Політичний аналіз подій за період за 17 – 24 вересня 2018 року
Щотижневий політичний аналіз Центру політико-правових реформ включає аналіз найважливіших процесів та подій у сферах конституціоналізму, політичних партій та виборів, урядування та публічної адміністрації, судівництва, протидії корупції, кримінальної юстиції, та ін.
У рубриці “Щотижневий політичний аналіз” подана вся щотижнева аналітика, здійснювана Центром політико-правових реформ.
Якщо ви бажаєте отримувати експертний аналіз електронною поштою – за останній тиждень і щовівторка – прохання надіслати листа за адресою media@pravo.org.ua.
Голосування Верховної Ради щодо депутатського імунітету
1. Експертна позиція ЦППР
20 вересня Верховна Рада 274 голосами за основу та в цілому ухвалила Постанову про подальшу роботу над законопроектом про внесення змін до Конституції України щодо недоторканності народних депутатів України (№7203/П1).
Фактично, це означає, що Верховна Рада призупинила процедуру внесення змін до статті 80 Конституції України в частині скасування депутатського імунітету.
Оскільки ЦППР має критично негативну позицію щодо саме скасування депутатського імунітету, ми підтримуємо таке голосування Верховної Ради.
2. Позиція відповідних органів влади
Відповідно до постанови, розгляд можливих поправок до проекту Закону №7203 триватиме до 21 листопада.
3. Експертна оцінка позиції відповідних органів влади
Скасування депутатської недоторканності може негативно позначитися на розвитку парламентаризму в Україні та відповідно демократії. Існування імунітету депутатів зумовлене потребою захистити парламентарів від безпідставного тиску з боку правоохоронних органів, прокуратури та інших суб’єктів, які можуть намагатися перешкоджати парламентарям реалізовувати їхні повноваження. Фактично цей інститут забезпечує баланс поділу гілок влади та стримує можливі зазіхання виконавчої влади на законодавчу, і є елементом системи стримувань та противаг. Саме тому будь-які зміни ст. 80 Конституції України мають бути аналізовані через призму мети існування цього інституту.
Обидва законопроекти (№ 6773 та № 7203) пропонують повне скасування депутатської недоторканності. Безумовно, існують країни конституційної демократії, в яких необхідність у таких конституційних положеннях (щодо депутатського імунітету) вже вичерпала себе, оскільки практика реалізації Конституції та звичаї забезпечують систему стримувань і противаг.
Проте, як зазначала і Венеційська комісія у своєму Висновку CDL-AD(2015)013 від 19 червня 2015 року, у політичній системі з вразливою демократією, якою є Україна, повне скасування депутатської недоторканності може бути небезпечним для функціонування та автономії парламенту. Отже, ці законопроекти можуть порушити систему стримувань і противаг державної влади в Україні. До того ж, побоювання щодо послаблення парламентаризму через скасування депутатського імунітету є обґрунтованими, враховуючи загальну тенденцію тяжіння інституту президента в Україні до авторитаризму.
Наголосимо, що положення статті 80 Конституції України дійсно потребують коригування у векторі обмеження депутатського імунітету, але не повного скасування. Занадто широке трактування положень Конституції України фактично створює касту недоторканних осіб і викривляє закладену конституційну ідею. Зокрема, Конституційний Суд неодноразово наголошував, що недоторканність народних депутатів не є особистим привілеєм, індивідуальним правом народного депутата, а має публічно-правовий характер. Це питання ширше розкрито в низці окремих думок суддів Конституційного Суду, зокрема суддів Мельника, Саса та Сліденка.
З огляду на це, положення ч. 3 ст. 80 Конституції України може бути викладене у наступній редакції: «Народний депутат не може бути затриманий чи заарештований до винесення обвинувального вироку судом без згоди Верховної Ради, за винятком вчинення тяжкого злочину».
Слід наголосити, що однозначне розуміння чинних положень Конституції про депутатський імунітет відсутнє. У Рішенні Конституційного Суду № 9-рп/99 від 27 жовтня 1999 року, в якому КСУ тлумачив положення ст. 80 Конституції України, зазначено, що згода Верховної Ради України на притягнення народного депутата України до кримінальної відповідальності має бути одержана до пред’явлення йому обвинувачення у вчиненні злочину відповідно до чинного Кримінально-процесуального кодексу України. Проте в чинному КПК така категорія як «пред’явлення обвинувачення» відсутня. Тому наразі обсяг і зміст категорії «депутатська недоторканність» не є цілком визначеними.
Зміст і обсяг депутатської недоторканності може визначити КСУ через інтерпретацію тексту Конституції. У Конституційному Суді відкрито конституційне провадження у справі за конституційним поданням 59 народних депутатів України щодо офіційного тлумачення положень ч. 3 ст. 62, ч. 1, 3 ст. 80 Конституції України. Рішення КСУ у цій справі суттєво вплине на розуміння обсягу і змісту депутатського імунітету в Україні.
4. Необхідні регуляції, які вимагають від органу діяти відповідним чином
ХІІІ Розділ Конституції України, Глава 26 Закону України «Про Регламент Верховної Ради України».
5. Пропозиція ЦППР: як вирішити проблему, використовуючи юридичні механізми
Центр політико-правових реформ вважає передчасним повне скасування депутатського імунітету в Україні. Це може стати загрозою послаблення парламентаризму та порушення балансу гілок влади в умовах тяжіння інституту президента до авторитаризму та низької конституційної культури. Тому ми вітаємо голосування Парламенту, яким розгляд можливих поправок до проекту Закону № 7203 продовжено до 21 листопада.
