Що вас цікавить?

Політичний аналіз подій 25 травня – 1 червня 2020 року

01.06.2020

Щотижневий політичний аналіз Центру політико-правових реформ включає аналіз найважливіших процесів та подій у сферах конституціоналізму, політичних партій та виборів, урядування та публічної адміністрації, судівництва, протидії корупції, кримінальної юстиції, та ін.

У рубриці “Щотижневий політичний аналіз” подана вся щотижнева аналітика, здійснювана Центром політико-правових реформ.

Якщо ви бажаєте отримувати експертний аналіз електронною поштою – за останній тиждень і щовівторка – прохання надіслати листа за адресою media@pravo.org.ua.




Внесений до Парламенту проєкт концепції реформи правосуддя має серйозні вади процедурного та змістового характеру


Подія

21 травня народний депутат від партії “Слуга народу” С. Демченко вніс до Парламенту проєкт постанови про затвердження Концепції першочергових заходів із подальшого здійснення судової реформи в Україні (далі – Концепція), яка, як зазначено в її тексті, має закріпити чітке і системне бачення стратегії реформування правосуддя на концептуально оновленій нормативно-правовій основі, а її положення: “стати основою для розробки і прийняття відповідного законодавства”.

Автор Концепції пропонує здійснювати подальше реформування судоустрою такими шляхами:

  1.  привести у відповідність до Конституції положення законодавства про судоустрій з урахуванням рішень Конституційного Суду України;
  2.  завершити процес реформування Верховного Суду: судді Верховного Суду України мають продовжувати здійснення свої повноваження як судді Верховного Суду; розв’язати питання проведення реєстраційних дій, необхідних для функціонування Верховного Суду як перейменованого Верховного Суду України, а не як нової юридичної особи; передбачити законодавчу неможливість скорочення чисельності складу Верховного Суду з 200 суддів; оновити його організаційну структуру (Велика палата та 4 судові палати за окремими юрисдикціями); вдосконалити окремі аспекти функціонування суду;
  3.  завершити процес утворення вищих спеціалізованих судів: Верховний Суд має стати судом апеляційної інстанції для судових рішень, які ухвалюють такі суди у першій інстанції (інший варіант – включити до структури вищих спеціалізованих судів “суд першої інстанції” та “суд апеляційної інстанції”); скасувати законодавче положення про утворення у таких судах апеляційної палати; прийняти закон про утворення Вищого спеціалізованого суду з питань інтелектуальної власності та визначити вид судочинства, в порядку якого суд буде розглядати справи;
  4.  спростити суддівське врядування: ліквідувати (або суттєво скоротити повноваження) Вищу кваліфікаційну комісію суддів України (далі – ВККС) і передати її повноваження до Вищої ради правосуддя (далі – ВРП); наділити ВРП функціями з відбору членів ВККС і контролю за їх поведінкою, а також членів ВРП і відмовитися від інституту Комісії з питань доброчесності та етики; передати ВРП окремі повноваження Державної судової адміністрації та ВККС (визначення чисельності суддів та працівників апаратів у судах та палатах, проведення кваліфікаційного оцінювання суддів-”п’ятирічок”, у яких закінчився строк повноважень); провести “діджиталізацію” процедур суддівського самоврядування – онлайн обговорення та голосування всіх суддів щодо питань, віднесених до компетенції з’їзду суддів;
  5.  розширити доступ до правосуддя: створити виборні мирові суди для розгляду дрібних цивільних та адміністративних справ; запровадити електронне судочинство; розширити право громадян на касаційне оскарження;
  6.  забезпечити й розширити гарантії незалежності суддів: скасувати можливість звільнення судді внаслідок нескладення кваліфікаційного іспиту; привести у відповідність з Конституцією та рішеннями Конституційного Суду норми законодавства щодо дисциплінарної відповідальності суддів; унеможливити зменшення органом законодавчої влади розміру суддівської винагороди;
  7.  ліквідувати Державну судову адміністрацію, з перерозподілом її функцій між ВРП та судами.

Оцінка ЦППР

1. Вироблення концептуального бачення стратегії подальшої судової реформи дійсно є необхідним, що дозволило б здійснювати різними суб’єктами погоджені та скоординовані заходи з її впровадження.

Водночас під кутом зору Конституції та Регламенту Верховної Ради сумнівним є повноваження Парламенту затверджувати власними постановами будь-які концепції, оскільки засади внутрішньої і зовнішньої політики визначаються законом. Більше того, як визначено в Основному Законі, утворення, реорганізація, ліквідація судів здійснюється виключно законом, проєкт якого має внести Президент, а тому Парламент в своїй постанові не повинен передбачати законодавчі зміни, ініціювання яких від нього не залежить.

