Аналітичний огляд нових конституційних ініціатив від Центру політико-правових реформ

Новообраний Президент України Володимир Зеленський  29 серпня 2019 р. в перший день роботи нового Парламенту ініціював 8 окремих законопроектів щодо  зміни Конституції України. Сім законопроектів щодо зміни Конституції були новими ініціативами. Також Президент підтримав стару ініціативу скасування депутатського імунітету, не зважаючи на застереження Конституційного Суду України у своєму Висновку та рекомендації Венеційської комісії щодо недоцільності скасовувати депутатській імунітет у країні несталої демократії, якою є Україна.

Скасування депутатської недоторканності за 5 днів

Так, Президент України виступив у Парламенті з вимогою скасувати депутатський імунітет, як того обіцяли політики перед виборами. Для цього Президент вимагав підтримати законопроект щодо зміни статті 80 Конституції України, який свого часу ініціював колишній Президент Петро Порошенко.

30 серпня Верховна Рада попередньо схвалила внесення змін до Конституції України, передбачених  проектом Закону № 7203 про внесення змін до статті 80 Конституції України (щодо недоторканності народних депутатів України). Постанову про попереднє схвалення законопроекту про внесення змін до статті 80 Конституції України (щодо недоторканності народних депутатів України) (№1095) підтримали 363 народних депутати. І вже 3 вересня 2019 Верховна Рада змінила статтю 80 Конституцію України – виключила положення, які встановлювали необхідність надання згоди Парламентом на притягнення до кримінальної відповідальності, затримання чи арешту народних депутатів України. За це проголосувало 373 народні депутаті, що більш ніж достатньо, оскільки такі рішення за Конституцією України ухвалюють щонайменше 300 парламентарів.

Варто зазначити, що експертна спільнота висловлювалася проти повного скасування депутатської недоторканності. Скасування депутатської недоторканності може негативно позначитися на розвитку парламентаризму в Україні та відповідно демократії. Існування імунітету депутатів обумовлено необхідністю захисту парламентарів від безпідставного тиску з боку правоохоронних органів, прокуратури та інших суб’єктів, які можуть через вищеописані органи намагатися перешкоджати виконанню парламентарями своїх повноважень. Фактично цей інститут забезпечує баланс поділу гілок влади, та стримує можливі зазіхання виконавчої влади на законодавчу, і є елементом системи стримувань і противаг. Саме тому, будь-які зміни статті 80 Конституції України мають бути аналізовані через призму мети існування цього інституту.

Як зазначала і Венеційська комісія у своєму Висновку CDL-AD(2015)013 від 19 червня 2015 року, у політичній системі із вразливою демократією, якою є Україна, повне скасування депутатської недоторканності може бути небезпечним для функціонування та автономії парламенту. Відповідно, такі ініціативи  можуть порушити систему стримувань і противаг державної влади в Україні.  До того ж побоювання щодо послаблення парламентаризму через скасування депутатського імунітету є обґрунтованими, виходячи з загальної тенденції тяжіння інституту президента в Україні до авторитаризму.

Також Парламент допустив порушення процедури зміни Конституції, передбаченої Конституцією та Регламентом Верховної Ради. Засідання профільного комітету, на якому було розглянуто законопроект відбулося в міжсесійний період, коли не можливо проводити робочі засідання  парламентських комітетів. Також Парламент фактично нівелював закладену в статті 155 Конституції України логіку розведення в часі двох голосувань Парламенту при зміні Конституції Україні.

11 вересня Президент підписав конституційні зміни про скасування депутатської недоторканності.  Фактично депутатського імунітету не буде в Україні з 1 січня 2020 року, оскільки закон набирає чинність з нового року.

Нові конституційні ініціативи Президента: процедурні питання

Нові конституційні ініціативи Президента з’явилися в Парламенті не очікувано для експертного суспільства, швидко без проведення широких обговорень з представниками експертної спільності.

