахуванням» … програмних документів публічної політики і концепції НПА. Очевидно, що планування має здійснюватися з урахуванням більш широкого переліку документів публічної політики. Особливо це актуально для підзаконних НПА, оскільки розроблення концепцій для них не є обов’язковим (частина 2 статті 27).

Можливо автори не сильно вникали в ці проблеми, бо в Прикінцевих положеннях визначили, що всі норми, які стосуються документів публічної політики, вводяться в дію через 5 років після набрання чинності Законом. Що в свою чергу цілком не зрозуміло, оскільки ці норми не покладають обов’язку готувати якісь нові документи, а лише описують методологію формування політики, яка вже використовується в багатьох інституціях української влади і самоврядування.

Дискусійною видається норма щодо подолання правової прогалини застосуванням аналогії права/закону виключно судом (частина 3 статті 65). Очевидно, що з прогалинами правового регулювання можуть зіткнутися не тільки суди, при цьому Закон не дозволяє використання аналогії права/закону органами виконавчої влади, місцевого самоврядування та їх посадовими особами.

Взірцевим прикладом неякісної нормативної техніки є частина 1 статті 66. В ній колізія норми права визначається як протиріччя і невідповідність, а в наступних реченнях вже протиріччя і невідповідність пояснюються через колізію норм права. 

А ще дивно, що незважаючи на воєнний стан, через який введення в дію Закону відкладається на невизначений строк, комітетам Верховної Ради України і Кабінету Міністрів України дається непросте завдання підготувати зміни до Регламенту ВРУ, пропозиції щодо декретів і основ законодавства, а також щодо кодифікації (рекодифікації, декодифікації) законодавства в шестимісячний строк з моменту набуття Законом чинності. Тобто цей час уже пішов. І війна тут виявляється не перешкоджає.

Отже, Закон «Про правотворчу діяльність» закріплює низку законодавчих новел і важливих положень, які є корисними і потенційно посилять правову систему України. Водночас, з точки зору змістовності і техніко-юридичного дизайну Закон потребує доопрацювання і відповідний час до введення його в дію необхідно використати ефективно.