Проєкт Концепції звужений до “першочергових заходів”, більшість з яких залежить від волі законодавця. Відповідно сенс в такому документі відсутній, адже його ідеї можуть бути реалізовані через ініціювання пакету необхідних законопроєктів.

2. Якщо розглядати Концепцію як означення напрямку майбутньої судової реформи, то окремі її запропоновані заходи або вже втілені у законодавчих приписах (наприклад, електронне судочинство, створення Вищого суду з питань інтелектуальної власності), або не конкретизовані в самій концепції (наприклад, теза про приведення у відповідність до Конституції положень законодавства про судоустрій з урахуванням рішень Конституційного Суду не передбачає змісту заходів з її впровадження), або не є предметом законодавчого регулювання (технічні аспекти реалізації електронного судочинства), що не відповідає цілям такого програмного документа. Втім, окремі пропозиції є слушними, зокрема створення мирових судів та діджиталізація суддівського самоврядування.

3. Незважаючи на назву, запропоновані в Концепції заходи не можна назвати першочерговими, зважаючи на те, що вони не розв’язують актуальні проблеми, які існують в судовій системі (незабезпечення незалежності і доброчесності в суддівському корпусі, кадровий голод, повна зупинка кваліфікаційного оцінювання, недофінансування судів, неможливість сформувати ВККС, оновлення складу ВРП тощо).

4. Низка пропозицій у Концепції полягають у розширенні повноважень ВРП. 13 травня громадські організації, які вже тривалий час займаються питаннями судової реформи, закликали Президента та Парламент якісно оновити ВРП, яка “є основною перешкодою на шляху до очищення та оновлення судів”, оскільки без цього неможливе проведення справжньої судової реформи. Втім, Концепція не передбачає оновлення складу ради. Так само не передбачено жодних механізмів реорганізації роботи в умовах, коли ВРП перевантажена виконанням поточних завдань, внаслідок чого не демонструє належної ефективності. Тобто наділення додатковими повноваженнями поточного складу ВРП ще більше загострить негативні тенденції в судовій владі.

Таким чином, проєкт постанови про затвердження Концепції доцільно відхилити як з процедурних, так і змістовних причин. 

Нагадаємо, 12 липня 2019 року ЦППР оприлюднив Концепт судової реформи, який складається з п’яти першочергових заходів з чіткими індикаторами виконання, а в травні 2020 року низка громадських організацій запропонували Карту судової реформи для імплементації ключових змін.



Затверджена Президентом програма «Україна – НАТО» на 2020 рік в частині судової реформи потребує істотного доопрацювання


Подія

26 травня Президент затвердив Річну національну програму під егідою Комісії Україна – НАТО на 2020 рік (далі – Програма). Як у ній зазначено, вона є системним документом, який містить опис реформ для планомірної реалізації стратегічного курсу на набуття повноправного членства в Організації Північноатлантичного договору. З-поміж іншого, Програма передбачає проведення і судової реформи. Задекларована ціль судової реформи – незалежна, ефективна, доступна та відповідальна судова влада, якій довіряє суспільство.

Оцінка ЦППР

Задля досягнення задекларованої цілі визначено чотири очікувані результати до кінця 2025 року, зокрема:

1. Судові справи розглядаються в розумні строки, за принципом гласності і відкритості судового процесу та з використанням сучасних технічних засобів. Пріоритетні завдання для досягнення:

1.1. Впровадження Єдиної судової інформаційно-телекомунікаційної системи (до 2025 року);

1.2. Запровадження медіації як позасудової процедури врегулювання конфлікту (спору) (до 2025 року);

1.3. Забезпечення повноцінної діяльності Служби судової охорони (до 2022 року);

1.4. Встановлення критеріїв допуску справ у Верховний Суд (до 2025 року).

Оцінка: завдання не враховують розв’язання проблеми кадрового «голоду» в судовій системі, яка є головною причиною порушення розумних строків розгляду справ. Позитивний вплив на дотримання строків розгляду може мати дебюрократизація та спрощення судових процедур.

2. Оновлено суддівський корпус та впроваджено нові механізми для стимулювання доброчесної поведінки суддів. Досягається шляхом пріоритетного забезпечення:

2.1. Початку діяльності окружних судів (до 2020 року);

2.2. Повноцінної діяльності Вищого антикорупційного суду (до 2020 року);

2.3. Повноцінної діяльності Служби судової охорони (до 2022 року);

2.4. Достатнього фінансового забезпечення суддів та діяльності судів (до 2025 року);

2.5. Доступу громадян до інформації про гендерні статистичні показники кадрового складу апеляційних та місцевих судів України, Державної судової адміністрації України та її територіальних управлінь (до 2025 року).