Насамперед не зрозуміла відсутність обговорення конституційних змін у новоствореній для цієї мети Президентом Україні Комісії з питань правової реформи. Так, 21 червня  2019 року новообраним Президентом було ліквідовано Конституційну комісію (утворену попереднім Президентом) та утворено новий консультативно-дорадчий орган при Президентові Комісію з питань правової реформи. 7 серпня було сформовано персональний склад комісії, зокрема затверджено склад робочої групи щодо підготовки конституційних змін. Пріоритетними напрямами роботи Комісії з питань правової реформи є підготовка та подання Президентові України пропозицій щодо внесення змін до Конституції України. Проте робоча група щодо напрацювання конституційних змін жодного разу не збиралася, не відбулося жодного експертного обговорення нових конституційних ініціатив Президента перед внесенням законопроектів до Парламенту.

Звертає на себе увагу і внесення Президентом в один день 7 окремих законопроектів про зміну Конституції. Виходячи з розуміння Конституції як комплексної установчої угоди, стабільності конституційної матерії варто змінювати Конституцію через комплексне бачення конституційної реформи.

Парламент України не обговорював конституційні зміни, а відповідно до конституційної процедури направив 3 вересня 2019 року  усі 7 законопроектів до Конституційного Суду України для отримання висновку про відповідність їх вимогам статей 157, 158 Конституції. Відповідно до частини третьої  статті 75 Закону України «Про Конституційний Суд України» Суд протягом місяця зобов'язаний розглядути президентські законопроекти та надати висновки. У випадку встановлення невідповідності  законопроектів статям 157, 158 Конституції України процедура зміни Конституції блокується. Насамперед Конституційний Суд України має проаналізувати чи зміни не передбачають скасування або обмеження прав і свобод людини, чи не спрямовані вони на ліквідацію незалежності або порушення територіальної цілісності України.

                Зміст конституційних змін

Сім президентських законопроектів змістовно ми поділили на 3 блоки:

1. Послаблення парламентаризму через послаблення статусу народного депутату України та збільшення повноважень Президента:

– проект Закону № 1014 Про внесення змін до статті 106 Конституції України (щодо закріплення повноважень Президента України утворювати незалежні регуляторні органи, Національне антикорупційне бюро України, призначати на посади та звільняти з посад Директора Національного антикорупційного бюро України і Директора Державного бюро розслідувань);

– проект Закону № 1017 Проект Закону про внесення змін до статей 76 та 77 Конституції України (щодо зменшення конституційного складу Верховної Ради України та закріплення пропорційної виборчої системи);

– проект Закону № 1027 про внесення змін до статті 81 Конституції України (щодо додаткових підстав дострокового припинення повноважень народного депутата України)

– проект Закону № 1015 Проект Закону про внесення змін до статті 93 Конституції України (щодо законодавчої ініціативи народу);

Вказані конституційні ініціативи послаблюють статус народного депутата України через:

  а) введення додаткових підстав позбавлення мандату парламентарія (встановлення судом факту неособистого голосування народним депутатом України у Верховній Раді України, тобто голосування народним депутатом України замість іншого народного депутата України або надання народним депутатом України можливості проголосувати замість нього іншому народному депутату України; відсутність народного депутата України без поважних причин на третині пленарних засідань Верховної Ради України та/або засідань комітету Верховної Ради України, членом якого він є, протягом однієї чергової сесії);

Звертаємо увагу, що додатковою підставою для позбавлення мандату може стати «надання народним депутатом України можливості проголосувати замість нього іншому народному депутату України». Таке формулювання містить ризики маніпулятивного використання цієї підстави або спланованих дій з метою позбавлення депутата мандата. Проблема неособистого голосування легко вирішується за допомогою новітній технологій та, на наш погляд, не потребує зміни Конституції.

