Щотижневий аналіз 13 – 19 листопада 2024 року

«Кадровий резерв» в прокуратурі: євроінтеграційний крок та спроба боротьби з чинними кадровими викликами

Подія

15 листопада Комісія з добору кандидатів для включення до кадрового резерву оголосила добір прокурорів для кадрового резерву на керівні посади обласних та окружних прокуратур. Приймання документів розпочалось 18 листопада і триватиме до 6 грудня 2024 року. 

Мова йде про вакантні та тимчасово вакантні посади:

1. керівників обласних прокуратур;

2. перших заступників та заступників керівників обласних прокуратур;

3. керівників окружних прокуратур.

Призначення на ці посади здійснюється Генеральним прокурором за рекомендацією Ради прокурорів України (пп. 6–8, 11 ч. 1 ст. 39 Закону України «Про прокуратуру»).

Процедуру добору визначено Положенням про порядок добору кандидатів для включення до кадрового резерву на заміщення адміністративних посад в органах прокуратури України, затвердженим наказом Генерального прокурора від 14 жовтня 2024 року № 236, та Методологією добору та оцінювання кандидатів для включення до кадрового резерву на заміщення адміністративних посад в органах прокуратури України, яка є додатком до цього Положення.

Конкурс передбачає оцінку бачення прокурорів розвитку органів прокуратури відповідного рівня (у формі презентації), виконання практичних завдань, а також перевірку доброчесності і співбесіду з Комісією. Кадровий резерв формується строком на 2 роки і має дати можливість Раді прокурорів України та Генеральному прокурору призначати на керівні посади на регіональному на місцевому рівні найкращих прокурорів, які виявили бажання обіймати такі посади. 

Оцінка ЦППР

Одним з євроінтеграційних зобовʼязань України в частині реформування правосуддя є впровадження до І кварталу 2026 року прозорого та заснованого на заслугах відбору прокурорів на керівні посади в органах прокуратури (Реформа 4 Ukraine Facility Plan 2024-2027). Станом на сьогодні в Офісі Генерального прокурора створена робоча група, яка напрацьовує відповідні зміни до законодавства, які передбачатимуть обовʼязковий конкурс на керівні посади в органах прокуратури.

Водночас запит суспільства на розвʼязання системних проблем в органах прокуратури суттєво зріс у звʼязку з т.зв. “прокурорськими інвалідностями”. Указом Президента від 22 жовтня 2024 року № 732/2024, що був швидкою реакцією на все більше і масштабніше розгортання корупційних подій навколо МСЕК і прокуратури, визначені чіткі заходи, спрямовані на вирішення проблем, і строки їх виконання. Однак, як і будь-які миттєві рішення, він не позбавлений недоліків, про що ЦППР зазначав раніше. Відтак проблема має кримінально-правові, дисциплінарні, інституційні, законодавчі та інші шляхи розвʼязання. 

22 жовтня Генеральний прокурор створив Комісію з добору кандидатів для включення до кадрового резерву на заміщення адміністративних посад в органах прокуратури (Наказ ГП №246 від 22.10.2024). До складу Комісії входять:

1) дві особи, визначені Генеральним прокурором – Благовісна А.С., Гнатів А.Я.;

2) одна особа, делегована Радою прокурорів України – Романов Р.О.;

3) три особи, запропоновані міжнародними та неурядовими організаціями, проєктами міжнародної технічної допомоги – Вигівська Л., Дрозач С., Крапивін Є.

Ідея кадрового резерву полягає в тому, що вона може стати пілотним проєктом з впровадження обовʼязкового конкурсу на керівні посади в органах прокуратури, що передбачено низкою євроінтеграційних зобовʼязань. Так, сьогодні право призначати на посади керівників обласних прокуратур, їх перших заступників та заступників, керівників окружних прокуратур належить Генеральному прокурору за рекомендацією органу прокурорського самоврядування – Ради прокурорів України.

Фактично кадровий резерв, який діятиме 2 роки, дає змогу Раді прокурорів України вибрати кращих з кращих прокурорів, які наразі працюють в органах прокуратури. Як наслідок це дозволить мінімізувати практики непотизму, призначення непрофесійних кадрів, допущення помилок стосовно доброчесності кандидатів та інші чинники, що негативно впливають на якість керівників кадрів в прокуратурі.

