Політичний аналіз подій за період з 30 вересня по 4 жовтня 2019 року

Проект Закону про реформу органів суддівського врядування підготовлено до другого читання: істотні зміни, недоліки, суперечності

---

1. Експертна думка ЦППР

12 вересня парламент прийняв у першому читанні законопроект «Про внесення змін до деяких законів України щодо діяльності органів суддівського врядування», який передбачав:

•  розпуск Вищої кваліфікаційної комісії суддів України (далі – ВККС) та формування нового складу Вищою радою правосуддя (далі – ВРП) за новими правилами, за участю міжнародних експертів та членів Ради суддів України;
•  створення Комісії з питань доброчесності та етики з членів ВРП та міжнародних експертів, яка буде контролювати доброчесність членів ВРП та ВККС;
•  пришвидшення розгляду дисциплінарних справ щодо суддів;
•  скорочення чисельності суддів Верховного Суду (до 100 суддів);
•  зменшення розміру винагороди для суддів Верховного Суду, членів ВРП та ВККС;
•  люстрацію керівників ВККС та Державної судової адміністрації України.

Напередодні голосування у Верховній Раді України експерти ЦППР детально проаналізували ключові новації, які містяться у проекті закону, та дійшли висновку, що проект містить значні ризики посилення політичної залежності суддів та керованості суддівського корпусу.

2. Контраргумент відповідного органу влади

Під час розгляду законопроекту в Комітеті з питань правової політики були частково враховані рекомендації, викладені у висновку ЦППР, та внесені інші істотні зміни в положення законопроекту, зокрема:

•  закладена можливість оновлення чинного складу ВРП, оскільки доброчесність її членів має перевірити Комісія з питань доброчесності та етики, а за результатами перевірки може бути ухвалене рішення про звільнення члена ВРП;
•  розширені повноваження Комісії з питань доброчесності та етики, а саме їй надано право:
  •  притягувати до дисциплінарної відповідальності суддів Верховного Суду (протягом 6 років) та вносити подання про їх звільнення;
  •  проводити перевірку кандидатів до складу ВРП та ВККС на предмет відповідності принципам добросовісності (можливо, в тексті законопроекту міститься одруківка, оскільки, виходячи з його змісту, Комісія перевіряє доброчесність) та етичних норм судді. У випадку виявлення невідповідності кандидата у ВРП цим критеріям, Комісія може затвердити висновок, який перешкоджає призначенню особи на відповідну посаду;
  •  спільно з ВРП розглядати подання Комісії з питань доброчесності та етики про звільнення члена ВРП. При цьому, обов’язковою умовою відхилення подання є підтримка такого рішення принаймні двома міжнародними експертами-членами Комісії;
•  вдосконалено нормативне регулювання діяльності Комісії з питань доброчесності та етики, зокрема, детально визначено її права, якими наділяються й працівники секретаріату Комісії;
•  ліквідовано потенційну можливість членів ВРП, які входять до складу Комісії з питань доброчесності та етики, блокувати її діяльність, оскільки рішення Комісії вважається прийнятим, якщо за нього проголосувала більшість членів, що беруть участь у засіданні (а не від загального складу, як було передбачено в первісній редакції). Ключова роль у прийнятті рішень відведена членам Комісії –міжнародним експертам, оскільки при рівності голосів вирішальне значення мають саме їхні голоси;
•  збережено право ВККС самостійно затверджувати власний регламент;
•  збільшено строк дисциплінарного провадження (з 30 до 60 днів);
•  виключено положення щодо люстрації керівників ВККС та Державної судової адміністрації України.

3. Оцінка ЦППР контраргументу органу влади

Незважаючи на низку позитивних змін, під час доопрацювання комітетом законопроекту до другого читання в ньому залишилися положення, які несуть істотні ризики та проблеми, зокрема:

•  кількість членів ВККС має бути зменшена до 12. Зважаючи на чинне та прогнозоване навантаження на комісію, зменшення кількості її членів неодмінно призведе до зменшення її продуктивності та затягування процедур, які проводяться (насамперед – кваліфікаційного оцінювання);
•  вимога про належність кандидата до ВККС до правничої професії може бути витлумачена так, що це можуть бути виключно судді, прокурори та адвокати, тобто, представники тих систем, які потребують реформування. Це положення може бути використане для блокування входження до складу комісії агентів змін;
•  збережено істотний контроль ВРП за діяльністю ВККС, зокрема, ВККС самостійно затверджує лише власний регламент, натомість акти, які визначають порядок складення іспитів та їх оцінювання, порядок та методологію кваліфікаційного оцінювання та ін., затверджує ВРП за поданням ВККС;
•  спори щодо формування ВККС не виведені з-під юрисдикції «сумнозвісного» Окружного адміністративного суду м. Києва, голова та судді якого підозрюються у намаганні заблокувати проведення кваліфікаційного оцінювання та втручанні у діяльність ВККС;
•  зменшення штатної чисельності суддів Верховного Суду (з 200 до 100) в умовах відсутності чітких критеріїв та порядку відбору суддів, які мають залишитися, може бути використано в політичних цілях для відсіву нелояльних суддів;
•  збережено положення, згідно з яким до складу Комісії з доброчесності та етики входять три члени ВРП. Таким чином, у тексті законопроекту відразу закладено конфлікт інтересів у діяльності Комісії, оскільки вона має перевірити доброчесність усіх членів ВРП (крім Голови Верховного Суду), тобто й тих, які входять до її складу;
•  процедура дисциплінарного провадження не зазнала істотних змін. Незважаючи на те, що строк дисциплінарного провадження збільшений вдвічі порівняно з первісною редакцією (з 30 до 60 днів), без вдосконалення та спрощення механізму притягнення до дисциплінарної відповідальності, присічні строки дисциплінарного провадження можуть бути використані суддями для ухилення від відповідальності.

У тексті законопроекту міститься низка дефектів, які унеможливлять повноцінну реалізацію запропонованих у ньому механізмів, а саме:

•  положеннями законопроекту передбачено право Комісії з питань доброчесності та етики оцінювати кандидатів до складу ВККС. Проте для перевірки доброчесності таких кандидатів у законопроекті передбачена інша Конкурсна комісія з відбору членів ВККС, до складу якої також входить три міжнародні експерти. Законопроект не визначає механізм участі Комісії з питань доброчесності та етики при відборі членів ВККС, зокрема, чи має право вона затверджувати висновки щодо невідповідності кандидата критеріям, або яке юридичне значення наданої такою комісією оцінки;
•  законопроект визначає, що строк дисциплінарного провадження не повинен перевищувати 60 днів з моменту отримання дисциплінарної скарги. Проте законопроектом не вносяться зміни до ч. 13 ст. 49 Закону України «Про Вищу раду правосуддя», яка визначає, що дисциплінарна палата розглядає дисциплінарну справу протягом 90 днів з дня її відкриття, і цей строк може бути продовжений.

4. Пропозиція ЦППР: як вирішити проблему, використовуючи юридичні механізми

Законопроект № 1008 доцільно повернути на повторне друге читання.