preloader

Що вас цікавить?

Щотижневий аналіз 16 – 22 листопада 2021 року

23.11.2021

Щотижневий аналіз Центру політико-правових реформ включає аналіз найважливіших процесів та подій у сферах конституціоналізму, політичних партій та виборів, урядування та публічної адміністрації, судівництва, протидії корупції, кримінальної юстиції, та ін.

Якщо ви бажаєте отримувати експертний аналіз електронною поштою – за останній тиждень і щовівторка – прохання надіслати листа за адресою media@pravo.org.ua (Іван Голод, менеджер з комунікації).



Парламент ухвалив законопроєкт «Про правотворчу діяльність» за основу


Подія

16 листопада Парламент ухвалив законопроєкт «Про правотворчу діяльність»  (реєстр. № 5707) за основу. Цей законопроєкт визначає засади та порядок здійснення правотворчої діяльності в Україні, зокрема регулює відносини, пов’язані із розробленням, прийняттям (виданням) та реалізацією нормативно-правових актів.

Оцінка ЦППР

Потреба в оптимізації правил складання та написання правових актів, виробленні чітких алгоритмів їх систематизації, а також унормуванні питань набрання і втрати чинності цими актами назріла вже давно. Ще з кінця 1990-х років у ВРУ робилися неодноразові спроби ухвалити фундаментальний акт, присвячений цим питанням (так званий «закон про закони»). Однак через відсутність єдиних доктринальних підходів до регулювання зазначених питань, низьку якість розроблених законопроєктів, а також застосування Президентом права вето щодо ухваленого Парламентом Закону «Про нормативно-правові акти» (у 1999 році) всі спроби ухвалення такого акта зазнали невдачі.

Законопроєкт № 5707 фактично є переробленим варіантом проєкту закону «Про нормативно-правові акти», який розроблявся робочою групою Міністерства юстиції з кінця 2019 року. Ухвалений у першому читанні законопроєкт, будучи цілком актуальним та необхідним, створює низку проблем юридико-технічного характеру та має чимало недоліків щодо повноти правового регулювання, зокрема:

  • занадто звужений предмет правового регулювання законопроєкту;
  • суперечливе врегулювання принципів правотворчої діяльності;
  • неповне визначення «учасників правотворчої діяльності»;
  • юридично некоректні положення щодо делегування правотворчих повноважень;
  • включення до системи нормативно-правових актів України актів СРСР та УРСР;
  • поверхове і неповне регулювання питання планування правотворчої діяльності;
  • суперечливий підхід до регулювання питання концепцій нормативно-правових актів, публічних консультацій, юридичної експертизи актів;
  • збереження хаосу в структурі законів, інших актів;
  • узаконення можливості неоприлюднення нормативно-правових актів;
  • відсутність системного підходу до вирішення проблем регулювання прогалин і колізій при правозастосуванні;
  • некоректний підхід до регулювання питання дії нормативно-правового акта в часі, ігнорування питання регулювання дії нормативно-правового акта в просторі та за колом суб’єктів;
  • термінологічна та смислова плутанина з концептами «правовий» / «юридичний», «правотворча діяльність», «програмний правовий акт», «основний та похідний нормативно-правовий акт», «розумний строк», «правовий моніторинг» тощо.

Незважаючи на те, що питання впорядкування нормотворчої техніки зокрема та правотворчої діяльності загалом дуже важливе й актуальне, законопроєкт № 5707 потребує серйозного доопрацювання, адже ухвалення законопроєкту в поточній редакції породить більше проблем у правотворчій діяльності, ніж їх вирішить.

Див. також розгорнутий аналіз законопроєкту від ЦППР.


Парламент ухвалив Закон «Про адміністративну процедуру»


Подія

16 листопада Верховна Рада прийняла Закон «Про адміністративну процедуру» (далі – ЗАП). Він передбачає уніфіковані правила відносин фізичних та юридичних осіб із органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, їх посадовими особами – замість десятків розрізнених та суперечливих законів, що мають місце сьогодні. Зокрема, йдеться про регулювання відносин з надання адміністративних послуг (отримання паспорта, дозволу, ліцензії), інспекційних перевірок бізнесу тощо.

Оцінка

Україна досі залишалася єдиною в Європі країною (якщо не рахувати РФ), що не мала ЗАП. Відсутність визначеної законом загальної процедури, яка б гарантувала дотримання прав приватних осіб, сприяла численним зловживанням, нехтуванню інтересів зацікавлених осіб. Відсутність ЗАП шкодила й інвестиційному клімату України, адже інвестори хотіли би працювати за єдиними, чіткими та зрозумілими правилами. Отже, з набранням Законом чинності (через 1 рік після опублікування) все це має змінюватися на краще.

Серед найважливіших новел закону слід виділити:

  • встановлення права особи бути вислуханою перед прийняттям несприятливого щодо неї рішення (це може дозволити змінити позицію органу влади, рухатися до позитивного рішення);
  • впровадження категорії «заінтересованих осіб» (це має попереджати конфлікти, сприяти прийняттю збалансованих рішень);
  • встановлення обов’язку адміністративних органів мотивувати негативні рішення та зазначати порядок їх оскарження;
  • принцип офіційності, за яким органи влади повинні збирати інформацію і документи, а не перекладати ці обов’язки на громадян;
  • прості правила щодо «представництва» в адміністративному провадженні, зокрема, без нотаріальної довіреності для більшості справ;
  • правило мовчазної згоди при отриманні погоджень від інших органів (якщо орган щось не погодив у визначений строк, – вважається, що він не має заперечень);
  • встановлення правила про набрання чинності адміністративним актом з моменту доведення його до відома особи (а не просто прийняття) і визначення порядку такого доведення;
  • створення ефективних умов для оскарження адміністративних актів в адміністративному порядку;
  • врегулювання питання відкликання чи визнання недійсними адміністративних актів.