б) зменшення складу парламенту на одну третину (до 300 народних депутатів при сьогоднішніх 450 народних обранців) та фактичне закладення перед початком роботи нового скликання Парламенту періоду, коли в Україні буде відсутній Парламент[i]; закладення можливості деталізувати кількість народних депутатів, яка має право законодавчої ініціативи на рівні закону (сьогодні законодавець намагається перенести регулювання права законодавчої ініціативи народних депутатів на рівень Регламенту ВРУ, див. проекти законів № 1040 та № 1044); погіршення доступу народних депутатів до Конституційного Суду, оскільки на сьогодні 10% парламентарів від конституційного складу Парламенту  (щонайменше 45 від 450) мають право поставити питання щодо неконституційності законів та інших актів, у випадку внесення пропонованих змін це буде 15%  (кількість народних депутатів пропонується зменшити без зменшення кількості народних депутатів, яким надається право звернення до КСУ)

в) посилення імперативного мандату  через  деталізацію конституційних положень у проект Закону № 1038, де статті 5 Закону України "Про статус народного депутата України"  доповнюється новою  наступного змісту: «У разі невходження народного депутата до депутатської фракції політичної партії за списками якої його було обрано народним депутатом України у загальнодержавному багатомандатному виборчому окрузі чи яка була суб’єктом його висування у одномандатному виборчому окрузі, або припинення його членства в такій фракції, його повноваження припиняються з моменту ухвалення рішення вищим керівним органом відповідної політичної партії в порядку, визначеному статутом політичної партії».

Звертаємо увагу, що Венеційська комісія неодноразово рекомендувала скасувати так званий «імперативний мандат» та відповідно вилучити пункт  6 частини другої статті 81 з Конституції України як такий, що не відповідає принципу вільного мандата парламентарія. Натомість пропоновані зміни це залишають, додають ще 2 додаткові підстави для дострокового припинення повноважень народного депутата та пропонують абсолютизувати імперативний мандат.

Водночас пропонується наділити Президента повноваженнями утворювати незалежні регулятори, що здійснюють державне регулювання, моніторинг та контроль за діяльністю суб’єктів господарювання в окремих сферах, а також Національне антикорупційне бюро України, призначати на посади та звільняти з посад Директора Національного антикорупційного бюро України і Директора Державного бюро розслідувань, а також  членів незалежних регуляторів у порядку, визначеному законами України.

Нагадаємо, що експертне середовище вказує на тенденцію авторитаризму в Україні та збільшення повноважень президентами за рахунок неконституційних повноважень. Багато повноважень Президента на сьогодні містяться поза межами Конституції у законах, що є неконституційною практикою. Загальною рекомендацією є збалансування гілок влади за рахунок посилення парламентаризму на розмежування виконавчих повноважень між Президентом та Урядом. Натомість чинний Президент виходить з пропозиціями посилення своєї влади, при цьому не зрозумілим є термін  «незалежні регулятори, що здійснюють державне регулювання, моніторинг та контроль за діяльністю суб’єктів господарювання в окремих сферах». Таке конституційне повноваження Президента може фактично дозволити сформувати президентський контроль за господарською діяльністю та містить загрози надмірного втручання в господарську діяльність в боку держави. Наголошуємо, що термін «контроль» передбачає пряме підпорядкування та навряд може бути застосовано при ринковій системі економіки.

Також міститься пропозиція закріпити пропорційну виборчу систему для парламентських  виборів без уточнення списки відкриті чи ні. Залишаючи на конституційному рівні регулювання діяльності парламентської більшості через коаліцію депутатських фракцій така пропозиція є логічною.

2. Скасування адвокатської монополії, яку було закріплено в Конституції у червні 2016 році внаслідок проведення конституційних змін щодо правосуддя (проект Закону № 1013 «Про внесення змін до Конституції України (щодо скасування адвокатської монополії)». Законопроект визначено як невідкладний).

Пропонується залишити адвокатську монополію виключно на здійснення захисту осіб від кримінального обвинувачення. Внесення змін до статті 131-2 Конституції України в 2016 році було обумовлено необхідністю підвищення рівня надання послуг з судового представництва, що полягало  в існуванні певного порогу доступу до адвокатської професії, професійного рівня та існування запобіжників неналежного виконання адвокатами професійних обов’язків. Водночас прогнозовано вартість послуг з судового представництва зросла.  Експерти Центру політико-правових реформ не підтримували запровадження монополії адвокатури при проведенні судової реформи 2016 року через прогнозовані проблеми забезпечення правничої допомоги людині внаслідок збільшення вартості послуг адвокатів, недостатню кількість адвокатів в сільських місцевостях.