При цьому порядок заміщення керівних посад стосується лише подальших призначень, а прокурори, які наразі перебувають на таких посадах, продовжують їх обіймати. Проте через згаданий вище публічний розголос з т.зв. “прокурорськими інвалідностями” низка посад у понад 5 регіонах України наразі ваканта у звʼязку з тим, що прокурори звільнились з цих адміністративних посад за власним бажанням.

Понад те призначення прокурора на адміністративну посаду керівника обласної прокуратури, керівника окружної прокуратури, здійснюється строком на п’ять років. (ч. 4 ст. 39 Закону України «Про прокуратуру»). Під час останнього реформування органів прокуратури, спричиненого ухваленням Закону №113-ІХ у 2019 році відбулась зміна структури органів прокуратури та атестація прокурорів. Так, чинні обласні прокуратури запрацювали 11 вересня 2020 року, а окружні – 15 березня 2021 року. Тоді ж і відбулись призначення на відповідні посади керівників. Це означає, що у 2025 та 2026 році завершується строк повноваження керівників цих прокуратур.

Отже, Конкурсна комісія уже зараз має визначити тих, хто обійматиме посади в прокуратурах, які залишились без керівників, а в найближчі роки має визначити всіх майбутніх керівників на регіональному на місцевому рівні. Після цього, відповідно до планів публічної політики, буде впроваджено обовʼязковий конкурс, який врахує досвід роботи Комісії. Зважаючи на це ЦППР позитивно оцінює плани стосовно покращення якості кадрів в органах прокуратури на керівних посадах.

Щодо криміналізації розголошення конфіденційної інформації про померлу особу

Подія

8 листопада зареєстровано Проєкт Закону про внесення змін Кримінального кодексу України щодо відповідальності за розголошення конфіденційної інформації про померлу особу (реєстраційний №12190, далі – Проєкт Закону №12190).

Ним пропонується: доповнити Кримінальний кодекс України (далі – КК) новою статтею 182-1, яка передбачатиме відповідальність за умисне розголошення конфіденційної інформації про померлу особу, близьких осіб померлої особи або виконавця волевиявлення померлого особою, якій ця таємниця відома у зв’язку з професійною або службовою діяльністю.

Проєкт Закону розроблено у комплексі із проєктом закону «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо реформування сфери поховання та надання ритуальних послуг» (далі – Проєкт Закону №12188), який має на меті удосконалення сфери поховання і дерегуляцію господарської діяльності з надання ритуальних послуг у сфері поховання.

Позиція ЦППР

Згідно з пояснювальною запискою до Проєкту Закону №12190, його подання обумовлено фактами системного протиправного використання працівниками правоохоронних органів, органів реєстрації актів цивільного стану, закладів охорони здоров’я тощо інформації, одержаної ними у зв’язку з професійною або службовою діяльністю шляхом її розкриття виконавцям ритуальних послуг, з метою одержання неправомірної вигоди. Про це йдеться також в дослідженнях журналістів. Отже, законопроєкт спрямований на протидію корупційним схемам відповідних органів з «чорними» ритуальними агентами і з огляду на це у цілому має бути підтриманий.

Проєктом Закону №12188 запропоновано викласти Закон «Про поховання та похоронну справу» у новій редакції. Важливо, що її ст. 22 передбачає перелік конфіденційної інформації про померлого (інформація про померлу особу, яка дозволяє її ідентифікувати, відомості про адреси місць проживання, телефонні номери, інші контактні дані близьких осіб померлої особи або виконавця волевиявлення померлого), а також забороняє її розголошення у своїх інтересах або інтересах третіх осіб з боку працівників правоохоронних органів, органів реєстрації актів цивільного стану, закладів охорони здоров’я).

Водночас, запропонована Проєктом Закону №12190 редакція статті 182-1 КК потребує удосконалення. Зокрема, словосполучення «конфіденційна інформація про близьку особу померлої особи» потребує уточнення, адже в такій редакції ця стаття охоплюватиме практично всіх людей, які у своєму дорослому житті поховали близьку людину. Тобто, має йтися не про будь-яку інформацію про близьку особу, а лише про інформацію, пов’язану зі смертю відповідної людини та її поховання.

Відтак, проблема протидії корупційним схемам органів реєстрації актів цивільного стану, закладів охорони здоров’я з «чорними» ритуальними агентами щодо «продажу» інформації, одержаної ними у зв’язку з професійною або службовою діяльністю, є доволі серйозною та дійсно потребує уваги законодавця.