Закон  «Про адміністративну процедуру» надає переваги і для самої влади, для доброчесних службовців. Адже службовця не можна буде змусити прийняти таємне і незаконне рішення, якщо необхідно пройти інклюзивну процедуру.


Парламент зробив кілька кроків, які можуть позитивно вплинути на розвиток правосуддя


Подія

16 листопада Верховна Рада прийняла закон «Про медіацію» (урядовий законопроєкт №3504). У першому читанні також були прийняті законопроєкти «Про внесення змін до Кодексу України про адміністративні правопорушення щодо повноважень вищих спеціалізованих судів з розгляду справ про адміністративні правопорушення» (№5490) та «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо використання електронних адрес» ( №3860-д).

Оцінка ЦППР

1. Закон «Про медіацію» створює законодавче підґрунтя для розвитку медіації як способу добровільного позасудового врегулювання спорів шляхом переговорів між сторонами. Медіація може проводитися у будь-яких категоріях справ, навіть у справах про адміністративні правопорушення, та у кримінальних провадженнях (задля примирення потерпілого з підозрюваним, обвинуваченим). Сторони медіації самостійно обирають медіатора, яким може бути особа, яка пройшла базову підготовку медіатора в Україні чи за кордоном. Важливою новелою закону є те, що медіатор не може бути допитаний як свідок щодо обставин медіації.

За результатами медіації сторони можуть укласти угоду, в якій визначити узгоджені зобов’язання, порядок їх виконання, а також наслідки їх невиконання або неналежного виконання. Якщо судовий спір було врегульовано в межах медіаційної процедури, сторона має право на повернення 60% сплаченого судового збору.

Експерти ЦППР підтримують прийняття закону, зважаючи на те, що за належної його імплементації розвиток процедур мирного врегулювання судових спорів дасть змогу розвантажити не лише суди, але й органи примусового виконання судових рішень.

2. Законопроєкт №5490 покликаний заповнити прогалину, яка не дає можливості вищим спеціалізованим судам (яким зараз є Вищий антикорупційний суд) притягувати до адміністративної відповідальності осіб за неповагу до суду, тоді як інші суди такими повноваженнями наділені. Експерти ЦППР підтримують прийняття законопроєкту.

3. Законопроєкт №3860-д має на меті запровадити адресу офіційної електронної пошти в Єдиному державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань, яка нарівні з офіційною електронною адресою, що функціонуватиме в ЄСІТС, зможе використовуватися судами для направлення учасникам судового процесу копій рішень, ухвал, повісток та інших документів в електронній формі. На цю ж електронну адресу інші учасники справи зможуть надсилати копії процесуальних документів, якщо такий обов’язок на них покладений процесуальним законом. Законопроєкт передбачає, що протягом 6 місяців юридичні особи та фізичні особи-підприємці зобов’язані подати державному реєстратору відомості про свою адресу офіційної електронної пошти.

Експерти ЦППР підтримують прийняття законопроєкту, зважаючи на те, що він позитивно вплине на подальшу цифровізацію правосуддя та дасть змогу зменшити паперовий документообіг у судах.


Імітація реформи місцевих державних адміністрацій


Подія

Минулого тижня Комітет Верховної Ради України з питань організації державної влади, місцевого самоврядування, регіонального розвитку та містобудування на своєму позачерговому засіданні суттєво змінив текст законопроєкту «Про внесення змін до Закону України «Про місцеві державні адміністрації» та деяких інших законодавчих актів України щодо реформування територіальної організації виконавчої влади в Україні» (реєстр. № 4298 від 30.10.2020 р.), який був прийнятий у першому читанні 4 березня 2021 р. і готується до другого читання. Це вже третя редакція цього законопроєкту на 2-ге читання. Його розгляд на засіданні Парламенту був запланований на 18 листопада, але у зв’язку із заміною тексту його перенесено.

Оцінка ЦППР

На думку експертів ЦППР, нова редакція Закону «Про місцеві державні адміністрації» потрібна. І редакція законопроєкту, прийнята в першому читанні, містила багато прогресивних новел організації та діяльності місцевих державних адміністрацій (далі – МДА) та їх голів. Ще кращою вона стала в результаті врахування численних поправок і підготовки до другого читання влітку цього року.

Але в оприлюдненій третій редакції законопроєкту відбулися принципові, концептуальні зміни. На жаль, у бік його погіршення. Вилучені норми, які мали б повернути головам МДА, їх заступникам статус державних службовців. Якщо така редакція законопроєкту буде ухвалена, то вони і надалі залишаться просто працівниками цих адміністрацій, тобто керівниками без визначеного статусу. Це запровадили в 2017 році під тиском Президента Порошенка, який використовував голів МДА в якості керівників своїх виборчих штабів у 2019 році. Очевидно, ця практика сподобалася Президенту Зеленському і він хоче її повторити. Це створює умови для застосування адмінресурсу на виборах і економить кошти на утворення партійних структур.

Насправді МДА – це органи виконавчої влади, які реалізують (а не формують) державну політику на місцевому рівні. Насамперед вони мають забезпечити нагляд за законністю в діяльності місцевого самоврядування, не допустити перетворення децентралізації на феодалізацію в окремих регіонах України. Все це визначає статус їх голів як державних службовців, що і мав врегулювати майбутній Закон у редакції першого читання.

Разом із статусом державних службовців голів МДА та їх заступників вилучені із законопроєкту процедури конкурсного відбору на ці посади, обов’язкова спеціальна підготовка, періодична ротація, а Президент наділяється неконституційними повноваженнями в сфері призначення та звільнення голів МДА.