Оцінка: жодне з указаних завдань не сприяє досягненню задекларованого результату (вплив п. 2.5 взагалі не зрозумілий, оскільки ці дані вже відомі). Понад те, визначений строк забезпечення початку діяльності окружних судів (п. 2.5) взагалі нереалістичний, оскільки не функціонує Вища кваліфікаційна комісія суддів, яка відіграє важливу роль у переведенні суддів до новостворених судів, а сама процедура переведення довготривала та має відбуватися за конкурсом. Для оновлення суддівського корпусу та стимулювання доброчесної поведінки суддів насамперед необхідно реформувати органи суддівського врядування (Вищу кваліфікаційну комісію суддів, Вищу раду правосуддя), які відповідають за добір, оцінювання доброчесності суддів та притягнення їх до дисциплінарної відповідальності.

3. Правосуддя в Україні є доступним для кожного громадянина, що досягається здійсненням постійної комунікації судів із громадянським суспільством.

Оцінка: виконання вказаного завдання буде мати незначний вплив на покращення доступу до правосуддя. Громадяни будуть звертатися до судів лише у випадку, якщо вони можуть собі це дозволити матеріально, розуміють правила здійснення судочинства та впевнені в тому, що суд ефективно захистить їхні права. Тобто першочергові завдання для покращення доступності правосуддя полягають у перегляді ставок судових зборів, спрощенні судового процесу та вдосконаленні інституту виконання судових рішень.

4. Достатній рівень довіри суспільства до судової влади. Пріоритетні завдання для досягнення:

4.1. Забезпечення організації отримання постійного зворотного зв’язку від учасників судового процесу (до 2025 року);

4.2. Врахування частки скасованих рішень під час кваліфікаційного оцінювання суддів (постійно);

4.3. Здійснення інформування громадськості про притягнення суддів до дисциплінарної відповідальності (постійно);

4.4. Запровадження ефективних механізмів виконання судових рішень (до 2025 року).

Оцінка ЦППР: запропоновані завдання матимуть незначний вплив на рівень довіри суспільства до судів. Наприклад, інформування про дисциплінарну відповідальність суддів не матиме позитивного ефекту, якщо механізм такого притягнення не забезпечує невідворотність покарання у максимально короткі строки. Додатково слід зазначити, що завдання, наведене в п. 4.2, може взагалі підірвати незалежність суддів, оскільки сама по собі частка скасувань не свідчить про те, що суддя несумлінно здійснює свої обов’язки. Скасування рішення може мати різні причини, і саме ці причини мають значення, а не їх кількість.

Крім того, за даними соціологічного дослідження, проведеного у червні 2019 року, на думку більшості респондентів, найбільш позитивно вплинути на рівень довіри до суду може притягнення корумпованих суддів до кримінальної відповідальності та очищення суддівського корпусу від недоброчесних суддів. Більше третини опитаних до таких факторів відносять також негайне реагування відповідальних органів на дисциплінарні проступки суддів та подолання кругової поруки. Забезпечення жодного з цих факторів у вказаних завданнях не передбачене.

Додатково слід зазначити, що жоден з вказаних у Програмі результатів та завдань для їх досягнення, не передбачає заходів з утвердження незалежності судової гілки влади, звільнення її від політичного впливу та забезпечення її відповідальності (як задекларовано у меті судової реформи).

Віцепрем’єр-міністр з питань європейської та євроатлантичної інтеграції В. Пристайко розповідаючи про Програму, зазначив: «Чому цей документ такий важливий? Бо це наш компас, який вказує курс на членство у НАТО. А швидкість руху визначає ефективність виконання Україною ключових реформ, передусім боротьби з корупцією, перезавантаженням роботи судів тощо». На думку експерта ЦППР Р. Куйбіди: «У частині судової реформи в Програмі під цей «компас” підклали магніт».

Підсумовуючи, запропоновані в Програмі заходи не відповідають задекларованій у ній же меті і цілям судової реформи, реаліям та потребам судочинства, а тому зміст Програми не свідчить про готовність вживати заходи для повноцінного реформування системи правосуддя.



Реагування на повідомлення викривачів: ефективність механізму все ще вкрай сумнівна


Подія

Попри те, що лише 17 жовтня 2019 року ухвалено Закон «Про внесення змін до Закону України “Про запобігання корупції” щодо викривачів корупції», у Верховній Раді знову зареєстровано законопроєкт (реєстр. № 3450) «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо упорядкування окремих питань захисту викривачів», яким кардинально змінюються положення Закону щодо реагування на повідомлення викривачів та їх захисту.