Проте, оскільки чинний Закон «Про поховання та похоронну справу» не містить переліку конфіденційної інформації про померлого, Проєкт Закону №12190 може бути прийнято лише після того, як набуде чинності нова редакція Закону «Про поховання та похоронну справу» (Проєкт Закону №12188) або одночасно з ним. В іншому випадку перелік конфіденційної інформації про померлого має бути визначено у відповідному чинному Законі, і без цього ст. 182-1 КК може залишитися «мертвою».

Декриміналізація порнографії для дорослих

Подія

11 листопада зареєстровано Проєкт Закону «Про внесення змін до Кримінального кодексу України щодо вдосконалення його окремих положень про кримінальні правопорушення проти громадського порядку та моральності» (реєстраційний № 12191, далі – Проєкт Закону). Він:

1) змінює редакцію ст. 301 КК, зокрема за ч. 1 встановлює відповідальність за ввезення в Україну творів, зображень або інших предметів порнографічного характеру, кіно- та відеопродукції, комп’ютерних програм порнографічного характеру з метою їх збуту чи розповсюдження неповнолітнім або їх виготовлення, зберігання, перевезення чи інше переміщення з тією самою метою, або їх збут чи розповсюдження неповнолітнім;

2) додає кваліфіковані склади, пов’язані із вчиненням таких дій повторно (ч. 2),  щодо малолітньої особи (ч. 3);

3) додає кваліфіковані склади, пов’язані із примушуванням неповнолітньої (ч. 4), малолітньої особи до участі у створенні творів, зображень або інших предметів порнографічного характеру (ч. 5);

4) у п. 2 примітки до ст. 301-1 КК («Одержання доступу до дитячої порнографії, її придбання, зберігання, ввезення, перевезення чи інше переміщення, виготовлення, збут і розповсюдження») конкретизує поняття великого розміру для цілей цієї  статті.

Позиція ЦППР

Як видно із Проєкту Закону, він в основному спрямований на декриміналізацію «дорослої порнографії».

Це питання давно обговорюється серед правників з посиланням на досвід багатьох демократичних країн світу. У Проєкті нового КК України (станом на 1 серпня 2024 року), який розробляється робочою групою з розвитку кримінального права, кримінальної відповідальності за «дорослу порнографію» не передбачено – але пропонується передбачити її за залучення дитини до виготовлення дитячої порнографії (ст. 7.6.5), дії, пов’язані з предметом дитячої порнографії (ст. 7.6.6) і поширення предмета дитячої порнографії (ст. 7.6.7). Автори Проєкту КК обґрунтували свою позицію у монографії (с. 317).

Декриміналізація «дорослої порнографії» була запропонована також Проєктом Закону «Про внесення змін до Кримінального кодексу України щодо забезпечення свободи від втручання в приватне життя людини» (реєстраційний № 9623 від 18.08.2023, включено до порядку денного 03.09.2024).

Згідно з даними Єдиного державного реєстру судових рішень з 1 січня по 17 листопада 2024 року українські районні суди винесли 64 вироки за ст. 301 КК. Згідно з дослідженням, українців засуджують за контент з приватного листування, фотографії на сайтах знайомств, а також на платформі OnlyFans, яка за минулий рік сплатила до бюджету $1,27 млн. Згідно з Вироком Личаківського районного суду м. Львова від 2 жовтня 2024 року (справа №463/6224/24) особі за ч. 2 ст. 301 КК України призначено штраф у розмірі 68 000 грн. Як зазначено у вироку, у цій справі правоохоронці витратили $385 на перегляд декількох відео з оголенням геніталій вебкам-моделі.

Один з основних аргументів проти прийняття відповідних положень (також на нього посилаються у Висновку Головного науково-експертного управління ВР щодо проєкту Закону № 9623 від 18.08.2023) – криміналізацію «дорослої порнографії» передбачено Міжнародною конвенцією про припинення обігу порнографічних видань і торгівлі ними від 12 вересня 1923 року.

Проте, автори монографії зазначають, що не зрозуміло, чи ця конвенція є чинною для України. До неї СРСР приєднався 8 липня 1935 року. Відповідно до ст. 7 Закону «Про правонаступництво України» від 12 вересня 1991 року Україна є правонаступником прав і обов’язків за міжнародними договорами Союзу РСР, які не суперечать Конституції України та інтересам республіки. Але ні конвенція, ні ст. 301 чинного КК не були предметом розгляду Конституційного Суду України, Верховна Рада України не виражала свою позицію щодо того, чи є чинною конвенція для України (як вона це зробила щодо низки інших міжнародно-правових актів радянського періоду).