Законопроект про кримінальні проступки порушує європейські стандарти та вимоги Конституції
1. Експертна позиція ЦППР
Ухвалення у 2012 році нового Кримінального процесуального кодексу України заклало підґрунтя для впровадження подальших змін, зокрема введення інституту кримінальних проступків. Це передбачає розмежування правопорушень залежно від ступеня їхньої тяжкості, обмеження сфери застосування покарань, пов’язаних із позбавленням волі тощо.
На виконання цих завдань спрямований законопроект № 7279-д «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо спрощення досудового розслідування окремих категорій кримінальних правопорушень».
2. Позиція відповідних органів влади
Проект Закону № 7279-д ухвалений у першому читанні 7 червня 2018 року. Профільний парламентський комітет розглянув документ на засіданні 20 вересня і рекомендував його до ухвалення парламентом в цілому.
Це рішення ухвалене без врахування позиції Ради Європи, експерти якої ще не завершили оцінку документа і не підготували свій висновок.
3. Експертна оцінка позиції відповідних органів влади
Запровадження інституту кримінальних проступків має на меті, насамперед, створити ефективну систему розслідування правопорушень шляхом запровадження диференційованої процедури залежно від тяжкості злочинів та фактичного розвантаження органів досудового розслідування. Підтримуючи ідею цього проекту, варто звернути увагу на його положення, що несуть серйозні ризики порушення права і свобод людини:
1. Встановлені надзвичайно стислі строки дізнання: 72 години у випадку визнання особою вини, 20 діб – у випадку не визнання вини чи необхідності проведення додаткових слідчий дій. Запропоновані строки дозволять органам дізнання застосовувати незаконні методи впливу на осіб.
2. Суд уповноважується розглядати справи про проступки без проведення судових засідань, за відсутності учасників слухань. Ці новації призведуть до порушення права особи на захист та зловживань з боку органів правопорядку і прокуратури. Навіть у справах про адміністративні правопорушення не передбачений такий порядок розгляду справ за відсутності особи, яка притягується до відповідальності.
3. Запроваджуються нові «докази»: пояснення особи, медичне освідування, висновок спеціаліста, показання технічних приладів, які можуть бути відібрані ще до формального початку кримінального провадження без забезпечення жодних гарантій для захисту. Водночас, проект не встановляє порядку проведення таких дій, що створює широке поле для порушень прав особи.
4. Встановлення нових підстав для затримання осіб порушує вимоги Конституції. Зокрема, не відповідає Основному Закону надання органам правопорядку можливості затримувати особу лише на тій підставі, що вона перебуває у стані сп’яніння.
4. Необхідні регуляції, які вимагають від органу діяти відповідним чином
Конституція України, Кримінальний кодекс, Кодекс України про адміністративні правопорушення, Кримінальний процесуальний кодекс України.
5. Пропозиція ЦППР: як вирішити проблему, використовуючи юридичні механізми
Проект Закону № 7279-д у нинішній редакції повинен бути відхилений у випадку його винесення на розгляд Верховної Ради. Він потребує значного доопрацювання в частині змін до КПК в напрямку узгодження з вимог
Окружний адміністративний суд Києва визнав протиправними оперативно-розшукові дії НАБУ у так званій «бурштиновій справі»
1. Експертна позиція ЦППР
20 вересня Окружний адміністративний суд міста Києва визнав протиправними дії Національного антикорупційного бюро України (НАБУ) та Генеральної прокуратури України (ГПУ), а також зобов’язав ці органи у подальшому дотримуватися гарантій депутатської недоторканості Борислава Розенблата.
2. Позиція відповідних органів влади
Згідно позиції суду, НАБУ та ГПУ у так званій «бурштиновій справі» безпідставно вчиняли дії щодо здійснення кримінального переслідування Б. Розенблата поза межами відповідного кримінального провадження та без дотримання законодавчих вимог щодо необхідності забезпечення депутатської недоторканності. Тобто, без отримання згоди Парламенту на притягнення Б. Розенблата до кримінальної відповідальності, що, крім іншого, призвело до протиправного втручання в його особисте та сімейне життя.
3. Експертна оцінка позиції відповідних органів влади
Розглядаючи позов Б. Розенблата, Окружний адміністративний суд міста Києва вийшов за межі своїх повноважень, оскільки всі питання/проблеми реалізації кримінального провадження (зокрема обумовлені стосунками «державний орган – особа»), мають вирішувати слідчий суддя чи суд в межах відповідного кримінального провадження.
Крім того, у цій справі не було допущено порушення гарантій депутатської недоторканності Б. Розенблата, оскільки останній не був притягнутий до кримінальної відповідальності, заарештований чи затриманий.
4. Необхідні регуляції, які вимагають від органу діяти відповідним чином
Зі змісту ст. 30 КПК України, статей 19 та 170 КАС України випливає, що Окружний адміністративний суд міста Києва повинен був відмовити Б. Розенблату у відкритті провадження в адміністративній справі.
Відповідно до ст. 80 Конституції та п. 14 ч. 1 ст. 3 КПК України порушенням депутатської недоторканності є факт притягнення депутата до кримінальної відповідальності, його арешт чи затримання. В аналізованому випадку такі заходи не здійснювалися.
5. Пропозиція ЦППР: як вирішити проблему, використовуючи юридичні механізми
Зазначене рішення має бути оскаржене та скасоване. В іншому випадку це створить прецедент, негативний вплив якого переоцінити неможливо: практично будь-яка дія чи бездіяльність слідчого чи прокурора у провадженнях, відкритих щодо топ-чиновників, буде оскаржуватися в порядку адміністративного судочинства, що дозволятиме корупціонерам паралізувати будь-який кримінальний процес.