Оцінка ЦППР

З окремими положеннями законопроєкту можна погодитися, але решта здатна звести нанівець усі позитивні напрацювання. Зокрема, законопроєкт:

  •  передбачає, що в разі встановлення, що повідомлення про можливі факти корупційних або пов’язаних з корупцією правопорушень не належить до компетенції органу або юридичної особи, до якого (якої) воно надійшло, подальший розгляд такого повідомлення припиняється. Це суперечить вимогам Закону «Про звернення громадян», де визначено, що в разі отримання звернення з питань, вирішення яких не входить до повноважень органу або юридичної особи, таке звернення в термін не більше п’яти днів пересилається за належністю. У випадках же з кримінальним та адміністративним правопорушеннями це може призвести до того, що внаслідок несвоєчасного реагування на інформацію будуть втрачені важливі докази, а винна особа уникне покарання (стягнення);
  •  пропонує визначити, що «при використанні особою зовнішніх каналів здійснення повідомлення про можливі факти корупційних або пов’язаних з корупцією правопорушень, інших порушень цього Закону, внесення інформації до Єдиного порталу повідомлень викривачів здійснюється… уповноваженою особою суб’єкту, до повноважень якого відноситься здійснення розгляду чи розслідування фактів, викладених у повідомленні». Отже, не ясно, хто саме має розглядати факт, викладений у повідомленні, адресованому ЗМІ, журналісту, громадському об’єднанню, професійній спілці, політичній партії тощо або відразу кільком засобам масової інформації, журналістам, громадським об’єднанням, професійним спілкам, політичним партіям тощо, якщо факт стосується порушення Закону «Про запобігання корупції». Напевно, у таких випадках на певний факт повинні реагувати виключно спеціально уповноважені суб’єкти у сфері протидії корупції;
  •  визначає невиконувані вимоги до повідомлень про можливі факти порушень Закону «Про запобігання корупції» та порядок їх розгляду. Так, повідомлення підлягає розгляду, якщо: а) наведена в ньому інформація стосується конкретної особи; б) ця інформація містить фактичні дані, що підтверджують можливе вчинення корупційного або пов’язаного з корупцією правопорушення, інших порушень Закону; в) зазначені фактичні дані можуть бути перевірені. Відсутність будь-якої із цих трьох вимог чи їх нечітке зазначення стає підставою для визнання повідомлення таким, що не підлягає розгляду. Наприклад, важко однозначно визначити, що розуміється під «конкретною особою» (чи обов’язково вказувати її прізвище, ім’я та по батькові чи достатньо посади), або що є, а що не є порушенням Закону «Про запобігання корупції», або чи можуть бути перевірені фактичні дані і, якщо так, то чи мають значення способи цієї перевірки (адміністративні, криміналістичні, негласні, гласні тощо);
  •  пропонує складний і неефективний порядок здійснення перевірки за повідомленням викривача. Будь-яке відповідне повідомлення, здійснене через зовнішні або внутрішні канали: а) підлягає попередньому розгляду уповноваженою особою у строк до 10 днів; б) може бути фактично проігноровано з мотивів неналежності до компетенції органу або юридичної особи; в) якщо викладена у ньому інформація підтверджується, розслідується з проведенням дисциплінарного провадження протягом 30, а в окремих випадках 45 днів; г) якщо під час проведення попереднього розгляду виявляються ознаки корупційного кримінального правопорушення чи адміністративного правопорушення, пов’язаного з корупцією, матеріали провадження передаються відповідному спеціально уповноваженому суб’єкту у сфері протидії корупції або ДБР. Таким чином, після попереднього розгляду, через 10 днів, а можливо, навіть і після завершення дисциплінарного провадження, через 40–55 днів і більше, може бути встановлена наявність складу кримінального корупційного правопорушення або адміністративного правопорушення, пов’язаного з корупцією. На цей час можуть бути вже втрачені докази злочину або адміністративного проступку.

Тому потрібно передбачити такий порядок роботи з повідомленнями на Єдиному порталі, який дозволив би перевіряти повідомлення у дисциплінарному провадженні, і одночасно, за наявності відповідних підстав, здійснювати процедури, передбачені КПК України і КУпАП. Слід також скоротити строк попереднього розгляду уповноваженою особою повідомлень, які надходять зовнішніми каналами зв’язку, з 10 днів до 24 годин з метою забезпечення оперативного реагування на інформацію про правопорушення.