У Проєкті Закону № 9623 також йшлося про декриміналізацію ст. 302 КК, яка стосується створення або утримання місць розпусти та звідництва. Тому аргументи проти декриміналізації підсилювали посиланням на Конвенцію ООН про боротьбу з торгівлею людьми і з експлуатацією проституції третіми особами від 25 липня 1951 року, в якій ця норма передбачена. Конвенція, на думку правників, також не є чинною для України. УРСР її підписувала, але після цього було прийнято інші конвенції, які стосувались торгівлі людьми та замінили її. Про «дорослу порнографію» в цій конвенції не йдеться. У Проєкті Закону № 12191 декриміналізація ст. 302 КК не пропонується, хоча це необхідно зробити, оскільки суспільна небезпека такого діяння є сумнівною.

У  Резолюції Парламентської Асамблеї Ради Європи 2412 (2021) від 26 листопада 2021 року «Гендерні аспекти та наслідки порнографії для прав людини» вказується на необхідність: запровадження системи попереджувальних міток, які вимагають від порнографічних веб-сайтів відображати сповіщення про потенційну шкоду від використання порнографії (п. 10.2.4); ефективно забезпечувати дотримання норм щодо захисту персональних даних і зображень (п. 10.3.1); гарантувати, що всі зображені особи дали свою вільну та усвідомлену згоду на його розповсюдження (п. 10.3.2) тощо. На цю Резолюцію Україна має орієнтуватися, виходячи зі своїх зобов’язань перед Радою Європи.

У ст. 36 Конвенції Ради Європи про запобігання насильству стосовно жінок і домашньому насильству та боротьбу із цими явищами (Стамбульської конвенції) від 11.05.2011 передбачено, що сторони мають криміналізувати акти сексуального характеру без згоди та примушування іншої особи до таких актів з третьою особою без її згоди. Створення предметів порнографічного характеру може передбачати вчинення актів сексуального характеру. Якщо вони вчинені без згоди (або щодо осіб, які не досягли віку сексуальної згоди (16 років), то мають переслідуватись згідно з кримінальним законом. У випадках створення таких предметів за згодою дорослої особи підстав для кримінального переслідування не вбачається.

Водночас, кримінальна відповідальність за дитячу порнографію узгоджується з низкою міжнародних договорів, зокрема Конвенцією Ради Європи про захист дітей від сексуальної експлуатації та сексуального насильства (Ланцеротська конвенція) від 25.10.2007, Директивою Європейського Парламенту і Ради 2011/93/ЄС від 13.12.2011 про боротьбу з сексуальним насильством та сексуальною експлуатацією дітей та дитячою порнографією та заміни Рамкового рішення Ради 2004/68/JHA тощо.

Отже, декриміналізація «дорослої порнографії» узгоджується з міжнародними стандартами, а ресурси правоохоронної системи не можна витрачати на переслідування людей за діяння, які не несуть суспільної небезпеки. Водночас для уникнення ризиків переслідування осіб за зберігання, пересилання, збут «дорослої порнографії для дорослих» слід уточнити редакцію ч. 1 ст. 301 КК та передбачити в ній відповідальність тільки за збут чи розповсюдження неповнолітнім творів, зображень або інших предметів порнографічного характеру, кіно- та відеопродукції, комп’ютерних програм порнографічного характеру. 

Реалії Звіту про виконання у 2023 році Стратегії реформування державного управління України на 2022-2025 роки

Подія

13 листопада на засіданні Координаційної ради з питань реформування державного управління  був представлений Звіт про виконання у 2023 році Стратегії реформування державного управління України на 2022-2025 роки (далі – Звіт).

Позиція ЦППР

Загалом Звіт досить компліментарно окреслює підсумки роботи за 2023 р. Однак детальний аналіз демонструє не таку оптимістичну картину виконання запланованих на 2023 рік заходів. Наразі Звіт не оприлюднено на загальнодоступних ресурсах Уряду, тож вважаємо за необхідне висвітлити деякі ключові аспекти.