Така президентська пропозиція відповідає реаліям України та спрямована на забезпечення права кожного на отримання професійної правничої допомоги.

3. Беззмістовні та декларативні. Недоцільне додавання двох нових повноважень Парламенту, які фактично не міняють обсяг повноважень Парламенту та закріплення права законодавчої ініціативи за народом України без можливості його реалізувати через відсутність деталізації такого незрозумілого з точки права суб’єкта як народ України:

• проект Закону № 1016 про внесення змін до статей 85 та 101 Конституції України (щодо уповноважених Верховної Ради України);
•  проект Закону № 1028 про внесення зміни до статті 85 Конституції України (щодо консультативних, дорадчих та інших допоміжних органів Верховної Ради України);
• проект Закону № 1015 Проект Закону про внесення змін до статті 93 Конституції України (щодо законодавчої ініціативи народу) в частині додавання слів «народ України».

Відсутня реальна необхідність закріплення конституційно-правового статусу за уповноваженими Верховної Ради України за додержанням Конституції України і законів в окремих сферах без закріплення будь-яких повноважень. Так, проект Закону  № 1016 не передбачає надання уповноваженими Верховної Ради України за додержанням Конституції України і законів в окремих сферах права на внесення конституційних подань щодо неконституційності законів та інших правових актів Верховної Ради України, актів Президента України, актів Кабінету Міністрів України, правових актів Верховної Ради Автономної Республіки Крим та офіційного тлумачення Конституції України. Таким правом відповідно до частини другої статті 150 конституції України, наділений лише Уповноважений Верховної ради України з прав людини. Більш того не зрозумілим є порядок взаємодії Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини з Уповноваженими Верховної Ради України за додержанням Конституції України і законів в окремих сферах.

Пропонується закріпити за Парламентом право  створення у межах коштів, передбачених у Державному бюджеті України, для здійснення своїх повноважень консультативних, дорадчих та інших допоміжних органів Верховної Ради України. Загалом дана законодавча пропозиція не має ні позитивного, ні негативного контексту та суттєвого змістовного навантаження.  З одного боку органи, що відповідають характеристиці «консультативних, дорадчих та інших допоміжних органів» раніше створювалися Парламентом та  існують сьогодні. Необхідно відмітити, що аналогічне  повноваження прямо передбачено в Конституції для Президента України, проте відсутнє у Парламенту, який, незважаючи на цю відсутність де-факто його реалізує. Для повного забезпечення реалізації принципу закладеного у положеннях частини другої статті 19 Конституції України ініційований проект Закону може бути ухвалений. Проте реальної потреби зміни Конституції в цій частині не вбачається.

Висновки:

1. Нові конституційні ініціативи Президента з’явилися в Парламенті не очікувано для експертного суспільства, швидко без проведення широких обговорень та обговорень у спеціальному новоствореному органі. Президент обрав незрозумілий шлях зміни Конституції через велику кількість законопроектів про зміну Конституції без окреслення концепції конституційної реформи.  Виходячи з розуміння Конституції як комплексної установчої угоди, стабільності конституційної матерії варто змінювати Конституцію через комплексне бачення конституційної реформи на підставі концептуального бачення установчих змін.
2. Конституційні зміни спрямовані на послаблення парламентаризму за рахунок послаблення статусу народного депутату України та збільшення повноважень Президента, що може призвести де-факто до встановлення в Україні президентської республіки.
3. Конституційні зміни містять суттєві недоліки, зокрема деякі законопроекти можуть призвести до порушення права громадян і їх ухвалення має бути заблоковано Конституційним Судом України.
4. Доцільно забезпечити широке громадське та експертне обговорення конституційної реформи на основі оприлюдненої владою концепції конституційних змін. Варто звернутися до Венеційської комісії для отримання експертних висновків щодо нових конституційних ініціатив.
5. Конституційні зміни мають відбуватися з неухильним дотриманням конституційної процедури, щоб унеможливити помилки попереднього досвіду зміни Конституції. Звертаємо увагу про необхідність врегулювати процедуру проведення всеукраїнського референдуму, зокрема, як необхідну частину зміни захищених розділів Конституції.

 

---