Представлення Звіту за попередній рік в кінці поточного викликає питання щодо його актуальності та ефективності як інструменту щорічного моніторингу впровадження заходів. Перш за все, такі оцінки мають проводитися вчасно та ставати основою для актуалізації завдань на наступні періоди імплементації та слугувати інструментом для загального розуміння ефективності впровадження реформи.

Окрім того, в умовах активних євроінтеграційних процесів надзвичайно важливо здійснювати реалістичну оцінку стану справ по кожному із запланованих заходів. Підходи використані у цьому Звіті для оцінки впровадження заходів можуть закладати нереалістичні очікування та потенційно суперечити оцінкам європейських інституцій в майбутньому. 

Звіт містить низку формулювань щодо повного виконання завдань реформи. Проте аналіз окремих прикладів демонструє суперечності. 

Зокрема, в частині «Професійна публічна служба та управління персоналом» значиться, що 6 з 6 заходів виконано у 2023 році, а 10 з 10 заходів виконано з початку реалізації Стратегії. Автори звіту оглядаючи виконання заходів Стратегії зазначають, що проєкт Закону України «Про внесення змін до Закону України “Про державну службу” щодо удосконалення порядку вступу, проходження, припинення державної служби» (реєстр. № 6496 від 31 грудня 2021 року) очікує розгляду у Верховній Раді України. Також за результатами ухвалення цього законопроєкту планується розробка постанови Кабінету Міністрів України щодо оновлення процедури проведення конкурсу на посади державної служби.  Таким чином оцінка виконання індикаторів та описова частина фактично містять протиріччя.

Дискусійним питанням також є і той факт, що цей євроінтеграційний законопроєкт  майже 3 роки перебував на розгляді Парламенту і врешті був відкликаний Урядом 30 травня 2024 р. Картка законопроєкту на сайті Верховної Ради України не містить заяви щодо відкликання, а отже підстави його відкликання залишаються невідомими.                   

Згаданий проєкт Закону раніше було включено до Плану законопроєктної роботи Верховної Ради України на 2024 рік, тому таке «зняття з розгляду» виглядає необґрунтованим. 

Відтак пункти 18 (про оновлення конкурсної процедури) та 22 (про супроводження до прийняття законопроєкту № 6496 щодо оптимізації конкурсних відборів, можливості кар’єрного просування та відновлення стабільності на державній службі) Плану заходів Стратегії не реалізовано у 2023 році та очевидно не буде реалізовано у 2024 році, що завершується (у Звіті зазначається, що ці заходи виконуються і строк виконання не настав).

Наступним є приклад зниження темпу впровадження реформ у частині «Ефективне врядування», де вказується, що важливим завданням Стратегії є формування Центру уряду. Метою цього заходу фактично є посилення можливості Уряду до ухвалення нормотворчих документів і посилення регламентної роботи, що може стати інструментом посилення злагодженості та стабільності публічної адміністрації в умовах переговорного процесу щодо вступу України в ЄС.  

Попри наявність такого завдання в Стратегії проєкт Закону про внесення змін до законів України «Про Кабінет Міністрів України» та «Про центральні органи виконавчої влади» щодо удосконалення діяльності Кабінету Міністрів України та центральних органів виконавчої влади (з метою оновлення статусу і повноважень Секретаріату Кабінету Міністрів України як центру Уряду з урахуванням рекомендацій OECD/SIGMA) до Парламенту не внесено, хоча строк його подання Урядом до Верховної Ради України сплив у вересні цього року і був визначений вищезгаданим Планом законопроєктної роботи на 2024 рік.

Ці приклади засвідчують, що насправді результатів реформування не досягнуто, а поточна політика виглядає непослідовною, адже жодних законодавчих ініціатив у напрямі підвищення ефективності врядування, відновлення конкурсів і сталості на державній службі, незважаючи на критично високу плинність кадрів, не внесено Урядом і центральним органом виконавчої влади з питань державної служби такі ініціативи не розроблялись.

Отже, зазначене звітування про повне виконання згаданих заходів, які все ще потребують низки реальних кроків, створює протиріччя та ризики ефективності реформи публічної адміністрації. Така ситуація є надзвичайно загрозливою з огляду на важливість цієї реформи як інструменту та критерію в межах переговорного процесу щодо вступу України в ЄС. Наразі ця реформа потребує значної активізації та актуалізації як з боку України, так і міжнародних партнерів. Адже її результативність та ефективність напряму впливає на ефективність інших секторальних реформ.